第一，民族地区合作组织发展中的农户困境和能人困境尤为严重，政府往往不得不成为专业合作组织组建的第一推动力，这为其今后陷入“错位”“越位”困境埋下伏笔。

如前所述，相较于非民族地区，民族地区合作组织不论是在创建、吸纳农户还是运营环节，都面临更为突出的农户困境和能人困境。面对农业发展的客观要求，当地涉农部门往往发挥主动性，领办、创办各类合作组织。这类合作组织因为其农户合作动力来源于外力而不是农户的自发合作，被学者称为外生型合作组织。

从研究者调查的结果看，民族地区这类外生型合作组织占据了合作组织的重要比重。在一项针对广西壮族自治区的调查中，当回答“您所在的合作组织领导人是否为农民身份”这一问题时，47.9%的调查对象回答“不是”，这意味着其所在的合作组织不是由农民带头自发成立的，即成员间的合作关系为外生型合作；在另一项关于合作组织负责人的身份调查中，28.8%的合作组织负责人是农技人员（具体见表5-4），这意味着这种外生型合作力量来自当地各个基层涉及机构。这些机构可能包括：基层政府部门、农业主管部门、科技主管部门等，而在乡镇一级则主要由当地站所来负责领办。这些站所，通常称为“七站八所”，是我国乡镇事业单位的别称，其中的“七”和“八”也都是概指，并非确数，不同时期及不同地区其数量也有一定区别，通常在20个左右，有的高达30多个，一般视乡镇人口和具体公共管理事务内容而定。

农技人员领办合作组织有其合理性。乡镇站所直接为当地“三农”工作提供服务，是各项政策在农村得以实施的具体推动力，也是工作任务的最终落脚点，因此对“三农”工作具有实质性贡献。但是，改革开放尤其是农村税费改革以来，乡镇站所的生存和发展遇到了前所未有的困难。由于站所提供的公共服务数量和质量下降，因此其存在的价值经常受到质疑。目前，很多非民族地区站所都在探索改革方式，如整体撤销、转制为企业或中介服务机构等^[7]。在民族地区，这一改革步伐明显较缓，由于财力有限，一次性买断站所工作人员工龄比较困难，而且整体看来，站所人员超标的情况并不严重，因此，大多数站所仍然得以保留。困境之下，很多民族地区站所决定利用自身行政权力优势和资源优势，推动一批农村专业合作组织。例如，在云南普洱市思茅区，当地参与咖啡合作社的涉及林业站、农科站、农业站、农业技术推广站等多个基层公共部门；湖南湘西州的调研发现，其当地水稻合作社牵涉到水管站、乡镇企业管理委员会等各种机构；在广西北海市，依托县、乡两级农技推广站所，农机部门、供销社等服务载体而组建的专业合作组织在所有合作组织中比重较大，调查结果显示，当地有16家合作社由植保站发动成立，22家由农机系统发动成立，另有18家合作社的牵头单位则是当地供销系统；在广西柳州市，各基层涉农部门如林业局、畜牧水产局、供销社、经管站等都参与牵头，和农民自组织一起，形成农村专业合作组织的多元主体特点。

但是，由于各农技部门仍然与政府有不可分割的联系，往往会形成政府对合作组织干预过多的局面；农技部门的职能也在服务性职能与经营性职能之间交互穿插，造成“错位”“越位”。例如，扩张规模、打造品牌往往是地方政府农业产业政策中最常用的策略，而合作组织显然有利于改变农户的分散状态，降低产业政策的推行困难，因此，这些合作组织往往成为政府的支持对象，并更易于获得政府的扶持。在调研中我们发现，地方特色产业一般都是这样形成的。同时每个特色产业背后都有政府力量的推动，每个特色产业的成功又都被地方政府作为政绩宣传。贫困是民族地区当前面对的主要社会问题，很多专业合作组织只因为打着减贫的旗号，就能优先承担扶贫项目并获得资助。研究者在云南楚雄州的调研发现，合作组织与地方政府间往往存在过于密切的人事交叉，导致政府部门直接涉足合作社日常运行。如在云南楚雄州的调研中发现，其彝族手工绣品合作社中，董事长兼社长都由镇妇联主席担任，镇长助理和副镇长又分别担任其副董事长和名誉董事长，社会舆论很不好。

总之，在民族地区领办合作组织的能人困境尤为突出的情况下，涉农部门出面引导鼓励发展农民合作组织具有合理性和一定的优越性。在促成这种外生型农村专业合作组织的同时，公共部门往往可以凭借其行政权威弥补合作组织自身所存在的先天缺陷，如确定产业方向、认清市场前景等，产业化内容也更加符合当地区域经济发展的需要。但同时，这也意味着政府由此成为农村专业合作组织创立和发展中的另一股主导力量，农民的自主性受到破坏，容易造成官办民随、官民合办的特点，由此将政府推入“越位”“错位”困境中。

