天然气产业中游包括管道运输业、LNG接收站以及储气库等，具有投资规模大、沉淀成本高等特点，具有明显的规模经济性以及范围经济性，属于典型的强自然垄断产业。因此，对天然气产业中游需要建立符合其产业特点的监督管理体制机制。

(一) 国内监管现状

国家对天然气产业中游，主要是管道运输业实行经济监管与技术监管两方面。这里着重讨论经济监管。经济监管包括价格监管以及非歧视准入等。价格监管相关政策前文已有论述。因此，本部分主要介绍非歧视准入政策。

2010年，国家出台《石油天然气管道保护法》，指出国务院能源主管部门主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，协调跨省、自治区、直辖市管道保护工作。

2014年，国家发改委《天然气基础设施建设运营管理办法》，指出要加强天然气基础设施建设与运营管理，明确天然气基础设施建设和运营的责任单位，对天然气基础设施规划、建设的相关规范进行了明确，特别提出国家鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施。国家对天然气基础设施建设资本来源多元化持鼓励态度，表明了国家对天然气基础设施建设持开放包容态度。

2014年，国家能源局《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》，提出要促进油气管网设施公平开放，提高油气管网设施利用效率，规范油气管网开放相关市场行为，建立公平、公正、有序的市场秩序。该法规定了油气管网的所有设施向用户开放，提供相关服务，并规定由国家能源局具体负责开放监管相关工作。该法明确了油气管网监管体制机制改革的方向，要提供非歧视准入服务，但是对非歧视准入的具体细则、技术规范以及不执行非歧视准入的惩罚措施等还不完善，非歧视准入的全面推行还面临困难。

2017年，国家发改委《天然气发展“十三五”规划》，提出要继续加强政府监管，完善法律法规，实现管道第三方准入和互连互通，在保证安全运营条件下，任何天然气基础设施运营企业应当为其他企业的接入请求提供便利。

综上可知，国家对天然气基础设施的监管越来越完善，并提出了非歧视准入的改革方向。

(二) 国外监管体制

从国外对天然气产业改革的经验来看，对于天然气产业中游的公开准入改革是天然气产业改革的关键。这里梳理了北美、欧洲地区发达国家天然气产业中游改革的相关经验。

1. 美国

受益于页岩气革命，美国从天然气净进口国转变为天然气净出口国。目前，美国是世界上天然气消费第一大国，同时也是率先发起天然气产业改革的国家之一，并且已经形成了高度竞争的天然气市场。在美国天然气产业改革的过程中，美国联邦能源监管委员会(FERC)发挥了重要作用。

1985年，FERC发布第436号令，提出鼓励管道公司提供无歧视的公开准入服务，对不同气源接入天然气管网均公平对待，保证了不同气源运输的公平性，打破了天然气产业的纵向一体化垄断。1992年，FERC发布第636号法令，提出强制管道公司提供无歧视公开准入服务，同时规范了管道公司的经营规范。第436号法令，仅表明了政府对于管道公司经营改革的方向，管道公司可决定是否提供无歧视的公开准入服务，而第636号法令，则明确要求了管道公司必须提供公开准入服务，具有强制性。

美国在对管道公司进行体制改革的同时，对管道业务进行分拆，最终形成160多家管道公司，然后辅之以价格规制改革，最终形成了多气源相互竞争的市场格局。美国天然气产量逐年提高，天然气价格水平逐渐降低，消费者剩余增加。

2. 欧盟(www.daowen.com)

天然气对于欧盟是相对稀缺的资源，为了提高天然气资源的利用效率，欧盟决定进行体制改革，促进天然气产业的竞争性。1998年，欧盟委员会颁布改革指令，对天然气产业进行改革，要对天然气产业进行纵向一体化拆分，避免天然气产业在不同环节实行交叉补贴，实行管网的第三方准入(TPA)。指令要求欧盟成员国需在两年内完成改革。2003年，欧盟委员会颁布第二个改革指令，要求解除输气管网绑定业务，切实推进第三方准入。2009年，欧盟委员会颁布第三个改革指令，要求进一步推进第三方准入。从欧盟成员国对天然气产业改革的历程来看，对天然气管道网络的体制改革，确保管道运输的无歧视准入是改革的重中之重。同时，三个改革指令持续10多年，均有推进第三方准入的要求。这也表明欧盟天然气产业体制推进第三方准入的难度较大。

