中共平凉市委党校　程黎君

一、农业转移人口市民化的背景

（一）平凉市农业转移人口市民化进程

呈现出三个发展阶段，第一阶段，农业转移人口市民化大幅增长阶段（1978年—1993年），这一阶段，我国由计划经济向市场经济过渡，由于城镇高福利政策吸引，农业转移人口大幅度向城镇转移。据公安部门提供的资料显示，平凉市实现农业转移人口市民化的3.5万人。第二阶段，农业转移人口市民化快速发展阶段（1993年—2003年）。这一阶段，随着邓小平南行讲话和社会主义市场经济体制的建立，大量农民涌入城镇，从事商品生产经营、商业贩运、住宿餐饮、建筑建材等职业，成为农业转移人口市民化的快速发展阶段。平凉市转移农业人口9.48万人，其中实现市民化的7.22万人。第三阶段，农业转移人口加速发展阶段（2003年—2013年）。这一阶段，随着农村改革的深化和农民人身自由、政治权利的充分享受，农业比较效益低下，富裕农民向往城市美好生活，大量涌入城镇、在城镇打工就业。2013年，全市共有农业人口187.44万人，其中农村劳动力109.52万人，富余劳动力45.55万人；劳务输转48.28万人，其中就地转移15.76万人，常年外出务工32.52万人。

（二）农业转移人口市民化的公共成本

一是人均生活发展成本。农民转化为市民后，在城市定居生活，在食品、药品、服装、水电等日常生活开支方面的人均生活成本为1.6万元。二是人均智力成本。农业转移人口市民化过程需要支付一定的费用用于知识储备、技能培训，人均智力成本为每人每年1742元。农民工随迁子女在城镇就学的人均新建学校和义务教育成本为12616元。三是人均住房成本。农业转移人口市民化后能在城市安居而必须进行住房资金投入，按平凉市人均现住房建筑面积以及30%的首付百分比测算的人均住房成本约为33600元。四是人均公共服务管理成本。在农业转移人口市民化进程中，必须投入一定的资金来更好地提升城市的承载能力和服务能力，人均公共服务管理成本为465元，人均城镇建设维护成本为547元。

二、农业转移人口市民化存在的问题

（一）就业渠道狭窄，收入不稳定

由于农业转移人口文化程度偏低，劳动技能匮乏，加之受传统思维方式和生活观念的影响，多数人对自身文化素质和职业技能缺乏再投资的经济能力和意愿，造成自身就业竞争力不强，同时创业资本不足，大部分农业转移人口主要从事建筑装潢、货运安装、酒店餐饮服务、商场销售以及食品、服装加工等职业，自主创业的人数不到20%。转移农民进城务工就业渠道窄，稳定就业困难，难以融入城市生活，成为真正意义上的市民。

（二）社会公共服务均等化水平低

转移农民融入城市的成本较高，最大的成本是城镇居住，多数农业转移人口无钱买房，租房居住在城镇郊区，公共设施不完善，交通不方便，环境卫生脏乱差。九年义务教育和高中教育实行就近划片入学制度，由于转移人口无城镇户籍，造成子女上学难，享受不到与城镇居民子女一样的教育优惠政策。农村转移人口虽然就业生活在城镇，但因户籍仍在农村，只能参加农村合作医疗，一旦有病，只能享受农村合作医疗，看病报销要在城乡之间往返，造成小病不能及时救治拖成大病，增加了转移人口就医负担。

（三）城市公共服务资源不足

由于农村转移人口的大量涌入，导致城区人口总数成倍增加，流动人口公共服务所需的人力、物力、财力相对不足。优质公共资源主要集中在城区，而城区公共服务设施是按照户籍人口确定的，随着农业转移人口迅速增加，优质教育资源难以满足城区常住人口学生就学需求；受就医方式转变影响，大量农业人口和农业转移人口涌入县级、市级医院就医，造成医院接诊负担加重，超负荷现象严重；城镇人口迅速增长，但道路和交通设施建设相对滞后，公路特别是高标准道路少，公共交通服务能力有限，交通拥挤问题日益突出。

（四）保障机制不够完善(www.daowen.com)

由于受城乡“二元”体制的影响，城乡保障体系不统一，大部分进城务工人员及失地农民难以与城镇居民享有同等保障政策。例如，目前我市农业转移人口未纳入城镇经济适用房、公共租赁房、减价商品房等保障性住房计划范畴；新农合与城镇居民基本医疗保险，在缴费方式、门诊补偿、住院补偿、大病保险、药品目录、筹资标准、报销标准、报销方式、报销条件等方面均存在较大差异；养老保险、医疗保险和低保的标准都没有市民的高，甚至连肇事死亡的赔偿标准也远远低于城市居民。

三、加快农业转移人口市民化的对策建议

（一）进一步转变观念

要充分认识到农民是最大的人力资源，是加快经济社会发展的不懈动力，坚决摒弃错误、落后观念。只有加快农业人口向非农产业转移，农村人口向城市人口转移，才可能加强劳动力市场竞争，提高劳动生产率，增加农民收入，改变农民消费观念与消费模式，为城市工业品开辟广阔市场。与此同时，各级政府要通过多种形式对进城农民进行教育培训，提高农业转移人口融入城市的素质和能力，一方面要加强职业技术培训，努力提高就业能力，另一方面要强化社会主义核心价值观教育、法制教育和社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，教育群众自觉遵守市民公约，引导他们转变生产生活方式，使他们在思想和行为习惯方面更快适应城市，更好地融入城镇发展，跟上城市发展步伐，从而加速农业转移人口市民化的进程。

