天然气产业具有规模经济性、范围经济性，属于自然垄断产业。但是天然气产业上游——天然气开采业具有可竞争性，属于潜在可竞争性产业，北美发达国家对天然气产业的改革也证明了建立天然气开采业完全竞争市场的可行性。目前，对天然气开采业以及非常规天然气开采业的勘探开发实行严格的进入限制，不同性质的气源国家放开的程度不同。

(一) 准入政策

1. 常规天然气

根据我国《矿产资源法》和《矿产资源开采登记管理办法》，申请勘探、开采天然气资源须经国务院批准，经国家发改委审查同意，由地质矿产主管部门登记，才颁发勘查许可证、采矿许可证。因此，进入常规天然气开采领域的准入资格被国家严格限制。目前，经国务院批准的在天然气勘探开发有资质的企业有中石油、中石化、中海油三大国有油气集团公司，三家企业生产的天然气占全国总产量的95%以上。此外，国务院也批准了陕西延长油矿集团具有勘探开发的资质，但仅在规定范围内对油气资源进行勘查。其他从事天然气勘探勘查和天然气生产的企业极少。

国家对天然气价格改革的最终目标是放开两头、管住中间。因此，允许具备资质的非公有制企业依法依规进入天然气开采业是国家体制改革的目标之一。2012年，国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，指出鼓励民间资本参与石油天然气建设，支持民间资本进入油气勘探开发领域与国有石油企业合作开展油气勘探开发。2012年，国务院《中国的能源政策(2012)》白皮书，指出中国积极推进能源市场化改革，鼓励民间资本参与能源资源勘探开发。但是从目前政策执行实践来看，尚未出台相应的操作规范，民间资本难以进入天然气勘探开发领域。

2. 非常规天然气

非常规天然气包括页岩气、煤层气、煤制气等。不同气体品种，国家实施的勘探勘查的政策也不相同。

第一，页岩气。2011年，国务院批准页岩气为新的独立矿种，即第172种矿产。2012年，国土资源部《关于加强页岩气勘查开采和监督管理有关工作的通知》，指出页岩气勘查、开采登记管理由国土资源部负责，鼓励各类社会投资主体依法依规勘查页岩气。页岩气探矿权申请人应当是独立企业法人，具有相应资金能力、石油天然气或气体矿产勘查资质；申请人不具备相关资质的，可与具有资质的勘查单位合作勘查、开采。鼓励符合条件的民营企业投资勘查、开采页岩气；鼓励拥有页岩气勘查、开采技术的外国企业以合资、合作形式参与我国页岩气勘查、开采。2013年，国家能源局《页岩气产业政策》，指出要加快页岩气勘探开发利用，鼓励包括民营企业在内的多元化投资主体投资页岩气勘探开发。2016年，国家能源局《页岩气发展规划(2016—2020年)》，指出要放开市场，引入各类投资主体，构建页岩气行业有效竞争的市场结构和市场体系。

第二，煤层气。1994年，煤炭工业部《煤层气勘探开发管理暂行规定》，指出国家对煤层气的勘探、开发，实行统一规划、分级管理，对煤层气的勘探和开发，须征得煤矿企业法人同意和煤炭工业部批准，鼓励利用外资开发煤层气。2007年，国务院《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》，指出鼓励煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气；同年，多部委联合发布《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知》，指出要充分引进和利用国外先进技术进行煤层气的勘探和开采。2013年，国家能源局《煤层气产业政策》，对产业准入方面提出了一定要求，包括在投资能力、技术实力以及相应资质等。从国家对煤层气发布的相关政策来看，对煤层气开发的相关主体政府并未明确限制，只要符合开发要求，拥有技术实力的企业均可参与煤层气开发。

第三，煤制气。煤制气与天然气、页岩气、煤层气等不同，它是以煤炭为原料，经过一定生产工艺，最终生产出气化产品。煤制气尽管最后生产出来的气化产品具有环境友好性，但是在生产过程中会产生水污染问题。煤制气的发展还存在许多技术性瓶颈亟待突破，国家对煤制气的发展还处于严格监管状态中。2010年，国家发改委发布《关于规范煤制天然气产业发展有关事项的通知》，指出对煤制气项目由国家发改委统一核准，地方政府不得擅自核准或备案天然气项目。因此，对煤制气而言，大规模发展还需时日，但是一旦克服技术上的难题，对于中国节能减排、改善空气环境质量具有重大意义。

(二) 准入难点

从上述我国对常规天然气以及非常规天然气准入政策的阐述中可以发现，我国非常规天然气的准入门槛相对较低，并且国家鼓励社会多元主体进入非常规天然气领域的勘探开发，但是常规天然气的勘探开发进入门槛较高。国家通过行政手段将潜在进入主体排除在市场之外，仅允许少数几家国有油气企业勘探开发，其他因特殊情况勘探开发天然气的企业产量占比极低。进入我国天然气上游产业，主要存在以下几个方面的难点：

1. 法律法规限制

《矿产资源法》《矿产资源开采登记管理办法》对天然气勘探开发资质进行了规定，明确了进行天然气勘探开发的准入条件，实际上能够获得国家认可，取得准入条件的企业仅有少数几家，因而国家事实上通过行政权力限制了社会多元主体进入天然气开采业进行勘探开采的可能。此外，我国认定煤层气与煤炭为两种不同的矿产，采用不同的管理方式，而实际上，两种资源往往共存。煤层气与煤炭开采权归属不同，导致煤层气与煤炭在开发方面面临困难，任意一种资源在优先开发时均不可避免损害另一种资源所有权方的利益。

