我国目前的国有林林业管理体制属于“政企合一”模式。这种体制是按行政组织和行政层次，运用行政手段直接管理的模式，是在高度集中的计划经济体制基础上建立起来的，其指导思想是以计划经济为指导，其管理手段是以行政命令指令性计划为主。随着社会主义市场经济的逐步建立，林业的管理体制也逐渐摆脱了高度集权的束缚，确定了林业生产责任制，扩大了林业企业自主权，调动了广大林业工人的积极性，逐步适应社会主义市场经济的发展。但是，计划经济在林业系统内部依旧有相当大的市场，林业主管机关从计划投资到大的项目的立项仍旧有相当的权力，与其他行业不同的是林业的生物性及自然生态与社会发展要相适应的客观要求，又决定全国林业一盘棋思想在林业系统仍旧占主导地位。最为典型的是十大工程和实行限额采伐管理制度，应当说，没有全国林业发展一盘棋的管理体制，各自为政对中国林业建设和发展是不利的。但是，这种一盘棋体制也制约了地方林业经济的发展，林业企业在企业内部有相当的自主权，但涉及与区域经济发展相协调的时候往往显得相对孤立，表现在一个区域地方机构设置上，一个县内同时又有正县级的林业企业，因为林场与县域在土地上的交叉，造成乱占林地现象突出，至于林业办社会等问题就更突出了。总之，当前的林业管理体制是历史的原因和现实原因结合的产物，这种体制优势与劣势并存，与现代林业发展和建设新格局林业之间存在着相当的矛盾。

（一）我国林业管理机制现状

我国目前的林业管理机制运用还很欠缺，主要以权力机制保障部分利益机制的运用，而对于其他领域和行业中广泛运用的市场利益机制、竞争机制的运用方面是非常有限的。目前的机制运用主要体现在投资方面。

我国林业投资结构主要应由以下几方面组成：（1）中央财政预算，应积极争取将林业占国民经济GNP 预算逐年提高。国家财政预算始终是林业建设的主要资金来源，但总的来讲，林业与同期水利、交通等基础行业建设投入总额相比，投资明显偏少，在国家日益重视森林对环境影响的今天，积极争取更多国家预算是十分必要的。（2）在中央财政比较困难的情况下，各级地方政府通过各种渠道筹集一定数额资金，对确保林业项目建设作用重大，将是今后林业投资体制中一个重要组成部分。在林业建设中，地方政府的积极投入也是拓宽投资渠道，增加林业建设资金的重要来源。（3）建立生态林效益补偿制度才是改善今后林业投资环境的根本举措。森林生态效益补偿制度建立的成败与否，对今后我国林业投资体制改善意义重大，对我国今后林业发展的命运产生深远影响。（4）育林基金的收取可弥补林业建设资金的不足。但是多年来育林基金由于相应配套措施不完善，全国范围内存在着收取困难、使用管理不严、投向分散、效益不高、挤占挪用等问题，实际育林基金只能维持森林资源更新所需费用的7.7%。因此，在今后育林基金提取比例不可能有大幅度提高的情况下，此项费用将只能作为国有林区和部分集体林区资源更新费用的补充。（5）国家政策性投入、各类贷款也是林业融资的主要组成部分，并发挥越来越重要的作用。

现已逐渐形成“以中央财政预算拨款、生态效益补偿费为主，政策性投入、育林基金、各类贷款及其他专项项目经费为辅”的投资格局。以后逐年会提高社会公益性林业建设投资比重和信贷资金融资比重，并在尝试林业进入保险领域，引入风险投资机制，逐步理顺投资渠道。资金使用上明确采取公益性林业建设项目以中央拨款、生态效益补偿费投入为主；商品林建设、新林区开发、林产工业等基础产业使用国家政策性投入；其他项目原则上以商业信贷等市场投资为主的运行方式，提高投资使用效益。

（二）我国林业管理机构现状

1.政府的林业组织体系

我国政府的林业调控组织体系，是实行有效调控的组织保证，其结构应包括横向系统和纵向系统。横向系统包括决策部门、信息部门和执行部门各部门的职责和关系见图9-1。系统包括中央、省市自治区和县政府的林业主管部门。

