一、兰白都市经济圈概况

（一）“中心城市”兰州现状

2015年末，兰州常住人口为369.31万，城镇人口298.96万，属Ⅱ型大城市。农业人口占比较大，将近70万，大城市与大农村并存，城乡二元结构矛盾极为突出。2015年，兰州市农村居民人均纯收入9621元，城镇居民人均可支配收入27088元，城乡居民收入比为2.8：1。

经济总量偏小，2015年才越过两千亿元的台阶。经济总量在全国的排名连年下滑：从2003年开始分别被南宁、呼和浩特、乌鲁木齐和贵阳超越，近年来差距逐渐拉大。2015年，在全国省会城市排名倒数第五，仅高于银川、西宁、海口、拉萨（见表7）。

兰州经济总量及在西部城市位次

兰州市目前仍以石油化工、有色冶金、装备制造等工业生产为主导，中心城市虽然拥有众多高等院校及科研机构，但城市的科技创新等功能仍未完全发挥出来，中心城市的产业结构层次较低，辐射带动能力较弱。

（二）兰白都市经济圈内城市数量及体系

兰州都市圈内的城市数量过少，只有6个；且城市体系结构极不完整，兰州是Ⅱ型大城市，白银区、临夏市和安定区、平川区、红古区都是小城市，其余均为县城。都市圈成员城市规模较小。白银区城镇人口为22.66万，临夏市城镇人口为17.8万，其余城镇人口规模均较小。圈内成员城市发育水平较低，未能与中心城市形成合理的等级规模结构。兰州之外的其他城市由于同兰州的经济能级相差太大，没有能力承接兰州产业的转移，从而受到兰州的辐射带动作用非常有限；同时，兰州由于不能及时将产业转移出去，减缓了产业升级速度，影响到城市的经济水平提升，从而不利于整个都市圈经济的发展。

（三）兰白都市经济圈圈域内基础设施现状

城市基础设施对兰白都市圈区域经济发展的制约作用越发突出：

第一，圈域交通基础设施不够完善，立体交通发展缓慢。目前，都市圈的核心兰州和白银只有长途客车和火车运输形式，并且两市之间唯一的高速公路的收费仍在继续。2010年4月12日，两市之间就开始规划公交同城，但至今没有开通。不但如此，2011年10月31日因不满挂靠单位兰州交通运输集团各种繁杂收费，承担兰州至白银市际运输的11辆班车停在省运管局门口讨要说法，致使当日兰州白银两地数百名乘客出行受到影响。“简约”的交通形式和昂贵的交通成本成为一体化过程中的瓶颈。

第二，区域的通信网络基础设施无论是在建设投资力度上还是在已建成设施使用率上，都与经济发达地区具有明显差距。兰白都市圈核心区域不同的电话区号使兰州白银两地通话沟通成本较高，阻碍了兰白区域的信息沟通。2010年8月9日，在兰白两市的努力下，统一兰白两地通讯区号的请示已经报到省工信委，但至今兰州和白银之间通话仍然是长途电话。兰白区域尤其是白银地区的互联网络基础设施普及率较低，相对于较低的收入水平和经济效益而言，较高的互联网络入户安装费和使用费无法使更多的人和企业享受网络带来的效益，致使已建成网络基础设施使用率不高，造成浪费。滞后的互联网络设施服务阻碍了兰白区域与外界的沟通。

（四）兰白都市经济圈区域产业分工现状

兰州市同都市圈其他城市的经济联系并不紧密。兰州市目前发展的本质仍以工业为主导，表现在各城市的产业结构基本上处于自成体系的状态，城市间的分工与合作还未真正形成，阻碍了都市圈经济的一体化发展。

区域产业分工协作、统一规划园区并未实现。2010年8月，兰州白银两市工信委积极配合发改委，提出区域产业延伸对接、循环经济发展、信息化发展等方面的建议和相关重大项目，并签订了合作协议。2010年7月7日，靖远县政府与兰州高新技术产业开发区管委会共建“兰州高新区白银刘川工业园”合作协议在兰洽会上签约。但据我们调研的情况，兰州市一家企业因为“兰州高新区白银刘川工业园”地处白银，地价远低于兰州，意欲进驻该园区，但兰州市相关部门规定兰州企业入住白银的将不享受兰州市有关“出城入园”的政策。该企业无奈只能选择仍然留在兰州。而且随着2010年10月白银高新产业园升级为国家级高新区，白银不再需要通过借壳兰州高新区争取优惠政策，两市之间产业合作的前景更加堪忧。