（二）深化体制机制改革

一是加快户籍制度改革。要有序推进户籍制度改革，按照全面放开建制镇和县城落户限制，有序放开中心城市落户限制的要求，进一步摸清农业转移人口底数和公共服务需求增量，科学制定相应的户籍制度改革政策，让在城镇居住两年以上、有固定住所和稳定收入的暂住人口有序实现市民化。积极探索建立城乡居民一元化居住证制度，消除城乡壁垒，为农业转移人口就近、就地实现市民化创造条件。二是加快农村产权制度改革。加快农村集体土地确权、登记、颁证工作，进一步明确农业转移人口进城定居后农村土地承包经营权、林权和宅基地使用权不变。农村居民整户或家庭成员部分转移到城镇落户，在法律法规政策许可的范围内，可以出让承包经营权，村集体及各级政府不能强制其退出土地承包经营权和林权；农村居民整户或家庭成员部分在城镇落户的，原已享受的农村集体经济资产收益分配权不变。农业转移人口进城后，允许其闲置的宅基地有偿出让。三是加快行政管理体制改革。围绕推进农业转移人口就地市民化，加大乡改镇工作，合并村委会、村民小组，把城关镇、居委会改为街道和社区。围绕产业发展、功能定位、人口集聚，把人口在一万五千人以上的乡镇改为重点小城镇，通过城镇合理规划可以吸纳具备在城镇就业的农村居民集中居住，减少务农人口，为集约化利用农村土地打下基础。

（三）提高社会化保障水平

一是加大对农业转移人口的就业支持。按照政府主导、自主择业的方式，将农业转移人口就业纳入城镇就业服务和政策扶持范围，鼓励劳动密集型企业接纳农业转移人口，实现就业。要鼓励农业转移人口自主创业，加大信贷金融支持，实现自主择业。要加大对农业转移人口的劳动技能培训，提高就业再就业能力。对就读高职专业的农村籍学生按照国家有关政策规定减免学杂费和给予生活费补助。二是完善社会保障制度。凡农业转移人口在城市实现就业和长期居住的，允许其将农村医保、社保、养老保险等结转到所在城镇社区，做好结转接续，并按城镇居民享受的社会保险政策给予同样的待遇，让其进得来、融得进、有保障。改革住房公积金制度，做到低收入者可以自由支取，用于各种用途。三是扩大社会保障范围。健全城镇职工基本养老保险制度，实现新型农村和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。按照“先保后征”要求，将被征地农民纳入相应社会保障制度。继续完善医疗、失业、工伤和生育等社会保险制度。逐步提高城镇居民基本医疗保险、新农合补偿水平，开展基本医疗和养老保险城乡统筹试点，推进城镇居民基本医疗保险与新农合、城镇职工基本养老保险与城乡居民养老保险制度之间的衔接。实现社保对象动态精细管理，提高社会保障水平，实现应保尽保。

（四）推进城乡基本公共服务均等化

一是大力改善办学条件。要优化教育布局，加大教育基础设施投资，改善城镇幼儿园办学条件，支持利用农村闲置校舍改建幼儿园，支持农村小学增设附属幼儿园；实施农村义务教育薄弱学校改造计划，加大寄宿制学校建设力度，改善偏远村落学生住宿和食堂条件，促进义务教育均衡发展；提高普通高中学校的设施设备水平，支持职业教育改善学校设施，完善实训基地建设；提高教育资源共享水平，使农业转移人口子女随着户籍制度改革实现就近划片入学，解决随迁子女入学难问题。二是完善公共卫生服务体系。完善重大疾病防控等专业公共服务网络，支持县级卫生监督机构、妇幼保健机构和急救机构建设，完善农村急救体系。积极应对突发公共卫生事件，提高防控和应急处置能力，有效控制重大传染病、地方病、职业病和人畜共患疾病。三是积极改善农业转移人口居住条件。深化保障性住房改革，将家庭比较困难的农业转移人口纳入城镇住房保障之中，按照城镇居民享受住房保障的政策规定，享受公共租赁房的政策待遇。对经济条件较好的农业转移家庭，可积极支持其在城镇购买商品房，在税收上给予优惠，减免契税、房产交易税和增值税等。继续加大棚户区改造和农村危房改造力度，进一步改善农业转移人口的住房条件。

（五）加快城乡基础设施建设

一是继续加大中心城市、县城和重点小城镇基础设施建设。配套完善供水、供热、供气、污水处理、垃圾处理、各类管网建设，优化服务功能，提升基础设施服务水平。要继续加大城镇幼儿园、学校、医院、保障性住房等公共服务设施建设，提高城镇承载能力，实现基本公共服务均等化，使农业转移人口进得来、留得住、有收入、有活干、有住处，真正实现市民化。二是结合美丽村庄建设，积极稳妥地推进新型农村社区建设。要把农村危房改造与重点小城镇建设、中心村建设、移民搬迁、扶贫开发、村庄环境整治和美丽村庄建设有机结合起来，优化布局，完善功能，把中心村建设成具有小城镇功能的社会主义新农村，把村委会建设成为农村社区，使农民能够不离土不离乡就地市民化。三是加大城市社区建设。积极探索建立城镇居民居住证政策，将农业转移人口纳入社区化管理，提供城镇基础设施服务和均等化社会服务。