2014年以来,已有湖南、陕西等10个省份对领导干部进行自然资源资产离任审计试点,审计内容包括生态环境保护责任、耕地保护和国土征用责任、矿产资源开发责任、自然资源有偿使用制度执行责任等。我省也进行了积极探索。2013年,我省在全国率先成立省湖泊局,将一些县(市)、乡(镇)领导及其职能部门负责人任命为河长、段长、湖长,落实自然资源资产管理主体责任。2014年,武汉市审计局选择拥有丰富自然资源的江夏区,探索开展领导干部自然资源资产离任审计。2015年1月,黄冈市审计局结合正在进行的白莲河工程管理局主要负责人经济责任审计,探索开展白莲河水库自然资源资产审计调查,客观评价领导干部绿色发展责任。通过这些探索,我们认为,建立健全领导干部自然资源资产制度体系,现阶段主要存在数据收集、方法技术、制度基础三个层面的问题:

(一)基础数据不完整、误差大,有效获取存在技术障碍。一是要素不全。此项审计数据涉及分布、数量、质量、权属等诸多方面,有的能够说明分布情况,却不能提供存量数量;有的只有数量,却不能反映其质量;有的产权不清,权属不分。二是数据断档。由于自然资源资产数据统计程序复杂,技术难度较大,造成数据采集频率不够,数据链出现断层,难以满足审计需要。如森林储蓄量的数据统计,国家层面的统计频率为十年一次,省级层面的统计频率为五年一次。三是公信力差。客观上讲,自然资源资产总量与质量很难计量。如矿产资源蕴藏量主要基于现有技术预测,质量只能依据勘探和开采样本进行测定;单体水资源的面积在一定时期是不变的,而蓄水量由于库容的淤积是逐步减少的,且库容淤积程度很难测定,其质量测量也无法涵盖所有水域;渔业资源因环境污染其存量是不断变化的,导致自然资源资产基础数据存在较大误差。四是数据分散。自然资源资产种类较多,加之管理职能划分条块分割、事权交叉,其数据分散在多个职能部门,提取难度较大。如收集土地资源的相关数据分别受制于规划、国土、环保等多个部门,而水资源、森林资源、矿产资源又直接与国土部门相关。同时,一些基础数据并不存在于管理部门,而存在于科研机构和企业等,难以实现数据共享。

(二)现有的会计制度没有建立起自然资源资产相应的核算体系,自然资源作为资产纳入核算的标准不明确。主要表现在核算体系不健全,自然资源资产会计核算中所涉及的会计目标、会计主体、科目分类、核算对象,确认计量标准、会计报告不明确等。

(三)编制自然资源资产负债表目前还处于研究探索阶段,大面积推广领导干部自然资源资产离任审计缺乏必要的工作基础。资产负债表编制滞后,一些数据是靠全国统一安排普查工作收集的。即使审计能从一些主管部门得到一些信息和数据,也是零散的、支离破碎的,缺乏全面性、系统性、真实性。(www.daowen.com)

(四)自然资源资产评估有许多技术性的问题尚待解决,难以实现自然资源价值量化。其一,自然资源资产增量评估难。一方面审计目前依据资料缺失和可信度差,加之自然资源资产种类繁多、分布广泛,全面核实其真伪难度之大可想而知;另一方面大多数自然资源资产目前还没有市场价格,难以做到资本化。其二,自然资源资产质量评估难。比如水资源,即使可以用抽取样本检测结果作为评估依据,受抽取样本范围和数量的影响,也很难保证其评估结果完全准确。而森林资源究竟是以其增量、覆盖率评估其质量,还是以一个地区森林生态价值来评估,却没有定论。其三,自然资源资产保护利用绩效评估难。各地自然条件、发展理念、战略定位不同,地方党委、政府在自然资源资产的保护与利用上本身就难以自身平衡。加之一个时期的唯GDP论,造成了自然资源资产的过度开发开放,导致自然生态的恶化。同时,由于生态环境保护见效慢,一个地方的环境保护政策的执行过程是漫长的、持续的,难以准确界定是哪届党委、政府取得的成绩,只能用环境保护投入进行量化反映。此外,自然资源资产的开发利用受市场影响较大,如煤炭资源,前几年市场行情好,价格也高;这些年受节能减排和生态环境保护政策的影响,市场低迷,价格也低。再比如水资源,用以养殖经济效益提升了,而水污染必然造成社会效益下降。而土地和森林资源,受房地产市场影响其价格是一路高歌猛进。凡此种种,都给自然资源资产保护利用绩效评估带来了一定难度。

(五)自然资源资产管理体制不顺,职能划分和事权财权分配存在交叉、缺位和责权不清的情况,相关制度也存在衔接不够、监管能力的问题。领导干部自然资源资产离任审计点多面广,对审计人员的政策性、专业性水平要求极高,可以说是一项跨专业、超职能的审计工作,需要大量水文监测、水质检测、矿产勘探、海洋勘测、环境保护和土地、森林测绘等方面的专业技术人才。尽管各级审计机关始终将审计人才队伍建设摆在重要位置在抓,并着力解决了审计急需的法律和计算机审计方面的人才“瓶颈”。但是,面对领导干部自然资源资产离任审计经常化,又出现了新的审计人才“短板”。从目前各地试点情况看,各级审计机关基本上只是发挥了一个组织者的作用,绝大部分审计是依靠相关部门专业技术人才完成的。既有发改、经信、统计等宏观经济管理部门的人员参与,也有住建规划、国土资源、环保、水利、林业等部门的人员参与。毋庸讳言,这些人员为领导干部自然资源资产审计试点发挥了重要作用,也反衬出领导干部自然资源资产审计人才匮乏。可以说,现阶段仅仅依靠审计机关自身力量是难以独立完成领导干部自然资源资产审计工作的。