图1　荷兰区域协调整体框架图

（图片来源：作者根据相关资料整理绘制）

区域协调主体包含国家、省和市镇政府及区域协调组织，同时，适时把企业等私营部门及公众纳入，共同参与区域政策制定和实施，形成政府主导下以区域组织为平台的多元参与制度。

3.1.1　空间规划权力分配由集权向分权转变

中央与地方利益从根源上具有不一致性。中央政府着眼于全局利益，关注国家层面的空间开发，负责制定空间发展战略规划，引导地方政府的城市开发。地方政府则更关注地方利益诉求，试图通过城市开发提升地方竞争力。不同出发点导致了中央和地方利益博弈，规划由于地方政府的消极实施而沦为一纸空文。其中典型代表就是第四次国家空间规划对各城市职能的定位与地方政府追求城市多样性大相径庭，导致规划未能有效执行。这次教训让荷兰政府充分意识到规划需要得到参与各方的充分支持才能实现，而信任将是规划顺利、快速实现的先决条件。为此，荷兰政府于2008年开展地方政府空间规划体系改革，建立起中央与地方合作共赢的新机制。

2008年改革前，荷兰各级政府的规划是自上而下的权力集中。中央政府负责制定全国性的空间发展战略规划，并与欧洲空间规划相协调；省政府基于中央政府决策，负责拟定本省的政策，政策核心理念将融入区域与省域规划中；市政府则负责地方规划，制定本市的区划是规划工作的核心；市级参议会拟订土地使用规划，展示土地的使用状况及将要建设或正在建设的建筑，该规划必须通过省级政府的批准。

2008年改革后，荷兰政府将中央和地方政府的利益厘清，从而使自上而下的空间规划编制过程演变为各级政府平行构建各自的结构展望，并将各级政府利益整合为一个规划。在此分权制度下，荷兰政府搭建了一套区域协调体系，体系下由国家、省和市镇政府各方制定相关政策（图2）。正如原荷兰住房、空间规划与环境部（现荷兰基础设施与环境部）^[2]国土规划司司长汉克·欧文科（Henk Ovink）在谈及“兰斯塔德环型城市远景”时所强调的“广义的联合与合作关系”，唯有在规划过程与规划内容上建构起有广度和深度的合作关系才会使整体的远景规划有被实现的可能［4］。

图2　荷兰政府和空间规划体系演变图

（图片来源：作者根据参考资料［5］整理绘制）(www.daowen.com)

3.1.2　区域性协调组织建构主要平台

1985年，第四次国家空间规划颁布后，荷兰开始逐渐成立区域性协调机构。当时的区域协调组织基于第四次空间规划提出的“紧凑城市”政策，从单一城市考虑城市空间形态问题，严格控制开发，维持城市紧凑形态。这对阻止郊区城市化起到了作用，但忽视了地方政府的发展意愿。因而，1990年后区域协调组织转向建立“城市网络”，即基于城市群空间形态组织功能网络，并形成与之一致的区域协调机制。兰斯塔德区域（Randstad Region）、兰斯塔德管理委员会（Administrative Committee for the Randstad）、绿心平台（Greenheart Platform）、三角洲大都市联合会（Deltametropolis Association）等协调组织在此背景下成立［6］（表1）。

表1　兰斯塔德区域重要的区域协调组织

资料来源：参考文献［6］。

3.1.3　多元主体参与构筑重要保障

兰斯塔德区域协调是建立在多元主体参与的基础上，公众参与在协调多方利益并推动规划实施上发挥了重要作用。荷兰相关法律规定了区划的制定和修改需要得到广大民众的参与，对于公众的各种发言、讨论、质疑，政府要做解释和宣讲［7］。荷兰法律对于规划的修改要求规划的利益方都参与其中，最终的规划是兼顾各方利益的结果。如果区划修改直接影响到某些公民的土地权益，公民有权利提起诉讼并在法官审查通过后获得相应赔偿；如果修改区划导致公民利益受损，那么公民则可以获得政府的全部补偿。民主的进程需要付出代价，但是值得的，由此换来了兰斯塔德区域整体的协调发展。

兰斯塔德的实践证明，唯有使利益相关方参与到政策制定和实施的全过程，才能够有效实现政策的既定目标。