城际铁路规划过程中，多层级主体的利益诉求差异，最终导致轨道站点选址边缘化，并引发省级政府的治理危机，即财政亏空（图1和图2）。

部省市联盟下，铁道部需承担50%的运营成本。因此，站点选址中主要利益诉求是城际铁路走线穿过城市人口经济密集区，最大限度吸引客流；同时线路走线短，工程造价成本低。虽然，广东省各部门对站点选址也有利益诉求，如住建厅关注珠三角的空间发展，省发改委关注投资规模等。但由于联盟中铁道部主导，省政府对站点选址采取默认态度。之后，在初步线网规划中省部达成共识（图1）。

图1　部省市联盟下轨道站点选址博弈

图2　省市联盟下轨道站点选址博弈(www.daowen.com)

初步方案确定后，第二轮协商主要在中央与地方间，即铁道部与市政府间。市政府关注城市资本积累，并非区域协同。但该轮协商中，站点位置并未明确，且城际轨道项目作为不需要自身负担的巨大区域投资项目，市政府态度积极，选址留到下一轮协商。

具体站点选址阶段，省政府话语权处于弱势，博弈主要在铁道部与市政府间。市政府主张轨道站点走线经过城市新区、郊区及未开发地区，可以带动新区发展；另一方面，沿线土地主要是未开发土地，征收与拆迁成本低，且土地增值归市政府所有。因此，市政府与铁道部的利益诉求存在矛盾。由于市政府是多部门协作的国家权力单元，整合各部门资源，成为经验丰富的强势博弈者。而铁道部虽然具备国家权力与大量资源，但作为单一行政部门缺乏统筹与信息整合能力，博弈中谈判能力较弱。因此，市政府以经过城市人口经济密集区拆迁成本高、产权划分难、容易产生社会问题等与铁道部进行尺度对抗，而铁道部考虑到今后站点选址边缘化的亏损由国家财政弥补，且无力解决地方拆迁带来的社会抗争，因而博弈中妥协让步，轨道站点外移。

除广珠线外，其他城际铁路站点选址，均是在省市联盟下，由省铁投与市政府博弈产生。该模式与部省市联盟有诸多相似。首先，对于市政府而言，事权从铁道部完全下放到广东省，并未影响城市利益，运营亏损仍由省政府承担，站点边缘化诉求并未改变；其次，线路规划流程与部省市联盟基本一致，确立主要线路的基础上，征求地方政府意见，决策机制相同；最重要的是，省铁投与铁道部都是专门的行政部门，缺乏国家权力的水平组织能力，与城市政府多部门合作的权力组织相比，面临信息滞后、谈判能力弱、应对能力不足的问题。但在省市联盟下，也有不同。首先，市政府直接与省政府对话，较于铁道部，反馈渠道变多，增强了市政府的谈判能力；另外，某些特殊城市，如深圳，地方领导在权力体系中，甚至高于省铁投领导，强化了市政府在权力博弈中的谈判能力。因此，省市联盟下，由于条块间的信息不对称，铁路站点同样边缘化（图2）。