1.政策文献在农村专业合作组织发展历程上的时间分布

与农村专业合作组织数量逐年攀升的趋势不同，在本次研究的考察期间，我国由国家层管理机构出台的与农村专业合作组织发展相关的政策文献数量经历了一个由少增多然后再趋于减少的变化过程。具体表现在：2009年以前，我国出台的相关政策较少，2006—2008年间一直徘徊在2～3项，其间最具标志性的当属2007年7月由全国人大会常委会通过并颁布的《中华人民共和国农民专业合作社法》，它为合作组织发展提供了基本的法律保障；此后，在该政策的带动下，国家扶持农村专业合作组织的力度逐步加强，相关政策文本数量也开始迅猛增长并在2009年达到最高值9项；2009年之后，相关政策文本数量整体呈下降趋势，但每年都能保持3项的基本水平。对内容进一步分析发现，不同政策文本“含金量”不同，有的文本中与农村专业合作组织相关的条款只是零散分布，如早期各年度“中央一号文件”（A1、A2等），有的则与农村专业合作组织直接相关、条款密集，如2007年的《农民专业合作社法》（A3）、2014年8月的《关于引导和促进农民专业合作社规范发展的意见》（A43），都是关于合作组织发展的专项政策，体现了政策对其关注度。特别值得指出的是，从2006年至2016年的十一年间，中共中央、国务院出台的系列中央一号文件中，几乎都明确提出对农村专业合作组织的支持，而且支持力度不断增大，支持方案越来越具体。如，2006年中央一号文件首先指出“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织”；2009年中央一号文件（A7）则具体调整为“加快发展农民专业合作社，开展示范社建设行动”；2017年中央一号文件（A51）则针对合作社发展转型指明了新的方向。这说明我国农村合作社的逐步发展离不开国家相关政策的长期鼓励带动。

2.政策主体在农村专业合作组织发展中的表现

图3-3　2006—2016年间国家扶持农村专业合作组织发展政策文献的年度分布

2006—2016年间，先后有中共中央、国务院、农业部、国家发展改革委员会、财政部、水利部、国家税务总局、国家工商行政管理总局、国家林业局、中国银行业监督管理委员会、中华全国供销合作总社、民政部等25个国家级管理机构出台相关政策，从各个层面参与引导我国农村专业合作组织成长。研究者以该政策主体首次单独或联合出台相关政策作为其介入农村专业合作组织发展的时间，以其在2006—2016年间合计单独或联合出台相关政策的频次作为其介入农村专业合作组织发展的强度，结果其在合作组织发展中的基本表现可表示如图3-4。其中，灰色气泡表示各个政策主体；政策主体名称后的数字代表该主体参与发布的政策数量；气泡面积大小与其发布的政策数量成正比；气泡中心与左侧时间轴水平对应的年份表示该政策主体首次发布相关政策的时间。

图3-4　农村专业合作组织发展中各政策主体的介入时间与介入强度气泡图

结合表3-1和图3-3内容发现：各国家级部门关注农村专业合作组织发展的时间起点、关注力度不同。在25个国家级政策主体中，中共中央、国务院于2006年1月最早出台的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见（2006年中央一号文件）》（A1）中，明确提出“积极引导和支持农民发展各类专业合作经济组织”；中国气象局于2014年3月和农业部等联合出台的《关于开展面向新型农业经营主体直通式气象服务的通知》（A41）中，提出将以专业化服务组织、农民合作社等新型农业经营主体为服务对象，“及时提供农业气象信息服务，指导其合理安排生产，减轻灾害影响和损失，确保粮食和农业生产安全”。此外，农业部也是出台相关政策频次最高的政策主体，其单独发布或联合其他部门发布的与农村专业合作组织相关的政策共计19项，贯穿了合作组织发展的各个阶段。

不仅如此，分析显示，随着合作组织发展，参与政策制定的主体呈现逐渐增多趋势。研究者分别以2006—2011年及2012—2016年为两个界点，结果发现：2006—2011年间，政策主体以单一主体为多数，多元主体为少数，分别为19项及13项；2012—2016年间则以多元主体为多数，单一主体为少数，分别为8项及13项。其中表现最为突出的为2013年12月与2014年8月，共有9个部门联合参与发布的《关于印发〈国家农民专业合作社示范社评定及监测暂行办法〉的通知》（A38）及《关于引导和促进农民专业合作社规范发展的意见》（A43）。这也表明，多部门之间的协调合作为专业合作组织的发展提供了更为良好的政策环境。同时，政策主体中农业部、司法部及全国普法办的联合发布的《关于进一步加强〈农民专业合作社法〉宣传工作的意见》（A9），从另一侧面说明了专业合作组织的发展需要法律的相应支持。