二、兰白都市经济圈政府协调机制现状

（一）工作进展

2009年6月，甘肃省出台《关于加快推进兰州白银和酒泉嘉峪关区域经济一体化发展工作的意见（省委办发〔2009〕54号）》，成立兰白和酒嘉区域经济一体化发展协调领导小组。

2009年11月，甘肃省政府召开新闻发布会，兰州市市长就推进“兰白都市经济圈”建设的前期准备工作、总体构想以及当时的重点工作等情况做了简要介绍。

2009年12月，兰白两市团市委开展青年工作座谈会，签署了兰州、白银青年工作合作发展框架协议书。

2009年12月，兰白两市工商局协调联席会暨区域发展战略合作协议签约仪式在白银市举行。

2009年12月，民进兰州市委和民进白银市委在兰州市举行了“兰白都市经济圈”建设研讨会。

2009年12月，兰白两市工商联（总商会）召开对接会，积极沟通，协商对策，以期促进两地非公经济共同发展。

2009年12月，由白银市委、市政府主办，白银市委党校、行政学院承办的“兰白都市经济圈”建设论坛隆重举行。

2010年1月，兰白两市林业局举行座谈会，主要商讨“兰白都市经济圈”林业建设对接意向。

2010年1月，兰白两市市委宣传部签署了关于推进兰白都市经济圈建设，加强两地媒体宣传合作框架协议。

2010年1月，兰白两市社科联联合举办了“推进兰白都市经济圈战略高层论坛”。

2010年1月，兰白两市民政局在白银市召开座谈会，共同打造社会组织交流合作平台。

2010年1月，兰白两市共同签署《兰州白银区域合作发展框架协议》。

2010年3月，兰白两市文联合作交流座谈会在兰州召开。

2010年3月，兰白两市签订了兰白都市经济圈建设医疗卫生、人口和计划生育、体育事业一体化发展框架协议。

2010年4月，兰州—白银商贸区域发展合作协议签约仪式在兰州举行。

2010年4月，兰白两市人才交流服务中心人才开发交流合作协议在兰州签订。

2010年4月，兰州市城关区和白银市白银区在白银签订了两区缔结友好区暨区域合作发展框架协议。

2010年4月，兰白两市老龄部门在白银市召开专题座谈会。

2010年4月，兰白两市教育局签订了《“兰白都市经济圈”兰州市教育局与白银市教育局教育合作交流框架协议（草案）》。

2010年4月，兰州定西两市工商联正式缔结友好商会，并签署合作协议。

2010年4月，兰白两市交通部门完成开通城际公交前的协商讨论。

2010年4月，兰白两市科技局就联合建设“兰州—白银沿黄灌区星火产业带”达成合作协议。

2010年4月，兰白两市总工会召开座谈会。

2010年4月，兰州市西固区政协同白银市白银区政协就两市工业区统筹城乡一体化发展进行对接。

2010年4月，《兰州—白银纪检监察机关合作发展框架协议》在兰州签订。

2010年5月，兰州、白银、定西、临夏四市（州）党委政策研究室有关部门的领导举办研讨会。

2010年5月，兰白两市组织部门签订了《兰州白银两市组织部门合作框架协议》。

2010年6月，兰白两市防震减灾工作合作协议签约仪式在白银举行。

2010年6月，兰白两市法院就加强两院之间的司法交流与协作签署《框架协议》。

2010年6月，兰白两市民盟就“兰白都市经济圈”建设问题进行座谈交流。

2010年7月，靖远县政府与兰州高新技术产业开发区管委会共建“兰州高新区白银刘川工业园”合作协议在兰洽会上签约。

2010年7月，兰白两市人防办正式签署《兰州—白银人防部门合作发展框架协议》。

2010年8月，兰白两市工信委就产业对接、资源互补进行深入探讨，并签订了合作协议。

2010年8月，兰白两市检察院就加强两市检察工作的协作交流签署《框架协议》。

