1.民族地区农村具有组建合作组织的天然劣势

农业是高度依赖资源条件的产业。如前所述，从地理条件上看，民族八省区多位于我国偏远地区，从地形地貌上看，多以高原、沙漠、山地、戈壁为主，气候条件相对恶劣，各类灾害频发，总体上看自然条件比较复杂。例如，内蒙古自治区以高原山地为主，平均海拔在1000米左右；新疆维吾尔自治区以山地和盆地为主，沙丘、沙漠分布较广；广西壮族自治区和贵州省两地总体上均为山地丘陵性盆地地貌，特别是喀斯特地貌分布广泛，同时由于土壤侵蚀严重，两省（区）局部地区沙漠化、半石漠化趋势明显。这种自然条件导致民族地区整体人口分布比较分散，给农户组织化带来困难。特别是从交通条件上看，民族地区的地表特征导致其交通建设成本上升，公路等级相对于东中部等非民族地区来说整体偏低。因此，民族地区农户面临的“买难卖难”问题更为突出，更需要借助合作组织力量来实现规模经济效益，降低农业平均生产经营成本，提高风险抵御能力。而与此同时，也正是这种较为恶劣的自然条件，给农作物生长带来障碍，甚至直接导致农作物和其他经济作物的种植规模上不去，对其合作组织组建形成困难，即造成“最需要合作的农户最难合作起来”的局面。

以下是本研究组在广西百色市的调研关键语句实录。从中可以反映出相对于非民族地区，民族地区农户组织化的特殊困难。

表6-1　访谈调查的关键语句示例（1）

说明：对于被采访对象的一些家乡话，本书做了书面处理。下同。

这种因为地形地貌所带来的合作化难度，在西南少数民族地区表现得尤为突出。例如，即使同样在广西壮族自治区，由于区域间地貌特征不同，农户的合作程度就不同，桂林、来宾等地由于地势相对平坦，因此农机合作社发展比较充分。2015年，来宾市象州县已拥有农机专业合作社34家、社员650人、各种农机1100台（套），成为全国农机大县，并由此带动了一批种粮大户；而在百色、崇左等地，农机推广工作进行得却非常艰难。有学者指出，从规模经济效益来看，大型农机主要体现其农耕效益优越性，最适度的作业规模为120～180亩；我国南北地理条件不同，因此最优农业经营规模也应不同：北方以80～200亩为适度规模，因为其平原较多，适于中型农机具开展作业，南方则以30～100亩为宜，因为其水网和丘陵分布密集。而目前，我国2.2亿农户的户均经营规模不到0.6公顷（约合9亩）^[1]，显然距离标准值太远。因此，相对于非民族地区，我国民族地区多聚集的中西部和西南地区显然在地理条件上不利于大规模经营：户均经营规模小、经营地分散，难以形成连片化；即使有合作意向，也会导致其内部交易成本加大，大量农户难以达成协议，给农村专业合作组织发展带来障碍。

2.空壳合作社太多、运行效率太低阻碍了农户加入合作组织的热情

据农业部和全国工商总局的统计，全国依法登记注册的农民专业合作社总数已经达到了166.9万个；在各个民族地区，涉及多个行业的农民专业合作社、农业协会等合作组织的数量也有了明显增幅（具体见第四章）。但是与此同时，关于这些合作组织实际发挥的作用是否与其规模扩张同步的问题，在学术界有较广泛的争论。其间关于“假合作社”的讨论尤其多，有一种观点认为目前国内的大部分合作社都是如此，因为它们不符合国际合作社的运行规范，其存在甚至影响了合作社真正功能的发挥；另一种观点则认为，“假合作社”只占一少部分，大多数合作组织只是发展水平欠缺。2014年，农业部联合其他八个部门出台《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》（农经发〔2014〕7号），明确提出了部分合作社空壳运行的问题，引发了众多学者关于合作社发展的法理学思考。