2. 基础设施限制

我国初步形成了连通东西、贯穿南北的天然气管道运输网络体系，但是管道、储气库以及LNG接收站等基础设施均由中石油、中石化、中海油三家企业所有。国家已经放开了页岩气、煤层气等非常规天然气资源的开采，但是生产出来的非常规天然气如何通过管道网络系统运输给下游消费者，仍然是困扰天然气产业良性发展的一个难点。

3. 区块限制(www.daowen.com)

天然气与非常规天然气在开采出来的天然气产品方面并无本质区别，只是由于赋存的地质条件不同。而国家将页岩气列为新矿种，主要目的是促进页岩气的开发利用，推动中国能源转型。天然气与页岩气在我国的地质存储中，大部分均彼此重合，仅有少部分区块分布不同。而国家在常规天然气的勘探开发方面已经开展了较长时间的工作，绝大部分区块都被分配给中石油、中石化、中海油三家集团公司。其他能够鼓励多元主体公开招标开采页岩气的区块较少，这在很大程度上限制了社会多元主体进入页岩气勘探开发领域。

4. 技术限制

当前，国家已经明确了放松非常规天然气领域勘探开发的限制，鼓励社会多元主体进入。但是事实是，经过多年的经营，中石油、中石化、中海油无论在经验方面还是在技术方面，相对于潜在的市场进入者均已形成了强大的优势。因而，要勘探开发非常规天然气，需要多元主体加强合作，特别是加强与国外油气企业的合作，形成资金、管理、技术、人才队伍优势互补的勘探开发团队，才能在未来非常规天然气勘探开发中占据优势。

(三) 准入必要性

长期以来，中国天然气开采业形成了寡头垄断的市场结构。从过去天然气产业的发展历史来看，垄断经营体制并未导致我国天然气产业发展停滞不前，而是推动了天然气开采业的发展，推动了管网基础设施的完善，对中国天然气产业的发展做出了重要贡献。部分学者认为对天然气开采业实行垄断经营有利于保障国家利益，避免开放准入后可能引起无序竞争、破坏资源、污染环境等情况。类似观点并非没有道理，但是从天然气开采业的本身特点来看，其并不存在明显的规模经济性以及范围经济性，因而其属于潜在的可竞争性业务。从这个角度来看，对可竞争性业务采取垄断经营，将会导致行业效率低下、生产成本高企等一系列问题。因此，对天然气开采业开放准入有其合理性，主要表现在：

1. 垄断导致行业效率低下

在天然气开采业由少数几家企业垄断经营时，为了防止垄断企业定价较高，政府对垄断企业的产品实行价格规制，尽管垄断企业不能任意改变产品价格，但是可以向相关主管部门申请提高价格以弥补正常经营。在主管部门与垄断企业信息不对称的情况下，主管部门往往会满足企业的发展要求。在位企业可凭借其垄断地位将生产成本转嫁给下游消费者，因而企业缺乏降低生产成本的内在动力，客观上降低了生产效率。因此，尽管天然气开采业发展迅速，但是仍然存在效率低下的问题。

2. 垄断限制了非常规天然气开采业的发展

由于天然气产业的垄断特征，天然气开采业企业开采出天然气产品，需要将其运输到下游消费地区，因而管道网络建设不可或缺。在天然气开采业得到不断发展的同时，管道网络基础设施建设也在不断完善，并基本上掌握在三家国有油气企业手中。非常规天然气开采业发展面临的一个重要问题就是运输问题，开采出来的非常规天然气需要通过管道运输到下游消费地区，而非常规天然气与常规天然气是高度替代的产品，在这种情况下要想进入与三大国有油气集团紧密相关的管道网络体系困难重重。此外，由于三大国有油气企业在勘探常规天然气时占据了大量的矿权，而非常规天然气与常规天然气在地质条件上有较多重叠的地方，也不利于非常规天然气的勘探开发。

3. 开放准入有利于提高天然气供应能力

2018年，中国天然气对外依存度为43%，已经远超国际能源安全警戒线30%的标准，并且未来中国天然气对外依存度还有进一步上升的趋势。因此，提高天然气供应能力是十分有必要的。而开放准入能够调动上游企业的生产积极性，随着社会多元主体的进入，将会弥补原本三大油气企业勘探开发能力的不足，增加天然气企业勘探开发的力度。当社会多元主体在天然气开采业形成一定生产规模时，原本的在位企业将面临价格竞争的挑战，在整个行业内形成竞争的格局，为了获取行业利润，反过来会刺激企业进一步提高生产效率，增加产量。

4. 开放准入有利于提高国有油气企业的国际竞争力

鼓励社会多元主体进入天然气开采业环节，尤其是鼓励吸引外资、加强与外资在我国天然气开采业环节的合作，将给国有油气企业造成较大竞争压力。国有油气企业将借助这一机会，提升自身实力，在国内积累天然气开采经验与技术的同时，加大参与境外天然气资源的勘探开发，尤其是借助“一带一路”倡议，帮助他国勘探开发油气资源，也为我国提高利用境外天然气资源的能力提供保障。

5. 开放准入有助于我国扩大对外开放

对天然气开采业实行开放准入，有助于向国际社会传递我国深化体制改革、持续扩大对外开放的发展方向和决心。