从结果来看，欧盟通过三项天然气产业改革指令的推行，推动了欧盟内部天然气统一市场的形成，加强了欧盟天然气市场的联系，促进了天然气资源的流动性，提高了天然气资源的利用效率，有利于保障欧盟天然气的供应安全。

3. 俄罗斯

俄罗斯天然气资源丰富，探明可采储量居世界第一，天然气消费量为世界第二。与中国类似，俄罗斯天然气产业垄断程度较强，俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom)生产的天然气占俄罗斯产量的90%以上，同时拥有俄罗斯100%的输气干线。

鉴于Gazprom对俄罗斯的天然气输气管网垄断经营，俄罗斯政府对天然气基础设施监管主要是针对Gazprom公司。俄罗斯国内天然气价格较低，对出口天然气收取较高价格，以出口气价补贴国内气价。俄罗斯对国内天然气产业进行严格管制，出台了一系列政策措施，对天然气价格进行改革，但是主基调是调整天然气价格。2015年开始，俄罗斯对天然气价格的管制重点是对管道运输价格的监管，对天然气管道运输管网的体制改革力度较弱，依然保留Gazprom公司的垄断地位。

与美国、欧盟对天然气产业的市场化改革不同，俄罗斯目前并未针对天然气产业进行市场化改革。俄罗斯对天然气产业改革的方向主要是保证天然气价格更加合理，是基于俄罗斯国情的微调。当前，俄罗斯对天然气产业的监管正在转向对管道运输费用的管控，有利于天然气的运输成本在合理区间内变动，有利于实现俄罗斯对于天然气产业改革的预期目标。

(三) 监管问题分析

当前，我国天然气产业发展迅猛，原本的监管体制与快速发展的天然气产业之间形成了矛盾，迫切需要完善监管体制以适应快速发展的天然气产业的需求。我国对天然气产业基础设施监管不足主要表现在以下几个方面：

1. 监管权力分散，监管力量不足

我国对天然气产业基础设施的监管权力并不集中，而是分散在国家发改委、国家能源局、地方人民政府天然气主管部门等多个政府部门之中。不同部门依据权力对天然气产业基础设施制定发展规划、监管措施等，形成了事实上的多头管理，容易导致政出多门，对天然气产业基础设施的发展造成困扰。此外，我国对天然气产业基础设施的监管力量不足。根据相应法律法规，国家能源局负责天然气基础设施开放准入监管工作，而在实际执行过程中，国家能源局面临人员力量不足、监管手段较少、惩罚措施较弱等问题，难以真正实现对天然气基础设施的监管。

2. 监管重点发生变化

我国对天然气产业改革的目标是放开两头、管住中间。近年来，对天然气的定价已经从成本加成法向市场净回值法转变。在成本加成法定价的条件下，政府对天然气的出厂价格以及管道运输费用均是按照成本加成的方式进行管制，同时对天然气基础设施实行“老线老价”“新线新价”的价格规制，对不同管线的价格规制并不相同，导致不同天然气管道管输费用存在差异。在市场净回值法定价的条件下，政府只对门站价格进行管制，部分放开了出厂价格管制，加强了管道运输费用的价格规制。这就为国家下一步将天然气产业上游与中游进行拆分提供了基础。随着国家允许社会多元资本进入非常规天然气的勘探开发，气源供应主体将会越来越多元化。气源供应主体与基础设施供应企业的利益不再捆绑，更要加强天然气基础设施供应方的监管，否则其可能会采取歧视性的准入，对不同气源收取不同的基础设施服务费，甚至拒绝为部分气源提供服务，影响天然气产业健康可持续发展。

3. 监管法律法规有待完善

我国对天然气监督管理的法律法规主要是《石油天然气管道保护法》《天然气基础设施建设运营管理办法》《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》。这些法律规范，规定了天然气基础设施的主管部门，规范了天然气基础设施的规划、建设、运营等，并且确定了第三方准入的改革方向。目前，对天然气基础设施第三方准入的配套细则还不完善，虽然明确了基础设施要实行第三方准入，但如何具体实行、操作、监管以及惩罚措施等，均未具体规定。