表3-3　2006—2016年国家扶持农村专业合作组织的政策主体形式统计表

3.与农村专业合作组织相关的政策目的

为了解51项政策文本推动全国农村专业合作组织发展的基本脉络，研究者结合表3-2中“与合作组织发展相关的政策目的”一栏的编码结果，对每一项政策文本的政策主题进行提炼归纳，以了解各项政策分别从哪些方面入手逐步推动了合作组织发展。鉴于本部分的研究目的是厘清政策主题的基本轨迹，因此并未对信息进行严格的结构化编码，而是通过提取关键语句或由研究者根据政策文本提炼出简练的政策主题。为确保主题提炼的准确性，研究者采用集体讨论方式。由于篇幅限制，仅随机展示部分分析结果，如表3-4。(www.daowen.com)

表3-4　51项政策文本中与发展农村专业合作组织有关的政策目的（部分）

从表3-4的分析结果可以发现，我国中央政府对农村专业合作组织发展的推动作用主要体现在四个方面。

一是在思想意识上进行宣传引导。这类作用主要体现在农村经济组织创新的前期，各类文本出现较早，如A1、A2，其主要目的是推广专业合作理念、鼓励农户形成合作意愿；

二是在合作组织的组建和运行中，给予切实的优惠措施和保障措施。具体体现为各类税收政策（A5）、法律保障（A3）、金融服务（A33），以及各类社会化服务（A41）等。实际上，早在2003年，财政部已经设立中央财政发展资金，专项用于支持农民专业合作组织发展。当年业务额度为2000万元，2003—2005年则累计投入1.5亿元，总共支持了800多个农民专业合作经济组织；2010年，该专项资金已经增至8000万元；2015年，这一数字则升至20亿元人民币^[4]。而2006年10月31日十届全国人大常委会第二十四次会议通过的《中华人民共和国农民专业合作社法》，不仅改变了过去由于缺乏法律保护和规范，在市场竞争中农民专业合作社法律地位不明确、内部运行不规范、组织和成员的权益不能得到保护的问题，而且进一步明确了中央和地方政府对发展农村专业合作组织的扶持方式。例如，该项法律规定：“为农民专业合作社提供金融服务是国家政策性金融机构和商业性金融机构的职责所在，两类结构应当积极探索服务形式、提高服务质量”“农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务以及其他涉农经济活动相应的税收优惠”“中央和地方两级财政应当分别安排资金，为农民专业合作社开展各类信息培训、技术推广、市场营销和农产品质量标准与认证等活动提供资金支持”，等等。

三是促进合作组织规范化发展，进一步体现其在产业提升与农户增收等各方面的经济社会效益。这类文件相对出现的较晚，可能主要是为了针对合作组织发展所出现的问题而产生，具体如A43、A47、A49等。总体来说，中央政府对合作组织的发展全面渗透到中央部署、产业政策、金融政策、人才政策，以及用地、用电、运输、气象等公共服务的各个方面，同时，对加强合作组织的体系建设、示范组织和示范社培养、提高合作组织领导人素质、提高合作组织的产销能力和信息化水平等，都构成强大的动力支撑。

4.推动农村专业合作组织发展的政策工具使用情况

前文中的“政策目的”回答的是国家政策从哪些方面推动农村专业合作组织发展，而考察政策文献中的政策工具的使用情况则力图回答的是国家政策如何运用政策手段、从各个维度促进合作组织发展。根据学者对政策工具的分类并结合上述51项政策文本的主要内容，本次研究将国家推动农村专业合作组织发展的政策工具划分为三个类型，一是结构式强制工具。它指国家利用行政权力，以制度建设促进合作组织有序规范化，具体又包含“法律法规”“目标规划”“成立公共部门”和“工作制度”四类；二是契约式经济工具。相对于结构式强制工具，该类政策工具更是一种利用经济手段的激励措施，在本书中主要指各类鼓励合作组织做大做强的财政税收政策。具体包含“税收优惠”“财政投入”“政府补贴”和“公共工程”四类；三是互动式影响工具。相较于前两类政策工具，此类工具的政府作用力更进一步弱化，政府作用表现为通过营造合作组织发展氛围、提供边缘性服务，甚至有些政策不仅仅以合作组织为作用对象，具体包含“政府间交流”“信息支持”和“公益宣传”三类。由此，研究者将国家政策工具划分为三大类十一小类，并将其按照从“a”到“k”的顺序进行编码；然后对政策文本内容进行追溯，并根据各类政策工具的基本含义进行归类划分，并如实填写表3-2；最后根据表3-2的编码结果进行了基础统计，结果如下。

表3-5　2006—2016年国家扶持农村专业合作组织的政策工具使用情况

续表

从表中可以发现，在推动合作组织发展过程中，国家级政府部门采用最多的是结构性强制工具，其占比最高，为44.1%；其次是契约式经济工具，占比39.1%；互动式影响工具使用最少，占比仅为16.8%。这说明合作组织发展在国家“三农”问题中意义重大，相关政策也体现了较强的国家意志。具体说来，十一类政策工具中，使用最频繁的几类分别为：“目标规划b”（35次）、“财政投入f”（24次）、“法律法规a”（22次），以及“工作制度d”（20次），这四类工具也成为我国政府推动合作组织发展的主要手段。