1978年之后，中国进行了行政分权、市场化改革及对外开放等体制改革，确立了以城市作为经济发展的主要尺度，即为国家空间选择性的主导尺度。20世纪80至90年代，在计划经济和市场经济并存的双轨制下，国家开始重视大经济区规划工作，并推动全国、省级、市级等政府制定城镇体系规划，保持对资源的调控能力。例如上海经济区办公室1986年组织编制的《上海经济区章程》；原国家计划委员会1990年牵头编制的东北地区等七大经济区发展规划；四川等省政府组织编制的省域城镇体系规划。1994年的分税制改革和土地管理制度改革中，中央赋予城市政府制定综合发展战略、地方税率及审批土地租赁等事权。城市政府转型为以实现本辖区经济增长为目标的企业型政府［29］。政府系统中自上而下的科层控制被削弱，地方自主性明显提升。上位政府主导的大经济区规划和省域城镇体系规划面对行政分权，制度约束性严重不足，区域管制失效［30］。

在沿海发达地区，地方（省与城市）政府尝试在法定规划体系外寻求新型区域管制方式，以整合内部资源，实现地区经济增长。如1982年原国家计划委员会曾组织开展京津唐地区国土规划纲要前期研究，明确了该地区发展过程中存在的问题并提出相应对策。1989年，广东省政府组织编制《珠江三角洲城镇体系规划》，该规划作为全国第一个城市群空间规划，通过强化区域基础设施与产业布局调控珠三角城镇等级体系［31］。但是，该时期并没有城市群的概念，而是采用城镇体系。1995年，广东省建委进一步组织编制了《珠江三角洲经济区城市群空间规划》，确立了城市群发展总体格局和“三大都市区”协调发展策略［32］，从区域协同视角对城市用地分类管控等进行探索，并第一次提出“城市群”这一地理概念。总体来说，城市群空间规划的制度试水期中，中央政府以实行不均衡发展策略为主，将大量事权下放给地方，国家空间选择性表现为去中心化、定制化及集中化的演变趋势。(www.daowen.com)