本书立足于公共管理研究视角和精准扶贫的研究目的，并不试图就合作社的真伪问题进行法学辩论，因此更支持部分学者的观点，即认为“应当采取多元化的本土标准来判定真伪”。例如，刘老石（2010）认为，将合作社理解为农民自己的公司，即便是没有民主管理和交易额返还，只要农民能从中得利，就是一种进步；而那些想套取政策资金的合作社，因为恶意破坏了制度和合作初衷，因此才是伪合作社。从本研究的目的来看，贫困是民族地区最为突出也需要解决的社会问题，因此参照国内学者观点，应以“益贫性”作为判断合作社真伪的基本标准。这与徐旭初等学者的观点也是一致的。

但是，在此标准下，研究者在调研期间仍然发现，当前民族地区未正常运行的合作组织数量太过庞大，也不乏无实际业务的合作社。这类合作组织根本谈不上有任何“益贫性”，对普通农户没有基本的增收作用，更不用说在精准扶贫中能发挥任何作用。

图6-1显示的是广西壮族自治区柳州市某县农民专业合作社运行情况分类结果。数据显示，全县登记在册的农民专业合作社共有870家，但根据当地政协、农业主管部门和工商部门的普查结果，实际上正常营业的只有564家，占比64.8%；204家已经停业一年以上，占比23.5%，事实上它们已经消失在农户的生产生活中；另有96家合作社因自然灾害、环境污染压力大、经营管理水平不够等各种原因经营不善，处于濒临停业状态，占比11%；最后，有6家是典型的空壳单位，无任何与农业相关联的业务，占比0.7%。后三类合作社显然缺乏基本的益贫功能，而在正常运行的564家合作社中，其益贫功能也受到前文所说的对贫困农户瞄准性不足等诸多局限。

图6-1　调查地区农民专业合作组织的运营状态归类分布

更需要指出的是，空壳合作社在未来时间可能数量会继续增长。如前所述，2016年广西壮族自治区农业厅出台了《关于鼓励和支持农民专业合作社参与脱贫攻坚的通知》。该政策目的是充分利用财政扶贫政策和金融扶持政策，大力培育和发展农民专业合作社参与脱贫攻坚。但根据通知要求，广西5000个贫困村和贫困发生率在25%以上的非贫困村，每村扶持组建1个以上参与脱贫攻坚的农民专业合作社。调查发现，在资源不足、人手不足的情况下，这种政策执行效果难免会出现异化，甚至导致更多“为了成立而成立”的空壳合作社，最终与政策初衷背道而驰。(www.daowen.com)

3.缺乏足够的利益保证进一步降低了农户参与合作组织的动力

农户对合作组织的形成需求是农户在交易成本理论支配下，采用成本收益分析法，对成本（TC）和收益（TR）进行比较之后进行理性决策的结果。孙亚范（2012）曾对农户加入合作组织的各项成本和收益进行了总结，指出农户合作行为的基本目标是家庭经营净收益的提高。其中，合作组织中所获得的总收益（TR）表现为：一是各类信息、技术和购销服务，二是组织为成员所提供的农产品收购有利价格以及年终红利；与此同时，成员必须缴纳一定的会费和股金，并需要用监督成本维护组织合法运行，这两项主要支付项目与隐性机会成本一起，共同构成其总成本（TC）。因此，在坚持农户是理性经济人假设的前提下，以成本收益分析方法为指导，农民是否愿意加入农村专业合作组织取决于他们的个体判断，即参与合作组织是否能帮助他增加农业生产经营总收益（TR）或降低总成本（TC）。这一理论可以用来作为解释民族地区农户加入合作组织动力不强的基本出发点。

首先，民族地区农村专业合作组织普遍规模不大，盈利能力偏低，对农户的吸引力不够。从形成动因来看，除却部分公司、养殖大户为了利用国家优惠政策，套取国家补助资金而组织当地农民凑人数成立合作社，以及当地政府出于政治任务而不得不成立的农民专业合作组织以外，在民族地区，的确活跃着一批农村种养户出于抱团发展而自发组建的农民专业合作组织。但这类组织对农户的吸引力也存在一定问题。由于缺乏龙头企业带动，资金全靠农户社员的积累方式导致其自身资金规模有限，在信贷资质、业务扩展、技术改良等方面，仍然凸显不了规模效应，因此其增收效果受到限制，对其他农户的吸引力也受到制约，形成恶性循环，从而进一步限制了合作组织自身的发展。特别是由于继续受单个农户生产经营规模过小的限制，合作组织经营的内部交易成本大幅上升。因此，在调研中多次有农民反映，仔细算账以后发现，加入合作组织还是“不太划算”“没有太多赢（好处）”。