2010年11月，兰白两市市委党校共同举办理论研讨会。

2011年5月，甘肃省出台《兰州—白银经济区发展规划》。

2011年10月，兰白两市统计局在兰州召开恳谈会。

2012年2月，兰州白银区域合作发展联席会议召开。

2012年3月，兰白两市人大就两市区域合作发展和加强两地人大联系事宜进行座谈交流。

2012年3月，兰白两市举行经济合作交流座谈会。

2012年6月，兰州白银两市党校系统理论研讨会召开。

（二）对工作进展的评析

从2009年6月到2012年6月的三年时间里，甘肃省和兰州、白银、定西、临夏各级政府和各部门做了不少工作，包括出台专门文件、规划，召开新闻发布会，举行研讨会、座谈会，签署协议等。但这些工作总的来说，务虚的多，务实的少；框架性、意向性的多，实际的、具体的少；兰白两市之间的多，其他城市的少；部门间的多，省市高层的少。

1．从层次来看

有省一级参与的有3次，分别是：甘肃省出台《关于加快推进兰州白银和酒泉嘉峪关区域经济一体化发展工作的意见（省委办发〔2009〕54号）》，成立兰白和酒嘉区域经济一体化发展协调领导小组；甘肃省政府召开新闻发布会，兰州市市长和白银市委书记参加；甘肃省出台《兰州—白银经济区发展规划》。

有市一级参与的有9次，分别是：民进兰州市委和民进白银市委举行的“兰白都市经济圈”建设研讨会；白银市委、市政府主办的“兰白都市经济圈”建设论坛，有白银市委书记、市长，甘肃省委党校、兰白两市党校、行政学院的主要领导及专家学者参加；兰白两市共同签署《兰州白银区域合作发展框架协议》，有兰白两市市委书记、市长参加；民盟兰州市委和民盟白银市委举行的“兰白都市经济圈”建设交流座谈会；兰州市委党校举办的“兰白都市经济圈建设”理论研讨会，兰州市委副书记和省市党校的专家、学者及学员参加；兰州白银举行区域合作发展联席会议，两市党政主要领导出席会议，通过了《兰州白银区域合作发展行动计划（2012）》；兰白两市人大举行座谈会共商区域合作发展和加强两市人大联系事宜，两市人大常委会主任参加座谈；兰白两市举行经济合作交流座谈会，两市市长参加座谈；兰州白银两地党校系统理论研讨会召开，白银市委书记和兰州市委副书记出席会议。(www.daowen.com)

有市一级具体部门参与的有26次，涉及部门包括：共青团、工商、工商联、林业、宣传、社科联、民政、文联、医疗卫生、体育、商贸流通、市场监管、人才、老龄、教育、交通、科技、工会、纪检监察、政策研究、组织、防震减灾、法院、人防、工信委、检察院、统计等多个部门。

有县区一级参与的有3次：兰州市城关区和白银市白银区签订了合作发展框架协议；兰州市西固区政协同白银市白银区政协就更好地推动党委和政府工作，服务兰白都市经济圈建设举行座谈；靖远县政府与兰州高新技术产业开发区管委会共建“兰州高新区白银刘川工业园”合作协议签约，兰州高新区白银刘川工业园揭牌。

2．从范围来看

有兰州、白银、定西、临夏四地参与的只有1次，即由四地党委政策研究室有关部门领导共同参与的研讨会。

有兰州和定西两市参与的1次，即兰州定西两市工商联正式缔结友好商会，并签署合作协议。

其余所有文件、规划、协议、研讨会、座谈会只涉及兰白两市。

3．从内容来看

涉及兰白都市经济圈或兰白经济区总体发展的有9次，分别是：甘肃省出台了一个文件，成立了领导小组；甘肃省召开了一次新闻发布会；甘肃省制定了一个规划；兰白两市签订了框架协议；兰白两市党校分别举行了两次理论研讨会；兰白两市社科联举办了一次理论研讨会；民进兰州市委和民进白银市委举行了一次座谈会；民盟兰州市委和民盟白银市委举行了一次座谈会。