图9-1　决策部门、信息部门和执行部门的职责关系图

2.中国林业管理机构

我国林业管理机构的设置基本是采用行政直线式，按照行政系统从上到下划分为一定层次，层层设置管理机构。各层林业管理机构是同层次政府的职能部门，同时又受上一层次林业管理机构的业务指导。具体的林业经济管理体制：国家设国家林业局，是国务院的组成部分，负责全国林业经济方针、政策、计划、重大建设项目和经济业务的指导组织、监督和控制。各省（区）、市、县都相应地成立了林业管理部门，领导和组织林业基层单位的生产建设。(www.daowen.com)

拥有大面积国有林区的省（区），由国家、省直接或通过若干中层管理机构进行管理。例如，我国主要林区的黑龙江省，设有森林工业总局、林业管理局，管理全省森工企业的生产经营活动。而对全省以集体林为主的地方造林、经营活动如大面积次生林的经营管理，则由省林业厅、专署和县林业机构进行管理。各专署林业机构是省人民政府的派出机构，各县林业局既是同级政府的组成部分，又是林业经济管理单位，我国现行林业管理机构设置见图9-2。

图9-2　我国现行林业管理机构设置简图

（三）我国林业管理制度现状

1.林业产权制度现状

我国林业还没有建立起适应市场经济的产权制度。产权不明确，主要表现在：第一，林业经营者的产权主体地位没有建立起来，在林业中体现产权主体的国家、集体、经营合作组织与政府关系的界定不清楚，各级组织及机构与其管理者的关系也不清楚；第二，产权的客体，包括林业用地、林木、林业生产技术、林业生产条件在内的多种产权的占有、使用、分配、经营等没有明确、具有法律意义和可操作意义上的科学划分。突出表现在林木和林业用地的产权划分不明确。我国受长期计划经济的影响，公有制经济成分在林业中占主要地位，特别是林业用地归国家或集体所有，大部分林木资源也都属于国有或集体所有。根据第三次全国工业普查的情况，全国林业系统独立核算的各种经济类型资产分布状况，总资产为595.2922 亿元，其中，国有经济的比重占87.51%，集体经济占5.995%，其他经济成分为6.49%。其他经济成分的经营领域主要集中在木材加工、运输和林产品流通领域林业的经营，特别是处于基础地位的营林和育林基本上是以公有制产权形式运行。而这种公有制形式又在很大程度上受政府行政行为的影响，单一的所有制形式极大地限制了市场竞争，使林业处于封闭的环境中，林业的生存和发展不得不依赖政府。到目前为止，主要的问题是我们还没有找到一种比较好的林业用地和林木产权占有方式。

2.森林资源核算制度现状

长期以来，在计划经济体制下，对生态环境资源耗用不计价，不考虑对它的价值补偿，使它排除于社会再生产价值运行之外，不能全面地反映国民经济运行的实际状况和再生产价值运动的真实全貌。自20 世纪80 年代以来，由于资源环境问题日益突出，资源与环境核算问题引起各国、各界和国际有关组织的极大关注，许多国家开展了资源与环境核算的研究。在我国，森林资源核算制度总体上仍处于研究阶段，还没有开始实施。

3.森林生态效益补偿制度

《中华人民共和国森林法》第六条规定：“征收育林费，专门用于造林育林，建立林业基金制度”。自1953 年建立育林基金制度以来，对我国用材林的发展起到了很大作用。但随着社会经济的发展，生态环境问题越来越突出，改善和保护生态环境已成为一项十分紧迫的任务。因此，建立森林生态效益补偿制度，征收森林生态效益补偿费作为培育生态林费用成为必然的趋势。

《关于保护森林发展林业若干问题的决定》（中发〔1981〕12 号）指出“建立国家林业基金制度；适当提高（除黑龙江、吉林、内蒙古林区外）集体林区和国有林区育林基金和更改资金的征收标准，扩大育林基金征收范围，具体办法由林业部、财政部拟定”。据此，不少省区的林业部门要求把征收育林基金范围扩大到防护林和经济林等生态林。《国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》（国发〔1992〕12 号）也明确指出：“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”。1992 年9 月10 日《关于出席联合国环境与发展会的情况及有关对策的报告》（中办发〔1992〕7 号）第七条“运用经济手段保护环境”，就强调提出了“按资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究”。1993 年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出：“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收生态效益补偿费制度”。

我国1998 年7 月1 日颁布实施的新《森林法》（修订稿）明确规定：国家将设立森林生态效益补偿基金，用于生态效益的防护林和特种用途林的森林资源林木的营造、抚育、保护和管理；另一方面允许用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权依法转让，实质上已从经营管理和投入机制角度将森林分成了两种主要类型。