第一，尽快开展民族地区农村专业合作组织普查整顿工作，准确辨识真正有扶贫功能的合作组织；同时将合作组织发展与民族地区当地产业发展规划相结合，以提高政府对合作组织的帮扶效率。

建议民族地方政府以县级农业主管部门、工商部门、扶贫部门为龙头，尽快开展辖区内农村专业合作组织清查工作，对各类组织根据其业务开展情况进行整顿，提高民族地区农村专业合作组织的规范化水平。

首先，要尽快取消那些徒有虚名的“空壳合作社”。研究者曾经走访了广西平果县太平镇的10个合作社，结果只有2家合作社运作相对比较正常，有实质性的经营业务，其他合作社基本上处于未运作或运作不正常状态。有少数合作社虽也在运作，但运行机制不规范，即使设置了章程、制度，有办公场所、有理事长，但也只是流于形式、形同虚设，甚至合作社负责人对合作社的性质、功能定位等认识不足，不知如何带领和组织社员开展工作，社员不知道入社后该做什么、怎么做，这种形式上的合作没有任何意义。同时建立及时通报制度，让空壳社彻底消失。

然后，对那些规模小、分散的合作社该合并的要组织合并。民族地区发展合作组织以促进农民减贫增收为目标导向，而不是片面地追求数量，因此，对于地理位置接近、业务内容接近的合作社，建议合并经营，以增强合作组织抵御风险的能力。研究者发现，部分调查地区农业人口不足10万人，但是各类合作组织的数量却达到200多个；农业人口不足30万人，但是各类合作组织的数量却超过800多个。而进一步调研发现，很多合作社只有5～6个农户会员，这种合作跟个体经营没有本质上的区别，对农户降低农业生产经营成本、提高抵御市场风险或自然风险的能力，丝毫没有帮助，反而使得有限的农业发展基金像“撒胡椒面”一样，无法集中发挥作用。

其次，准确识别那些有产业基础、有带头人牵头组织的合作组织，并多给予支持和指导。这种合作组织也分两种。一种是已经形成了较好的经营规模，带动了较多的农户，在当地形成了一定影响。对于这种合作组织，建议当地政府对其加强必要的监管即可，如对其实行年度财务审查、督促吸纳贫困户、帮助参与各级示范社评选并争取各类金融支持，并监督各种制度执行情况，确保其真正发挥作用，让参与农户从中得到实惠。另一种是处于发展期的合作组织，负责人也是真正想干事，但经验不足、基础欠缺。建议各相关部门采用“孵化器”式的服务策略，从帮助其建立和完善各种规章制度，如建立完善合作章程、会员管理制度、产权制度、生产经营管理制度、财务制度、盈余分配制度等做起，或入村入户加强宣传，鼓励农户加入，扩大其在当地的影响，并帮助其解决发展中的突出资金问题、用地问题、销售问题等，保护其成长。

最后，建议正确看待并评价民族地区合作组织的异化特征。当前学者对合作社的异化讨论很多，尤其是批评很多合作社“趋利化与公司化特征明显”。从研究者的调研结果来看，民族地区在农业招商中的确引进了一批龙头企业，他们在追求自身利益的同时，对农户利益尤其是贫困农户利益考虑不周，或对农户的示范带动作用不强。但是，研究者认为，民族地区农村专业合作组织发展有其特殊使命；与中东部地区农村不同，在民族地区农村，农业龙头企业依然是比较稀缺的资源，不能对其趋利化进行过度批判。因此，只要这种龙头企业引导的合作社在正常运营，不存在以空壳套取国家扶持资金的行为，就还是应该得到鼓励，因为它对当地农业经济的示范作用和产业带动作用是客观存在的。而民族地方政府的工作重点，应该是扩大宣传，增强其示范作用，同时增进农户的学习意愿和学习能力，在龙头企业的示范作用下及时跟进。

第二，立足于民族地区当地发展农村专业合作组织的客观条件，取消不必要或不可行的合作组织发展激励措施；优化公共部门及其人员的绩效考核指标体系，运用市场手段而不是行政手段引导民族地区农村专业合作组织发展。

农村专业合作组织本身是弱小的，人员数量要求低、资金门槛低，这使得它虽然联合了部分农民，但是和大企业、大单位、大市场相比依然脆弱。这种脆弱性意味着政府需要从资金、技术、基础设施、信息等各方面给予特殊帮扶。民族地区贫困地区和偏远山区较多，因此更需要政府根据需求给予差别化的政策。但是在实践中，往往这种低标准的成立条件反而成为少数地方政府追求政绩、盲目鼓励兴办合作组织提供了便利，催生一批空壳合作社来。这既不尊重合作组织的市场化成长规律，又完全偏离了扶贫攻坚目的。在各级政府中，乡镇一级的农村基层政府与合作组织的关系尤为密切，因为它直接面向农村农户，也是合作组织发展的主导力量；但是乡镇政府也是被合作组织和农户指责“缺位”“越位”“错位”最多的对象。

