从20世纪90年代以来，中国广告业实现了突飞猛进的发展，中国已经成为继美国、日本、德国之后的世界第四大广告市场。然而，在迅速发展的同时，中国广告业也出现了虚假广告盛行、违法广告屡禁不止等不良现象。为了规范广告业，使广告业的发展服从其内在的运行机制和外部的约束机制，广告监管日益受到广告行业和政府的重视。其实，广告业从诞生的那一天起就伴随有广告管理。

一、广告管理的发展历程

20世纪初期，随着美国广告业的繁荣，出现了种种欺骗和虚假的广告宣传，美国从1911年开始反对虚假广告，主要是药品广告的改革运动。1911年，美国制定了著名的《普令泰因克广告法草案》，它被认为是美国最早的广告法案。1914年，美国成立了商业改进局(BBB)，负责监督商业包括广告的经营。作为美国广告联合会前身的美国联合广告俱乐部，提出要为广告的真实性和道德性而斗争，提出了“广告就是事实”的口号，并针对虚假广告制定了广告道德法规。而在中国，在古代广告漫长的发展过程中，广告管理只是局限在道德规范的制约中，这与现代意义上的以法律为主要手段的广告管理有着本质的区别[1]。

鸦片战争以后，报刊广告的出现以及20世纪20年代广告公司的产生，大大推动了广告行业的发展，对广告的管理工作开始提到议事日程上来。随着专门从事广告业务的广告经营机构和以广告媒介为职业的广告专业人员的出现，一个新的行业“广告代理商”在上海诞生，这标志着现代广告代理制度的萌芽在中国出现。20世纪20年代，随着报纸业的逐渐成熟以及近代电信、交通业的快速发展，电影广告、路牌广告、霓虹灯广告等新的广告形式接连出现。广告公司兴起，使得运作模式更为专业化，广告技巧和策略更为讲究，中国近代广告活动逐渐实现大众化。在这一过程中，近代广告管理制度显露端倪，在规范广告市场环境、保障广告业健康有序发展等方面发挥着积极的作用。

1914年，上海公布《筹办巴拿马赛会出品协会事务所广告法》，详细地介绍了口头广告、传单广告、陈列广告、杂样广告等不同形式广告的制作方法和注意事项，“应是中国广告立法之始”。1914年12月4日，北洋政府颁布《出版法》，明确说明广告中不能含有“淆乱政体者”、“妨害治安者”、“败坏风俗者”等情况，并规定了相应的处罚措施。1925年，北洋政府颁布《民律草案》，其中第二编第三章“广告”中，对广告的意义及效力、撤销、悬赏等做了八项规定。国民政府时期，1930年、1937年相继出台的《出版法》和《修正出版法》中都有广告管理的相关规定。为了加强广告行业管理的需要，国民政府规定社会部及各省、市社会局兼管广告，并于1936年10月颁布了《修正取缔树立广告的办法》及《户外广告物张贴法》。此外针对广播广告这一新的广告形式，地方政府因地制宜，出台地区行业管理文件，规范广告市场活动，在推动行业发展的同时也保护消费者免受违法、虚假广告的危害。

早在20世纪30年代上海就有近20家广告公司。1933年成立上海广告同业会， 1946年更名为上海市广告商业同业会，并颁布了《上海市广告商业同业公会章程》，对行业内部竞争过程中常见的问题做了详细的规定。上海市广告商业同业会发展很快，到新中国建立前会员数量已达到90多家，是旧中国规模最大的广告行业组织。这也体现着行业自律这种行业内的自我约束行为。

总之，在中国近代，以法律为依据，以政府监管为主、行业组织的自我管理为补充的近代广告管理制度，是中国广告业法治化管理的开端。行业管理呈现出从人治迈向法治、由无章可循迈向有法可依、由无序迈向有序的态势，从而推动了近代广告业的健康、有序发展，这些法律和法规的制定，对中国近代广告业的成长具有重要的现实意义和深远的历史意义[2]。

新中国成立以后，政府对旧广告业进行改造。为加强对广告的管理，许多地方的人民政府纷纷成立或改革广告管理机构，并对原有的管理法规做了补充，或者发布新的管理法规，改进管理办法。例如，广州市政府于1954年公布了《广告管理办法》，共有10章38条，对广告管理、广告发布审批程序和对违反规定的广告行为的处罚办法都做了详尽规定。在大跃进时期和国民经济调整时期，虽然我国广告活动有所减缓，但各经济行政主管部门对本部门内部的广告活动进行管理，还开展联合管理。各地方政府所属的经济行政主管机关也联合管理广告活动。这种方式在一定程度上减轻了由于各行政主管机关权限的限制而造成的对完整广告活动的割裂这种不利影响，是我国广告管理事业进程中的一种创新和进步。