表6-2　访谈调查的关键语句示例（2）

其次，由于传统经营方式单一，尚未实现网络化销售升级，合作组织也同样面临滞销的尴尬，特别是在玉米种植、中草药种植中，这一问题越发明显。由此反映出来的是合作组织相对于农户个体经营来说，在抗风险能力等方面的提高效果不够。由于经营模式缺乏升级与更新，因此仍然有不能有效对接市场、没有稳定的产品出口、利润率低，以及缺乏可靠的风险保障的问题。目前，在民族地区已经出现了依靠互联网扩大农产品网络销售的趋势，但是调研中我们发现，更多合作组织负责人对此表示的态度是听说过，但尚未投入实践。在回答“您希望自己所在的合作组织通过电子商务促进农产品销售吗”这一问题时，74%的合作组织负责人表示“非常愿意”，另有12%的负责人表示“比较愿意”，还有14%的负责人表示“说不好”。而且由于考虑到物流、网络硬件设施、储运包装等方面的条件限制，大部分合作组织对通过电商网络销售自己的农产品前景并不看好，少部分开始了微商经营的尝试。但是总体来说，尚处于起步阶段，一旦合作组织不能解决销售问题，对农户的吸引力将进一步下降。

图6-2　调查地区合作组织负责人对电商化升级的倾向性调查结果

然后，产权非排他性是影响农户入社积极性的重要因素。从农村专业合作组织的合作力量来源来看，成员之间的关系属于“契约型合作”，具有现代性特征、以平等协商为基础。这种合作与“自治型合作”或“外生型合作”具有明显差异，因为前者的运作基础是传统的组织力量和文化力量，而后者的维系力量则来源于自上而下的政治动员和制度约束。这种合作性质对我国农民尤其是民族地区农民来说具有挑战性，因为它要求专业合作组织成员抛弃乡土社会的“人情逻辑”转而遵循市场经济的“效率逻辑”。而实践中“搭便车”现象频繁，即使不加入合作组织的农户，由于民族地区农村固有的熟人社会逻辑，往往也能享受到其最需要的买卖服务。

在调查中，在回答“对于不加入合作组织的村民，同样可以得到上述帮助吗？”这一问题时，315个样本中，回答“部分可以”的样本量为176个，占比为55.9%；相比之下，回答“完全不可以”的样本量仅为43个，占比为13.7%。^[2]而这一结果导致农户在决定是否加入合作组织时，可能会基于“加不加入都一样”的现实影响。这说明，民族地区农村固有的社会逻辑与专业合作组织所遵循的市场逻辑往往不兼容，这是导致农户在是否加入合作组织时持保留态度的重要原因。

最后，在减贫功能上，当前民族地区农村专业合作组织为农民提供的帮助还比较有限，提供无偿或低偿服务、保护价收购最当前运用最多的利益联结方式，此外还有各种统一技术指导、统一采购、统一销售等。例如，兽类养殖协会主要通过饲料、兽药供应以及疫病防治来为农户提供服务，种子协会主要通过提供优良的品种发挥作用，而种植协会主要为农户提供产品检验和种植技术。但在农户的角度上看，合作组织的这些服务内容在帮助他们获得市场利益、增加收入方面与股份分红、盈余返还等制度相比还有较大差距，也就是说，专业合作组织的减贫增收功能还有提升空间，因此对农户的吸引力不够。此外，当前专业合作组织普遍存在盈余额总体水平较低的问题，而即使是在有限的盈余额分配中，实际操作时关于是否分配、分配多少、如何分配等，各个组织之间的差异性也比较大，这种管理制度的不规范很难让农户对合作组织有较高的信任度和期望收益。