涉及各单项领域的有26次，几乎涉及经济、社会发展的所有方面。

4．从操作性来看

最有分量的《兰州—白银经济区发展规划》也只是一个总体规划，具体操作有赖于专项规划和实施细则的出台；其余不论是兰白两市签署的合作协议还是各部门之间签署的，几乎均为框架性的、意向性的。据我们调研情况，只有两市科技局就联合建设“兰州—白银沿黄灌区星火产业带”达成的合作协议后期做过一些实际工作，就是联合从国家申请立项了一个课题。但课题在完成过程中两家并没有合作，在把课题经费平分之后，各做各的。但这总算是兰白两市科技局就具体项目做了一些具体工作。其余协议在两年后的今天，依然只是一个合作意向。

5．结论

第一，兰白都市经济圈政府间的合作几乎没有实质性进展，大家只是停留在一个对合作意向的认同层面上，至于如何合作，还没有开始讨论。第二，即使是意向性的、框架性的合作协议，以及举办的几次高层论坛，似乎主角只是兰州市和白银市，临夏州和定西市几乎没有看到。

目前，兰白都市经济圈政府协调机制尚未建立起来。

三、兰白都市经济圈政府协调机制的创设

基于以上分析，我们要明确两点：1.兰白都市经济圈包括兰州、白银、定西、临夏和武威的天祝县。因此，兰白都市经济圈政府协调机制应该是四市（州）一县间的政府协调机制，不仅仅是兰白两市政府间的协调机制。2.兰白都市经济圈的政府协调机制要根据都市圈的发展阶段，结合中心城市与其他城市在都市圈形成和发展过程中所起的主次作用分阶段、有区别地创设，没有必要搞一刀切。

中心城市的集聚与扩散是都市经济圈发展演化的基本机制。都市经济圈的发展也是中心城市集聚—扩散—再集聚—再扩散的产业空间重组循环过程，中心城市的发展水平、中心城市与成员城市之间的经济联系程度决定了整个都市经济圈的发展阶段及发展潜力。因此，兰白都市经济圈的建设重点首先是将兰州做大做强，将“大兰州”打造成中国西北名副其实的区域中心城市，然后充分发挥“大兰州”的“率先、带动、辐射、示范”作用，实现兰白都市经济圈整体实力的提升。那么，兰白都市经济圈政府协调机制的第一步应当是“大兰州”的政府协调机制的建立。前文分析，适合我国都市经济圈的政府协调机制有两种：通过行政区划合并，组建单一的区域政府；都市经济圈成员城市间通过让渡部分权力组建城市联盟。“大兰州”适合采取前者。

（一）组建单一的“大兰州”政府

1．“大合肥”成功经验的借鉴

目前我国的实际情况是：大量的资源仍然掌握在政府手中，这种情况下，要想实现跨越式超常规发展，就必须想出超常规的办法。安徽省合肥市的做法值得我们借鉴。合肥2010年宣布要建设成为“区域性特大城市”时，有人不以为然，因为这个城市在全国省会范围内，无论人口、面积还是经济总量都不算大。就是通过行政区划的调整，合肥“突然长大”，令此前将多个安徽省城市纳入都市圈的南京“措手不及”。“大合肥”呼之欲出，泛长三角格局出现变数。

图4　安徽省行政区划

合肥面积为7029.48平方千米，总人口约335万，2010年GDP为2702.5亿。兰州面积1.3万平方千米，人口361万，2010年GDP为1100亿。相比之下，合肥发展相当不错了。但是，这个人口、面积都不及兰州，经济总量近2.5倍于兰州的城市仍然认为：作为省会，无论在面积、人口还是经济总量上均在安徽省内占比不大；中心城市带动力不强；行政区划管理幅度过小，不利于区域经济的资源整合和结构升级；市一级行政中心经济功能不强，难以在发展中起到先导作用。