在“文革”期间，我国广告业遭到前所未有的破坏。随着改革开放政策的实施，我国的广告管理走向规范。1994年伊始，广告行业全面贯彻落实《关于加快广告业发展的规划纲要》，这标志着中国广告业开始向新体制转变。同年10月27日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《中华人民共和国广告法》，并从1995年2月1日起施行，这是中华人民共和国自成立以来所制定颁布的一部最系统、最完整且具有最高法律效力的广告法律。这是我国广告立法及管理历史上一件具有里程碑意义的大事，标志着我国广告法律建设进入了一个新的历史时期。《中华人民共和国广告法》不仅对广告主、广告经营者、广告发布者的社会职能作出明确规范，而且加大了广告违法行为的处罚力度，充分表现了保护消费者合法利益的原则。在此期间，国家工商行政管理局还颁布了一些单项管理规章和通知。例如，1994年7月20日，国家工商行政管理局、国务院台湾事务办公室联合发出的《关于加强海峡两岸广告交流管理的通知》;1995年2月，国家工商行政管理局下发的《广告显示屏管理办法》;1995年12月发布的《印刷品广告管理暂行办法》、《房地产广告暂行规定》和《食品广告发布暂行规定》;1998年又发布了《广告语言管理暂行规定》等。这些制度规章与《广告法》一起形成了我国以《广告法》为核心的、比较系统配套的广告监督管理法律体系。

二、广告监管的定义

所谓广告监管，从广义上讲，是指政府行政管理机关依照法律、法规和行政规章，行使国家授予的职权，对广告活动的全过程进行监督、检查、控制和指导的工作。它是国家宏观调控经济的手段之一，属于上层建筑范畴。本章主要是从广义层次上来论述广告监管。从狭义上讲，广告监管是指广告经营者和广告主根据广告内在的活动规律和市场意愿，在合法的基础上对广告的策划与创意、组织与制作、发布和传播、内容及形式、费用预算等进行自我审查，对广告的效果进行评估的一系列过程。

三、广告监管的范畴

广义上的广告监管包括五个方面的内容。

(一) 立法形成的广告监管法律体系

广告监管是当今世界各国政府履行的职能，现代法治社会强调依法行政，因此广告监管就必须有规范监管行为的法律法规。广告监管法律体系的完善程度，是一个国家广告监管制度先进与否的重要标志。广告监管的法律包括专门的法律和相关的法律，前者以规范广告监管为核心内容，后者是在规范其他行业的秩序时也涉及广告监管的内容。由于广告活动涉及面极广，单凭几部法律不足以规范广告活动，因此各国涉及广告监管的法律都比较庞杂。在我国主要由《广告法》、《广告管理条例》、《广告管理条例施行细则》、《消费者权益保护法》等组成广告法律、法规监管体系。本章第二节会对此做详细介绍。

(二) 政府的行政监督管理

这是指由政府行政部门即工商行政管理机关依法实施的对广告活动的监督、控制、管理、处罚等履行行政职能的行政行为。我国《广告法》规定，县级以上人民政府的工商行政管理部门是广告监督管理机关。行政监督管理大致有以下四个方面的内容: (1) 广告公司的设立和广告经营业务的批准，或者说是广告经营资格的认定，广告公司的设立、企业的广告发布和媒体的广告经营资格必须得到工商管理部门的批准; (2) 建立广告审查制度，广告审查机关在广告交付设计、制作、代理和发布前，对广告主主体资格、广告内容及表现形式和有关证明文件或材料的审查，并出具与审查结果和审查意见相应的证明文件; (3) 监督广告发布过程中的合法性; (4) 接受社会各界的投诉并作出处理决定。

(三) 司法机关的司法保障

这是指司法机关通过民事司法和刑事司法程序对广告违法者施以民事责任或刑事责任的制裁行为。司法保障一般是广告监管的最后一道防线。当消费者因为不正当广告遭受不法侵害时，可以向法院起诉，维护自己的合法权利，由法院判决违法广告当事人承担相应的民事责任。这就构成了广告监管的民事司法保障。根据《广告法》的规定，广告违法行为当事人视其行为程度承担相应的民事责任和刑事责任。

