天然气产业下游是天然气到达门站以后，由地方经销商销售给下游用户的所有业务。

(一) 国内监管现状

由于天然气产业下游业务主要是通过城市燃气管网将天然气输送给下游用户，城市燃气管网建设具有较大的沉淀成本，且具有规模经济性，属于自然垄断行业。为了提高企业的经营效率，地方政府往往仅允许少数企业进行经营。市场准入监管即是为了控制在位企业数量的监管方式，是所有经济监管的基础，决定了哪些企业能够进入城市燃气业开展经营。

城市燃气业的特点决定了必须实行市场准入监管。一是避免重复投资。城市燃气业经营需要建设大量的配气管网，若多家企业参与运营，会导致管网建设重叠，降低行业的经营效率，造成资源浪费，不利于行业的可持续发展。二是确保供应稳定。城市燃气业消费者众多，涉及居民、工商业用户，燃气的持续稳定供应对于保证城市的正常运转至关重要，频繁更换燃气经营企业，不利于燃气市场的稳定。三是提高经营效率。准入监管意味着准许潜在的企业进入，对在位企业形成潜在的竞争压力，在位企业将努力提高经营效率，降低运营成本。目前，我国对城市燃气业的市场准入监管制度主要是特许经营制度，即要进入城市燃气业进行经营，必须获得政府监管部门的准许，进而获得经营许可证。

在我国城市燃气业发展的初期，气源以人工煤气与液化石油气为主，燃气公司由地方政府出资，类似于国有企业性质。2004年，建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》，提出公用事业特许经营，城市供气行业适用本办法；同时对特许经营权竞标者的资格条件进行了限定，包括： 企业法人是否依法注册，是否拥有相应设施、设备，是否具备偿债能力，是否具有良好的银行资信，财务状况以及经营方案是否可行等。政府组织相应企业参与城市燃气业的竞标，并与最终获取经营权的企业签订特许经营协议。2010年，国务院发布《城镇燃气管理条例》，指出国家对燃气经营实行许可证制度，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。

(二) 国外监管经验

1. 美国

美国对天然气产业下游的监管与1992年美国联邦能源监管委员(FERC)会发布的636号法令有较大关系，该法令提出要强制管道公司提供无歧视公开准入服务，使得下游天然气配气业务分拆为管道输送以及零售两大业务。

FERC对天然气产业下游的监管分为两个方面： 一是对下游配气公司实行特许经营权制度，限制特定地区的经营公司，为管制对象提供保护，使得下游配气公司能够获得合理回报，从而收回经营成本；二是监管机构对配气公司的配气价格进行严格管制，从而防止配气公司利用其垄断地位获取垄断利润。

美国对天然气产业的监管延伸到了下游，使得管道运输与销售业务在天然气产业的下游也进行了分离，这与中国天然气产业下游捆绑销售的现状有所不同。但是，对地方配气公司进行限制，只有取得经营许可的企业才可以进入天然气产业下游环节，这与中国实行的特许经营权或许可证制度类似。

2. 英国

英国燃气业的主管部门是工业贸易部，其下属的天然气供应委员会(DGSS)负责管理天然气产业。1995年《燃气法》规定了英国对燃气业的监管框架以许可证为基础，许可证分为运输商许可证、承运商许可证、供应商许可证。

与美国不同，英国的运输商许可证制度并非特许经营权的概念，在某一地域内拥有运输许可权并不意味着拥有运输的垄断地位，在某一区域可以允许有多个运输许可证。拥有运输许可证的企业不能承接供气业务，拥有承运商许可证的企业可以拥有供应商许可证，可以采购天然气，委托运输商运输到消费地。供应商也可以相互交易，只需要向运输商支付运输费用，从而实现天然气的自由流动。

3. 日本(www.daowen.com)

日本天然气产业相对特殊，其国内天然气资源稀缺，天然气基本上全部依赖进口，因而LNG接收站设施比较完善，天然气管网也围绕此建设。日本天然气产业受能源贸易工业部(METI)监管，并出台《燃气法》，对天然气产业的不同环节进行了规范。近年来，日本天然气产业改革提速，对燃气业的改革也取得了良好的成效。

1999年，日本修订《燃气公用事业法》，降低了竞争门槛，对超过一定数量需求的用户可直接与供应商议价，在一定范围内形成竞争。同时规定，城市燃气管网实行第三方公平准入(TPA)，配送费用按照一定规范收取，这一规定使得燃气大用户的直供得到保障。2004—2007年，日本进一步降低市场竞争门槛，使得燃气市场竞争程度增加。而对中小用户而言，政府采取“两部制”价格管制方式，同时采取阶梯价格方式，对用气量大的用户收取优惠价格。随后，日本城市燃气改革进程加快。2015年，日本对《燃气公用事业法》再次修订，规定2017年城市燃气实行全面自由化。

日本对城市燃气的规制改革，经历了严格的规制到逐步放松，最终改善了城市燃气企业运营效率，降低了城市燃气价格。

(三) 监管问题分析

自从我国城市燃气业实行特许经营制度以来，城市燃气业发展迅速，形成了以天然气、液化石油气多种气源为主体的供应格局，市场规模不断扩大，投资主体呈现多元化，城市燃气管网不断完善。但是，应该认识到我国城市燃气业监管体制有待完善，还存在以下问题：

1. 监管不透明

从当前国家对城市燃气业的监管政策来看，已经形成了相对规范的政策监管体系；但是在监管实际执行过程中，政策的制定、项目的审批以及竞标的组织等各项制度在执行过程中缺乏透明度，监管部门的信息公开工作不到位，难以让社会公众信服。同时，行业的特许经营权牵涉利益巨大，本身就容易产生权力寻租和腐败行为，再加上监管的不透明，也容易导致公信力下降。

2. 监管能力不足

负责城市燃气管网监管的部门包括国务院主管部门，县级以上地方人民政府燃气管理部门，安监、质检、消防等其他部门。燃气设施项目需要多部门审批，不同部门均需按照自身工作流程完成审批工作，其间程序繁杂，所需审批时间过长。此外，尽管监管部门对燃气业相关项目进行审批，由于存在信息不对称，监管部门难以准确识别项目本身存在的成本不实问题，加上监管部门在专业性、技术性等方面的欠缺，不能准确识别项目中存在的诸多专业技术性问题。

3. 法律法规不健全

在《市政公用事业特许经营管理办法》中指出政府与企业签订特许经营协议，违反协议一方需要向另一方赔偿，但是赔偿标准缺失，也没有规定对拒绝赔偿的惩罚措施，在《城镇燃气管理条例》中，更是缺失了政府与企业不履行许可证的惩罚措施、标准以及法律责任等。这就难以保证获得特许经营权以及许可证企业的利益，城镇燃气业健康可持续发展面临挑战。

4. 企业与监管者界限模糊

国家在城镇燃气业实行特许经营权和许可证制度后，获得特许经营权和许可证的企业在每一个特定城市，均是该地区的垄断经营者。在城镇燃气业务的实际工作中，监管部门对燃气业进行指导，要求燃气企业按照阶梯价格对居民进行收费。政府监管部门与被监管企业存在较大关联，很大程度上源于燃气公司的性质。国有企业更加容易获取特许经营权以及许可证，更加弱化了企业与监管者的界限。