公共产品概念最早由美国经济学家萨缪尔森提出。他于1954年在《公共支出的纯粹理论》一文中将公共产品定义为这样一种产品：每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。这一描述成为经济学关于纯粹的公共产品的经典定义。美国经济学家奥尔森于1971年在《集体行动的逻辑》一书中，将公共产品概念引入国际关系领域，提出了“国际公共产品”概念。国际公共产品是指在全球范围内具有消费和生产的非排他性和非竞争性产品，具体包括国际秩序、全球经济治理、应对气候变化等。国际公共产品与国内公共产品在供给方面存在相同的问题，即搭便车和供给不足，这一特征甚至更为显著。这是因为，国内公共产品和国际公共产品的提供主体不同，前者是一国政府，后者是国际社会。一国政府在提供国内公共产品方面是自主掌控的，国内公共产品的供给状况与政府的财力、供给效率等相关。例如，中国制定了《“十三五”基本公共服务均等化规划》，既有目标，又有举措，是可预期的。而国际公共产品的提供，在较大程度上缺乏约束力，很难由哪个国家或国际组织完全掌控，供给赤字时常存在。

表5.2　国内公共产品和国际公共产品分类表

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注：1.我国的国内公共产品分类依据《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，联合国的国际公共产品分类依据联合国《执行联合国千年宣言的行进图》报告。
2.依照非竞争性和非排他性两个标准，全球公共产品可以分为：一是纯全球公共产品，同时满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性两个标准，如和平与安全、冲突、金融稳定、额外财政支持、经济稳定、防止全球经济衰退、设高效市场、提高无效市场、创造可持续发展的环境、传染病控制或消除、防止扩散等。二是准全球公共产品，指那些只满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性这两个标准之一或只在一定程度上满足消费上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，如国际交通运输系统规范与标准、尊重人权与国家主权、多边贸易协定（如WTO）、语言的融合、生活方式及其他社会标准规则的协调等。三是俱乐部产品，它的特征是具有部分的竞争性，即在非拥挤的情况下对该产品或服务的消费是非竞争的，但是当消费者过于拥挤之后便出现了竞争性，同时，可以较为方便地将非付费者排除在外，如臭氧层保护、减少消耗臭氧物质释放量、大气净化、减少二氧化碳排放量、公海、基础教育与消除贫困等。

随着经济全球化深入发展，全球性问题和挑战越来越多，对国际公共产品的需求明显增加，而国际公共产品的供给严重不足，供求缺口正在扩大，国际公共产品赤字和债务正在积累。例如，原有的国际政治经济治理架构是六七十年前形成的，在不少方面越来越不适应世界发展格局的新形势，需要更新改造，但是没有成熟的方案。世界贸易组织谈判几乎陷于停滞，不能适应经济全球化迅速发展的要求。气候变暖日益明显，但应对气候变化的协定达成不易、执行更难。《巴黎协定》刚刚签署，墨迹未干，美国就宣布退出。这令全世界大跌眼镜，甚至美国国内有人说美国也成了无赖国家。恐怖主义袭击不断发生，国际社会缺乏有效对策。国际网络攻击时有发生，信息安全没有保障。全球化条件下各国贫富差距扩大，出现数字鸿沟，部分国家和人民被边缘化。一些国际组织成为耗时费力的论坛，没有足够的执行力。在一定程度上可以说，这个世界是一个失序的、缺乏应有规则的世界。