建议民族地方政府修正公共部门绩效考核指标，建立更为科学合理、更能突出减贫增收导向的绩效考核方式。目前，全国的农村专业合作组织发展已经走过了单纯追求数量增长的阶段；民族地区的合作组织数量逐年攀升，但是质量不保，特别是在促进参与农户减贫增收的实际绩效上，表现不一。因此，地方政府也要因地制宜地建立政府绩效考核指标，不能把经济任务转为政治任务，这不利于调动基础干部的积极性，也不利于实际扶贫目标的实现。对于自然环境恶劣、不适合农产品种养殖的地区，或商品化流通条件比较差的民族地区，就不宜采用发展合作组织的方式实现减贫，因此要取缔对地方官员的该项考核；即使在具备发展专业合作组织的民族地区农村，建议以困难农户参与合作的情况、参与农户的增收情况等指标作为考核内容，而不是单纯以某一行政村有没有合作组织作为衡量基层政府官员的硬性指标。

同时，建议以合作组织发展各类优惠政策的落实情况作为绩效考核的新内容。如前所述，《农民专业合作社法》颁布后，国家和地方出台了一系列针对合作组织的优惠政策，但最终都需要基层政府予以细化落实，必要时并提供配套措施。如乡镇一级政府可以在道路不畅、用地难、电价高等实际问题上给予必要扶持，为农民合作营造一个良好发展环境。同时，加强制度建设为各类优惠政策提供制度保障，保证“即使现有干部离任了，制度所规定的优惠政策仍然能够正常执行”。如果指导、服务工作滞后，势必打击各类能人带头兴办各类合作组织的积极性。

第三，以政府为主体，带动市场化力量，拓宽资金来源渠道，缓解民族地区农村专业合作组织发展中的资金瓶颈；资金使用方面，建议加强基础设施建设和地域化品牌建设，解除合作组织发展中的关键性障碍。

目前，我国合作组织发展已经得到各级农业财政补助资金、农村金融信贷产品，以及各地财政专项扶贫资金的扶持。但是相较于非民族地区，资金难依然是当前民族地区农村专业合作组织发展中遇到的更为迫切的现实问题。简单而言，民族地区发展合作组织是为了解决其贫困问题，但是贫困问题又限制了合作组织的发展，由此形成恶性循环。特别是与其他经济实体不同，农村专业合作组织不面向社会筹集资金，其内部资金来源主要是成员缴纳的会费或股金，因此规模有限；同时，由于其组织结构松散、有效抵押资产不足，因此也难以获得外部资金支持；而有的部分成员本身就是贫困户，组织在争取各项项目扶持时也处于劣势，因此面临的资金瓶颈更为突出。

建议在当前农业综合开发扶持项目等政策之外，以国家民族事务委员会或农业部相关部门为主管部门，成立民族地区农村专业合作组织发展专项基金；民族地区地方政府根据自身财政状况和区域内产业化发展条件，在年度预算内安排农村专业合作组织发展专项基金，与中央部委专项基金形成上下联动机制。“乡村道路建设”一直在我国农村居民公共服务需求结构中占据突出位置，对于发展农村专业合作组织尤显重要。因此，建议专项基金首先用来改善农村道路、灌溉等基础设施条件，同时重点支持民族地区当地合作组织的成员培训、农产品质量标准与认证、示范组织评选和奖励等工作，由此专门扶持民族地区特殊产业的产业化和专业化发展，实现对民族地区困难群众的定向帮扶。(www.daowen.com)

由于完全依靠政府力量很难满足合作组织的资金需求，建议民族地方政府因地制宜，运用市场化手段推动民族地区农村合作金融。如政府可以通过资金或者信用贷款等方式支持和鼓励农民发展合作组织，同时也可以降低市场准入标准，使农民自主开展信贷合作。这既与合作组织的自助理念相符合，又可以减轻政府的财政负担。建议进一步完善担保制度，对有困难的合作组织适当扩大有效担保物范围，对运行规范、带动能力强、发展潜力大、产业优势突出、信誉好的合作组织放宽信贷支持条件，以扩大民族地区合作组织的外部资金来源，缓解资金需求。

第四，以精准性和益贫性为原则，探索具有民族地域特色的、多元化的民族地区农村专业合作组织示范组织建设途径。

我国已经连续多年开展各级农村专业合作组织的示范组织建设工作。但是从研究者调查的结果上看，民族地区农村专业合作组织在申报、参建各类示范组织建设中，与非民族地区没有太多区别，经营规模等经济指标或制度化建设等刚性指标有太多权重；在各类示范组织的名目设立上，也没有太多创新。在此基础上，建议民族地方政府加强各级示范社建设，以进一步引导合作组织的示范化发展；同时由于各地合作组织的发展条件和任务目标不一样，民族地区也可以根据自身特点，因地制宜地制订个性化的示范组织评定及监测办法。