第二，民族地区虚假合作社数量尤其偏多，这是基层政府饱受“越位”和“缺位”指责的重要原因。

从本质上看，专业合作组织的兴起应该是市场经济条件充分的情况下农民自发成立的结果。但是相较于非民族地区或中东部地区，我国民族地区的农业市场化基础相对较差，农民组织化的难度更高，即存在着发展农村专业合作组织的天然劣势。

例如，从地理分布上看，我国的民族地区大多地处边疆地带。这导致民族地区社会不稳定因素比非民族地区更多，因此对基层政府的职能要求也不同。民族地区基层政府往往需要花费更多精力用于社会管理、维护社会稳定，而其中可能在一定程度上以牺牲经济发展为代价。因此，在广西、云南等西南边境地区的调研中我们经常发现，对于很多基层政府而言，发展农村专业合作组织成为一项“说起来必要、做起来重要，忙起来不要”的工作内容，推进农民合作组织发展存在口号化倾向。

从研究者调查了解的情况看，目前民族地区的空壳合作社分为三个类型。

第一类是被扶贫压力“催生”出来的合作社。最典型的就是广西壮族自治区出台的《关于鼓励和支持农民专业合作社参与脱贫攻坚的通知》。它要求“5000个贫困村和贫困发生率在25%以上的非贫困村，每村扶持组建1个以上参与脱贫攻坚的农民专业合作社”。由此导致基层政府为了完成绩效目标，不得不带动成立了一批合作社，这显然违背了合作社发展的市场化基础，最终导致大量空壳合作社出现。(www.daowen.com)

第二类是农业招商中引来的龙头企业带动型合作社。政府为完成绩效指标，往往通过农业招商的形式引进外地企业来本地创办合作社。与此同时，由于现代农村专业合作组织涉及政府十分关注的“三农问题”且受到国家关注和政策倾斜，因此很多资本都瞄向了合作组织，其目的是为了套取国家补贴，挤占合作社扶持资源，普通小农户并未获得实质利益。有的企业甚至把自己包装为合作社，在获得税收优惠、财政扶持和优先承担涉农项目的同时，其内部的运营和管理尤其是利益分配结构都没有变化。这显然有违政府扶持农村专业合作组织的初衷，但是，政府为了扶持当地经济发展，对这种现象也只能听之任之，缺乏有效的经济干预和法律干预。在调研中我们发现，全县800多个合作社中，真正处于良性运行的比重并不高（具体见图6-1）；一个镇，愿意并且能接受研究者实地访谈的合作社更是不足10个，远远低于工商局登记注册的数量。

第三类是名存实亡的合作社。即早已停止经营，但仍然登记在册，由此导致合作社发展的“虚假繁荣”。在本研究的实地调研中，全县800多个合作社中，204个已经停业一年以上，占比高达23%（具体见图6-1）；如据云南烟草统计，2013年底，省域范围内烟草种植合作社数量达2409个，烟叶服务型合作社共计3341个，其数量之庞大较好地适应了当地烟草产业发展的需要。但仔细分析发现，许多合作社没有完成注册登记手续，即没有取得合法身份，真正发挥合作社作用的也寥寥无几，而且在数千个种植合作社中，95.1%的合作社属于松散型，成员和组织之间的利益关联性比较弱，只有117个为紧密型，占比仅为4.9%。而在其他学者的调研中也发现，调查显示，仅有15%的规模大、经营效益好的合作社有正规的财务报表；超过70%的合作社内部管理制度和财务管理核算不规范，或者照抄照搬它社报表，金融机构很难对其进行财务分析，评价信贷风险。

第三，基层政府往往不能为合作组织发展给予必要的资金安排和基础设施条件，这是其面临“缺位”指责的重要原因。

农村专业合作组织的本质是在市场经济条件下处于弱势群体的农民，在面临着比其他产业更高的自然风险和市场风险时所成立的联合性组织。但是需要指出的是，并非只要联合起来，弱势农民所面临的农业风险就自然消除，农户的小规模和大市场之间的矛盾就立即解决。合作并不是万能的，只有得到政府强有力的支持，获得稳定的发展条件，才能更好地帮助合作组织成员化解农业市场风险，增进农户收入。

但是，基层政府普遍财政拮据，对于民族地区农村而言，更是捉襟见肘，很难为发展中的合作组织提供必需的资金扶持，由此导致农户和合作组织的抱怨增多。

表6-7　访谈调查的关键语句示例（6）

表6-8　访谈调查的关键语句示例（7）

在对52个合作组织负责人的调查中，对政府提出来最多的要求围绕在修路、灌溉等基础设施建设等方面，以及对农业种植补贴政策的质疑上。这是政府被诟病“缺位”的最大体现。