(四) 广告行业的自律

这是指广告活动主体或者广告从业者成立非政府的行业团体组织，通过协商制定组织章程、成员行为规范和准则，实施内部惩罚等方式进行的自我监督、自我约束和自我管理。广告行业协会的自律管理主要有以下两个途径: 一是通过制定行业公约要求所有会员单位遵守而达到自律，中国广告协会四届三次理事会议通过了《广告宣传精神文明自律规则》，并经国家工商总局批准后执行，就是这一自律方式的体现;二是举办各种活动，一方面促进行业的技术进步和发展，另一方面对不遵守规范的会员单位施以强大的行业压力，迫使其自觉自律。此外，各行业协会的自律管理、广告经营企业的自律、广告企业主的自律管理等也是广告行业自律的重要组成部分。

(五) 消费者、消费者团体、其他社会组织和新闻媒体的社会监督

社会监督的范围非常广泛，包括消费者、消费者团体、其他社会组织以及新闻媒体对广告活动的监督、举报、批评和建议。消费者监督是指通过消费者组织行使的监督。各种类型的消费者组织是消费者为维护自身合法权益不受侵害而形成的社会团体，也是实施消费者监督和管理的主体单位。从国内外情况看，消费者组织能够对广告实行监督与间接管理，其发挥的作用已越来越大。它是国家行政管理的重要补充。另外，新闻舆论通过新闻追踪、报道和曝光的方式，揭露违法广告的内幕和真相，使违法者不仅不能实现预期非法目的，还要遭受公众谴责。消费者组织监督与新闻舆论监督以及群众个体的监督结合起来，使对广告的全面管理得以落实，保证社会监督和管理更实在、更有效。

四、我国广告审查的程序

我国实施的广告审查制度，是指广告审查机关在广告交付设计、制作、代理和发布前，对广告主的主体资格、广告的内容和表现形式、有关证明文件或材料的审查，并出具与审查结果和审查意见相对应的证明文件的一种广告管理制度。我国的广告审查是在工商行政管理机关的监督指导下进行的。

根据《广告法》的规定，广告审查的程序是: 承接登记;审查人员初审;广告业务负责人复审;建立审查档案。在承接登记阶段，广告经营者接受广告主提出的广告审查申请时，首先要进行登记，对广告主的一些基本情况，如姓名、地址、广告内容及其表现形式等进行登记，并按照广告法规的相关规定，向广告主收取广告主主体资格证明和广告内容及其表现形式真实性的证明材料。完成承接登记后，广告审查人员开始初审工作，把广告内容及其表现形式与广告主所提供的各种证明文件或材料一一进行对照，按照广告法规进行全面审查。审查完成后，广告审查人员应提出初审意见，交复审人员进行复审。初审完成后，广告业务负责人应对广告审查人员的初审意见进行复审，并根据复审结果提出复审意见。根据复审意见，决定是否准予进行该广告的代理或发布。广告审查完成后，有关承接登记、初审、复审全部过程的记录材料应进行归档，以备查验。(www.daowen.com)

对未查验证明、核实内容的广告经营者、广告发布者，视其情节予以通报、批评，没收非法所得，处以3000元以下罚款;由此造成虚假广告的，必须负责发布更正广告;给用户和消费者造成损害的，承担连带赔偿责任。

五、广告监管的意义

广告具有强大的社会功能，它在引导公众消费、传播道德倾向等方面具有无与伦比的效力。而且，广告经常重复播放，其投放的频率越高，对社会公众的影响就越大。因此，对广告的监管不仅仅是一个广告行业的事，还对整个社会产生举足轻重的影响。具体说来，广告监管的意义主要有以下四点。

(一) 保护消费者合法权益

对所有广告进行审查，目的在于对违法广告进行打击和取缔，为保护消费者合法权益。我国广告业采取审批制: 一是对广告公司的经营资格进行审批，要求其具备一定的营业场所、设备和专业广告人员;二是要求广告的每一次发布都必须到相关机关登记备案，获得批准以后才可实施，这样就能将明显违法和不符合社会利益的广告在面世之前就剔除掉，保护消费者的合法权益。

(二) 维护社会的公平与正义，维护社会良好的道德风尚

《广告法》明确规定，广告应当真实、合法、符合社会主义精神文明建设的要求;广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者;广告内容应当有利于人民的身心健康，促进商品和服务质量的提高，保护消费者合法权益，遵守社会公德和职业道德，维护国家的尊严和利益。总之，通过适当的广告监管，不管是公益广告还是商业广告，都可以倡导和促使社会道德和国民素质的进步。