例如，针对民族地区的扶贫攻坚任务以及合作组织发展的特殊困境，建议将示范社评选的标准多元化、途径多元化，以进一步体现民族地区农村专业合作组织的扶贫导向；建议民族地方政府根据自身情况，在对各类合作组织清查整顿、摸排识别和定向扶持的基础上，进一步探索具有不同特点的示范组织建设途径。如前所述，在判断合作组织的规范性、合法性和示范性等问题上，与政府和学者的观点不同，农户们有自己的思考，即只要能带动自己减贫增收的，就是好合作社；最能提高农户对合作组织满意度的，仍然是其减贫增收能力（具体见表5-7）。研究者在广西的调研发现，有部分桑蚕合作社、养猪合作社虽然业务内容简单，但是仍然有效地带动了贫困农户参与，也帮助了参与农户脱贫增收。但是，按照目前实施的各级示范社的评比标准来看，它依然算不上示范社，在争取各类资金项目中处于劣势。建议当地政府进一步扩宽示范社设置渠道，如在县级示范社制度框架下、资金范围内，设立助贫示范社等，对其扶贫成绩给予认可，并在今后的政府扶持中给予特殊关照。在操作方法上，可以由当地有关基层政府部门建立联席会议制度，通过部门联合共同设立示范组织评定标准，建立健全示范组织名录和项目库，将示范组织作为扶持重点，并实行动态管理。同时通过年度财务审核制度，考察其对贫困农户的帮扶成效，并与扶贫中的建档立卡工作相结合，根据收入情况让贫困户“有进有出”，从而真正体现出合作组织的扶贫效益。

第五，加强民族地区农村居民的文化素质教育和职业能力培养，优化民族地区农村专业合作组织发展的社会文化环境，这是推进合作组织发展的长远之道和根本所在。

我国民族地区农业正处于从传统农业向现代农业转变的关键时期，相对于传统农业而言，现代农业中大量先进农业科学技术的运用和现代化经营管理理念在农业产业中的渗透，是其减贫功能优于传统农业的重要原因。在民族地区农村劳动力素质低、老龄化和兼农化问题突出的情况下，农村专业合作组织作为现代农业的典型组织载体，应该承担起责任，全面提高现代农业从业人员的综合素质和生产经营能力。

调查显示，目前我国民族地区农村专业合作组织对困难农户的吸纳程度不够（具体见第五章），这与农户的自身素质密切相关。但是数据表明，民族地区人口受教育程度相对低下与其贫困面貌互为因果；从农村专业合作组织发展的视角来看，一方面，受教育程度水平普遍低下成为民族地区难以涌现乡村能人领办、创办合作组织，并进一步带动农户减贫增收的重要原因；另一方面，因为受教育程度低下，普通农户对合作组织的认可度、接受度和参与度不够，由此阻碍了合作组织的减贫效益实现。

从短期来看，建议加强职业教育和各类专项培训促进农村实用人才培养，以减少农村专业合作组织在组建和运行中的障碍因素。合作组织的领导人特质是影响减贫满意度的重要因素（具体见第五章第三节），因此在培养对象上，人才培训工作建议以经营管理人员、财务人员、技术人员和营销人员为主，尤其加强以理事长、会计人员、营销人员为主的专项培训，从技能型人才、经营管理人才、理财能手等维度，全面建设合作组织人才队伍；在培养内容上，建议将民族地区人才队伍建设与农民创新创业精神相结合，重点集中在合作组织领导人的诚信意识和区域品牌意识的建立上，同时建立健全农民专业合作组织辅导员队伍，对合作组织的骨干成员进行对口辅导；在培养方式上，建议民族地区基层部门通过科技下乡、农业知识讲座等方式对农村专业合作组织进行科技扶持，根据农村专业合作组织的经营管理和专业技术需要，有针对性地提供服务及技术咨询；同时有计划地开展“农村劳动力技术就业计划”“阳光工程”“雨露计划”等针对农村劳动力的培训项目，并优先安排合作组织成员参加，而且要为各类培训计划提供保障条件。例如，民族地区农村大多地处偏远、人口分布不集中，很多到县上或镇上接受培训的农民很难当天往返，因此为培训对象提供食宿条件显得很有必要，否则培训只会流于形式。从长期来看，建议民族地区进一步加强文化教育，以提高普通农村居民的基本文化科学素养。这将是一项长期性、战略性的工作。

【注释】

[1]《农民专业合作社法首次大修：推动合作社由数量型向质量型转变》，　《重庆日报》2017年6月27日。

[2]《中共十八届五中全会公报（全文）》，财新网，http：//www.caixin.com/2015-10-29/100867990.html，2015-10-29。

[3]《立足福建实际 打赢扶贫开发攻坚战》，人民网，http：//fj.people.com.cn/n2/2016/0321/c181466-27977161.html，2016-03-21。