合肥市西邻武汉，东邻南京两大经济圈。其中，南京经济圈的推进已有多年。马鞍山、芜湖、原巢湖都有东向南京的趋势，尤以前两者为主，经济得到了长足发展。合肥市的发展前景看起来并不顺畅，省外有其他经济圈的竞争，省内作为中心城市的“首位度”又面临挑战。于是，在2010年全国“两会”上，安徽代表团以1号集体议案，提出《关于适应经济发展需要科学适时调整行政区划的建议》，被列入全国人大重点议案。2010年7月，全国人大、民政部组织联合调研组，就安徽省行政区划调整问题进行专项调研。安徽省政府在充分调研论证、听取各方意见的基础上，向国务院正式上报了《关于撤销巢湖市及有关行政区划调整的请示》。2011年7月14日，国务院做出《关于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区划调整的批复》（国函〔2011〕84号）。8月22日，安徽省宣布撤销地级巢湖市并进行部分行政区划调整：新设的县级巢湖市由安徽省直辖，合肥市代管。原地级巢湖市管辖的庐江县划归合肥市管辖。无为县划归芜湖市管辖；和县的沈巷镇划归芜湖市管辖；含山县、和县（不含沈巷镇）划归马鞍山市管辖。调整区划后，合肥市所辖区县达到至少10个，面积10000平方千米左右，人口800万人，人口占全省比例12%。此次合并，极大地增强了合肥的实力，增加了合肥的产业竞争力，提高了合肥的辐射力。与此同时，将合肥、马鞍山、芜湖三个城市无缝对接起来，极大地增强了皖江城市带整体竞争力。

图5　巢湖市行政区划

兰州同合肥的目标定位具有相似之处。兰州于2008年提出要把兰州建设成为区域性的现代化中心城市，2009年出台的甘肃省区域发展战略赋予兰州“中心带动”的艰巨使命，2010年出台的《国办若干意见》强调要充分发挥兰州等中心城市的辐射带动作用。因此，国家、省、市三个层面都将兰州定位为“中心城市”。同时，兰州在区域经济协调发展中面临的“吸引力不强”“辐射带动能力不足”等问题比合肥还要突出。为了突破行政区划的限制，在更大的范围内配置资源，促进生产要素和商品的自由流动，兰州也顺应区域经济协调发展的潮流，积极探索同白银市进行合作的协调机制，试图通过建设兰（州）白（银）核心经济区，推进兰白一体化，增强“中心城市”的辐射带动能力，继而带动整个甘肃跨越式发展。为此，《国办若干意见》要求把兰（州）白（银）核心经济区建设成为西陇海兰新经济带重要支点、西北交通枢纽和物流中心，在全省乃至西北地区发挥“率先、带动、辐射、示范”的中心作用。六年多时间过去了，兰州白银之间的合作仍没有实质性的进展，一个重要的原因就是两个地级市之间有太多的利益难以协调，行政区经济仍然是两市合作最大的障碍。合肥以及国内多个经济发达地区通过行政区划调整打破行政壁垒，实现区域经济协调发展的成功经验告诉我们：“合并效果远大于合作。”

因此，兰州同白银之间的合作不畅，完全可以通过合并来解决。要实现《国办若干意见》中兰（州）白（银）核心经济区在全省乃至西北地区发挥“率先、带动、辐射、示范”的中心作用，目前看来，最优路径就是通过撤销白银市行政建制，将白银区、平川区、靖远县和景泰县并入兰州市，再加上武威市的天祝县，共同组建新的兰州市。将具有统一行政权力的新的兰州市做大做强，使其在全省乃至西北地区发挥“率先、带动、辐射、示范”的中心作用，较之兰（州）白（银）核心经济区要容易得多。