(三) 通过严格监管，促进广告行业优胜劣汰，促进广告行业的良性发展

市场的竞争可能会产生两种结果，如果有一个良好的外部环境，广告行业就会使好的企业脱颖而出，而差的企业会被自然淘汰。如果没有良好的外部监管和内部自律，则有可能会出现“劣币驱逐良币”的现象，不仅整个广告行业会走向恶性循环，而且会严重危害消费者权益，扰乱市场经济秩序，最终危害国民经济的进步和发展。

(四) 良好的监管与自律有助于生产更多优秀的广告作品

商业广告优秀与否最重要的标准在于它具有多少商业价值，是否能够帮助企业创造利润，这些是可以衡量的。优秀广告越多，其创造的商业流通的价值就会越大，产生的经济效益和社会效益就会越明显。广告除了商业价值之外，还具备一定的艺术性，好的广告也是一种很好的视听享受，优秀广告的创意甚至比电影还精彩。没有好的监管，优秀的广告是不可能产生的。

六、广告监管采用的方法

(一) 设置专门的组织、部门和人员

在广告的宏观监管中，也就是相关行政部门进行广告监管过程中，工商行政主管部门设有广告科，负责对广告经营资格、广告业务发布的审批。专业的广告公司为了向顾客提供更好的服务朝着专业化方向发展，比如有些公司只做平面媒体，有些公司只做网络媒体，有些公司专注于流媒体，还有些公司专业制作户外广告等。大多数较大型的专业广告公司都设置有创意部、策划部、制作部、客户部等部门，这为广告公司的流程化管理提供了条件。从广告主角度来说，大的企业也设置有专门的广告部，一些小的广告可由本企业的广告部门完成，另一些较大的制作则联合专业的广告公司完成。根据国家工商总局发布的《广告审查员管理办法》第二条要求，设立广告审查员是建立广告业务管理制度的一项内容。广告经营者、广告发布者应当依照该办法的规定，配备广告审查员，并建立相应的管理制度。其第三条规定，广告经营者、广告发布者设计、制作、代理、发布的广告，应当经过本单位广告审查员的书面同意。

(二) 建立严格的程序

广告经营组织应该建立起一整套严格而科学的广告创意、制作和发布的程序，比如在广告调查中如何才能确保数据的真实可靠并具有典型性，广告的创意和制作与广告主过去的广告有没有沿袭性，风格是否统一，制作的广告是否符合企业的市场营销战略和广告策略，与目标市场定位是否能够吻合等。因此，要求广告公司建立科学合理的流程，严格按照流程办事。广告公司承接广告后，应该与客户建立定期和不定期的沟通交流机制，以保证广告作品符合广告客户的需要。

(三) 设置广告的评价机制

广告的评价机制包括广告前评价、广告中评价和广告后评价。广告在正式发布前有一系列的过程，比如广告调查和预测、目标顾客定位、创意的筛选、广告的制作、客户的沟通和定稿、媒体的选择和媒介策略的制定。广告中评价实际是指在广告发布和传播的过程，广告公司和广告主应密切监视广告的发布是否按时和保持高质量，并实时监测广告发布期间广告与销售量之间的关系，适时修改广告策略的执行，使广告达到最佳效果。广告界的人士经常说，客户的资金会有一半打水漂，但到底是哪一部分却无从知晓。实际上，企业的广告过程由很多环节构成，任何一个环节出了问题都有可能使广告费用打水漂。因此，广告公司和企业应当建立完善的广告评估机制，对每一个环节进行监控和评估，以保障投入的每一分钱都能起到应有的作用。广告后的效果评估同样非常重要，企业花了钱做广告，当然有权利知道投入和产出是否产生相应的比例，其评估有很多方法，由于本书有专门章节对此加以描述，这里不再赘述。

(四) 使用一定的技术手段

由于技术的进步和广告形式的多样性，对广告的监管也应当采取一定的技术手段才能更好地实现。比如网络广告可以实时监测，可以即时得到浏览量和点击率的监测结果，现在数字有线电视也可以通过技术手段即时知道收视率的状况。因此，对广告的监管必须使用更多的技术手段，这样才可以使广告监管更有效率。

(五) 发布行业报告，引导行业发展

广告协会和大的广告公司会针对本地区的广告实施监测，针对某些问题和行业发展趋势发布报告，通过这些报告和年度的行业会议来引导本行业的良性发展。这也属于广告监管的一部分。

[1] 陈培爱.《中外广告史——站在当代视角的全面回顾》(第2版)［M］.北京: 中国物价出版社，2001: 62.

[2] 夏茵茵.“中国近代广告管理评析及启示”［J］.《山东大学学报》(哲学社会科学版)，2009(3): 54.