4.民族地区的文化特征也会削弱农户加入合作组织的动机

“少数民族从历史的夹缝中生存下来是很不容易的，必然有其合理性。”相对于一般农村而言，我国民族地区农村具有更为突出的地理特征、经济特征和文化特征。如前所述，民族地区农村一般地处偏远，且主要分布在中西部高原和山区地带，与外界相联系的交通条件相对欠缺，而且在产业分布上，一般以小规模的农业经营为主。这种对外封闭、对内独立的生产生活状态很容易使其形成相对稳定的乡村文化，并导致其社会资本存量主要集中于“三缘”关系，即因为婚姻而形成的亲缘关系、因为家族宗亲而形成的血缘关系，以及因为居住地相近而形成的地缘关系，并进而对其参与社会活动的方式方法产生影响。这种影响在一定阶段可能是一种生命力，但在另一个阶段也可能成为一种障碍和极度顽固的保守势力，并对农村专业合作组织的发展构成影响。因此，调研中发现，民族地区农村的经济合作行为其实很普遍，农忙时节村民们面临劳动力短缺时，可以通过换工和轮流作业来自主安排，同样的，这种方式也可以用来调节化肥、农药、农机甚至资金的短缺和闲置。但整体来说，这种互助合作多以“血缘”或“地缘”为纽带，是一种典型的带有自然经济状态的简单协作，一定程度上是村落文化的体现，虽然其作用范围比较有限，却比专业合作组织更容易得到农户的认可。

例如，青海省互助土族自治县是土族和藏族聚居地，蔬菜种植户多，种植项目涉及西红柿、大葱、黄瓜、马铃薯、娃娃菜、萝卜、大白菜等。2012年后，在当地政府的带领下，辖区内19个乡镇先后涌现出各类专业合作社，政府及合作组织带头人希望由此领导更多农户有组织地发挥当地蔬菜种植特色、推动产业化发展。但结果是，由于当地村民观念保守、对新事物的接受进程比较迟缓，大多数村民对这一新兴事物并不热心，参与度不高，跟进的积极性也比较欠缺，大多数人都持观望态度。这导致该地区的合作组织出现“虚假繁荣”，即虽然一个县的合作社数量就多达近200家，但经济改良效果非常微弱。直到2014年以后，合作社取得了明显收益，早期参加的社员体验到了合作带来的切实效益后，村民们才陆续跟进，这种进度显然太慢。又例如，凉山彝族自治州是全国最大的彝族聚居区，彝族人口200余万。从自然条件上看，由于日照充足、雨量充沛，其农业资源还算丰富，具有发展现代农业的天然条件。但即便如此，由于缺乏较为完善的组织机制、组织化程度较低，其农业资源优势并没有完全转化为发展优势。彝族是一个重视“家支”^[3]尊卑的民族，农民往往从内心并不愿意与来自不同家支的村民建立伙伴关系，因此，其农村专业合作组织的组建往往具有较强的家族特征。不仅如此，在合作组织内部，受同样原因影响，对合作组织发展产生决定性影响往往是那些非经济因素，如宗亲关系、血缘亲疏等，而真正的市场行为往往并不被认可，这显然与合作组织所遵循的市场经济规范相矛盾，部分农户甚至认为，旧有的家支比村委会更重要。同样的，由于认知能力和信任半径的限制，当地农民在生产交易中对非现金支付存在歧视而只认准现金结算，对股权约束机制等现代管理方法更是不能理解、难以接受。这种低下的合作能力水平往往会限制组织发展，而合作组织长期处于低水平则又会反过来限制合作能力，由此形成恶性循环，难以突破。

总之，从经济发展和社会进步的现实劣势出发，民族地区农户更需要结成合作关系来共同抵御风险，实现减贫增收。长期以来，民族地区独有的社会组织和乡村社会逻辑在乡村治理中也一度发挥过积极作用，对促进经济发展、维护社会安定团结等具有不可替代的社会功能。但是，随着民族地区现代农村经济社会的发展，其乡村社会逻辑也暴露出一定的局限性，并可能转变成为民族地区发展的阻碍性因素。