2．调整行政区划构建“大兰州”的依据

（1）调整兰州白银行政区划具有历史渊源

兰州在公元前214年（秦始皇三十三年）就置县，建置史和城建史连绵2220余年；而白银作为甘肃省地级市的历史并不长，是一个非常年轻的城市，从1956年设立县级市算起才不过50多年。1954年10月，“白银厂有色金属公司”在兰州成立（1956年2月迁至白银，后定名白银有色金属公司）。为开发矿区需要，1956年6月设立白银县级市，1958年4月升格为地级市，辖区包括皋兰县等“三县一区”。1963年10月，白银市撤销，其中的白银区和皋兰县并入兰州市，兰州有了“三县六区”的说法。1985年8月，国务院批准白银又复置省辖地级市，辖会宁、靖远、景泰三县和白银、平川二区，兰州就此成为现今的“三县五区”格局。因此，兰州与白银分分合合，历史源远流长，这为现在两市合并提供了厚重的历史文化基础。

（2）调整兰州白银行政区划的基础和现实需要

兰州、白银相距69千米，黄河穿越两市400多千米。交通体系较为完备，联系较为便捷，属“一小时经济圈”。兰州、白银两市人口占全省的19.33%，生产总值占34.33%，工业增加值占35.98%，第三产业增加值占39.93%，财政收入占38.26%，金融机构存款余额占51.29%。从区位优势、经济集聚度和资源互补性等各方面来看，兰州白银两市合并具有充分的现实条件。

兰白地区是甘肃省工业基础雄厚、科技人才最集中、经济增长较迅速的区域，黄河沿岸是全省农业生产水平最高的地区。兰州白银之间有着十分紧密的市场联系。兰州已具备西北区域性商贸物流中心的雏形，在交通、物流、信息、科技等方面具有比较优势，而城市扩展受到地理条件的严重制约。白银具有能源充裕、建设用地广阔、农畜产品丰富等明显优势，而城市转型和产业结构升级任务也迫在眉睫。这也是兰州、白银两市共同打造“兰白都市经济圈”的原因所在，只有结合两市的优势，才能化解困扰两市可持续发展的问题。

由于兰州新区和白银市都在兰州北面，所以“大兰州”主要选择北拓。这样，武威市的天祝县也自然纳入大兰州范围。而白银市会宁县由于偏东南，加之新中国成立后一直隶属定西地区，直到1985白银市恢复建制时改属白银市，所以不宜纳入“大兰州”。

（3）调整兰州白银行政区划是区域经济协调发展的必然选择

虽然我们的目标是经济一体化带动行政一体化，行政一体化促进经济一体化，最终形成“大兰州”。但在行政力量还相当强大、行政壁垒依然存在、行政区经济依然是区域经济一体化绕不过去的一堵墙时，指望用市场的力量推到这堵墙，几乎不可能。从国内其他区域经济发展的经验来看，科学有序地进行行政区划的调整，对打破行政区经济壁垒、实现生产要素和商品的自由流动、优化产业布局等起到了非常积极的促进作用。

我们知道的有银川、哈尔滨、杭州、苏州、宁波、佛山、珠海、天津滨海新区、北京主城区、重庆两江新区、浦东新区、黄浦区等城市和新区都先后进行了行政区划的调整。行政区划的调整一方面是由于中心城市本身辖区范围有限不利于城市整体发展，另一方面是城市区域的扩大也有利于提高其竞争力。但更重要的是，由于跨行政区的协调困难重重，因此调整行政区划就成为一种便捷而高效的区域治理方式。这些地区，除了银川和两江新区，都是中国经济比较发达、市场化程度较高的地区，如果它们解决“行政区经济”问题的方法都要依靠行政区划的调整，那么作为经济欠发达地区的西部城市，当我们的发展受到“行政区经济”桎梏的束缚时，我们还有其他更好的选择吗？因此，合并兰州、白银两市，可以从实质上突破兰州和白银两市行政区划界限，充分发挥各自区域的特色优势，实现区域内优势互补，推进区域经济一体化发展，做大做强兰州，使“大兰州”成为引领全省产业转型、城乡统筹、扩大开放、实现跨越式发展的引擎和带动力量。

（4）调整兰州白银行政区划是西北边疆稳定的重要保障

兰州的战略地位异常重要。兰州的东北是内蒙古自治区，西北是新疆维吾尔自治区，西南是藏民族较为集中的甘南、青海、四川部分地区，东面是宁夏回族自治区，兰州对维护边疆稳定、巩固民族团结，起到非常重要的作用。

新疆有5600千米边境线，与8个国家接壤，而且相邻的中亚地区是恐怖主义、分裂主义和极端主义三股势力活动最为猖獗的地区，因此，“疆独”是当前我国国土安全和民族团结面临的最大威胁。那么如何遏制“疆独”，强化新疆对内地的向心力呢？根本上还是要不断强化新疆各族人民对国家的心理认同感，心理认同感的逐渐增强必然取决于文化交流的不断加强，而文化交流的不断加强一定是经济贸易往来逐渐深化的必然结果。因为，文化是建立在经济基础之上的上层建筑，文化必然以经济为载体。经济贸易往来主要依托中心城市对生产要素和商品的积聚和扩散来实现，所以，在西北腹地形成一个强大的中心城市，将对西北边疆的稳定起到重要作用。

行政区划调整后的“大兰州”下辖兰州新区一个正地级新区，城关区、白银区、七里河区、西固区、安宁区和红古区六个区，永登、榆中、皋兰和靖远四个县。GDP达到2522.36亿元，人口450万，土地面积为20267平方千米。经济总量、人口规模和土地面积都大幅度提高，将为副省级“大兰州”的设立打下坚实的基础。申请国家将兰州升格为副省级城市，不仅为兰州的发展注入强劲的动力，也会对维护国家西部边疆战略安全起到极为重要的作用。

（二）创设大兰州、定西、临夏“城市联盟”

鉴于大兰州、定西、临夏涉及整个甘肃的中部地区，地域面积较大，且都市圈内大兰州和定西是设县、区的市，而临夏是设市、县的自治州，因此，不宜进行行政区划的合并，三市（州）成立城市联盟应当是推动兰白都市经济圈区域经济一体化的最佳选择。城市联盟是统一多层次地域主义的政治结构，开创了都市圈政治发展的新模式。城市联盟的实行，实现了都市圈地域主义与市域主义的紧密结合，既保持了业已存在的对市的政治情感，又体现了对都市圈的政治情感；既促进了都市圈的发展，又照顾了各市的利益；既发展了整体，又兼顾了个体。

1．兰定临城市联盟成立的前提

兰定临三市（州）组成城市联盟的前提一定是自觉自愿，绝不应该是上级政府的“拉郎配”，这也是我们一再强调联盟是自下而上的行政组织的原因。而自愿让渡权力的前提是各市（州）一定能实现自身的某种利益诉求，达到各市（州）和联盟多赢的局面。而在联盟内部，一定会出现：有人抱怨贡献大而受益少，有人抱怨经济社会发展水平高的城市（如兰州）以虹吸现象吸纳落后市（州）的生产要素，而将落后产业转移到本地等现象。这要求联盟要制定一套切实可行的、为各市（州）共同接受的利益协调与补偿机制，使各市（州）共享联盟发展的成果，既不让发达城市觉得落后城市拖了后腿，又不让落后城市觉得加入联盟无利可图。只有这样，大家才能自觉自愿地组成联盟，从而促进区域经济协调发展。此外，甘肃省政府或中央政府也应该通过对落后市（州）的转移支付，或减少税收等多种渠道，帮助平衡联盟内各市（州）间的利益关系，促使其协调发展。

2．兰定临城市联盟的设立原则

在将“城市联盟会议”发展成为一个最终涵盖兰州都市经济圈内各市（州）的协调组织的过程中，要注意遵循“循序渐进、分步发展，逐渐扩大”的原则。也就是说，该协调组织的设立和发展，应采取对成员城市积极倡导的措施，但应该尊重自愿原则，绝不能利用行政命令强迫要求所有城市同时马上参加。因为，该协调组织的定位是一个既要有利于都市圈整体发展并最终也有利于各城市发展的协调组织，它的成立和运作要适应市场经济体制改革的需要，要充分考虑到每个城市的实际情况和利益，这样做更有利于该协调组织的成立、发展和运作。

3．成立兰定临城市联盟的步骤

第一步，大兰州同定西、临夏共同组成兰州都市经济圈（此时，白银市已经撤销，再说兰白已不合时宜）政府协调会。这是一种松散的政府间联合形式，作为成立城市联盟前的过渡组织，主要任务是就兰州都市经济圈实现经济一体化、社会服务一体化、行政一体化等目标的可行性及必要性进行深入的调研、讨论，最终达成共识，并就三市（州）间今后合作的领域、程度、方式等达成意向，签署战略合作框架协议。

第二步，大兰州同定西、临夏共同组成兰定临城市联盟，这是三市（州）之间形成的一种紧密的城市联盟形式。兰定临城市联盟会议是该联盟的最高行政组织，之所以称之为会议而非政府，是体现其是自下而上形成的半官方性质的区域行政组织。它同省政府之间没有行政隶属关系，纯属三市（州）政府在平等协商的基础上自愿让渡部分权力组成的行政组织。

4．兰定临城市联盟的组织设置

兰定临城市联盟设联盟会议，会议下设各专门委员会。联盟会议作为城市联盟的最高行政组织，由甘肃省及三市（州）推选代表组成。会议设主席一名，委员若干名。它的运行机制是主席召集联盟会议委员开会，通过投票表决的方式决定事项，而不实行行政首长负责制。联盟会议主席从委员中选举产生，而会议委员的来源可以多元化，既有省政府及三市（州）政府推荐的官员，又有各方面的专家、学者等。需要强调的是，一旦成为联盟会议的委员，虽然可以继续保留在各级政府的职位或待遇，但此时他并不代表任何市（州）或省政府，他唯一代表的是城市联盟，只对城市联盟会议负责。除了联盟，他不能有任何倾向性立场。各市（州）自愿加入组成城市联盟，不过一旦将权力让渡于联盟，就必须服从联盟会议做出的决议。

联盟会议下设若干个专门委员会，负责各项区域规划或区域公共事务的协调、处理。各专门委员会工作人员可以是专职，也可以是兼职，但身份只是联盟雇员，对联盟会议专门委员会并联盟会议负责。

5．兰定临城市联盟的规则及权力

兰定临城市联盟首先要制定纲领性的联盟区域发展条例。该条例对兰定临城市联盟会议的性质、机构设置、人员组成、权力、经费来源等做出详细的规定。城市联盟和各市（州）的权力划分原则是：以列举的方式规定城市联盟的权力，城市联盟必须严格在此权限范围内行政；其余一切权力由各市（州）保留，联盟不得干涉。

另外，联盟区域发展条例经各市（州）充分酝酿协商，经由各市（州）人大通过后，方可生效。其效力应高于各市（州）制定的地方性法规，今后各市（州）制定地方性法规或其他自治条例时，均不得与其相抵触。虽然民族自治地方有权对国家法律进行变通，但临夏回族自治州制定的区域自治条例亦不可与联盟区域发展条例相悖，其中的原因是国家法律和民族地方自治条例的关系是自上而下的行政隶属关系，而民族地方自治条例和联盟区域发展条例的关系是自下而上的自愿让渡关系。既然是自愿的让渡，就不应再行违背。城市联盟自下而上的半官方性质决定了在联盟一级不应成立政府或人民代表大会，因为，政府和人民代表大会均须与上一级政府和人民代表大会发生直接的关系，很可能出现自上而下的行政干预，这与联盟自下而上的权力让渡的性质相悖。

6．兰定临城市联盟促进区域经济一体化的制度安排

（1）创造良好的制度环境

建立健全有利于经济区发展的制度环境是推进经济区发展的最强大动力，也是保证市场经济充分发挥作用的关键。因此，兰定临城市联盟必须积极推进法治建设，完善相应的法律制度，重建地方政府竞争秩序，促进政府职能的转变，通过制度创新来吸引资源、创新技术、促进增长，而不是通过地方保护主义来维持增长。主要有以下几个要点：一是构建统一的制度体系，在土地、户籍、就业和社会保障制度方面加强行政协调，推进一体化进程；二是构建兰州都市经济圈发展的一体化政策，统一制定发展规划战略、产业政策、财政政策等，避免各自为政，营造一种适合经济区发展的政策环境，降低市场交易的契约成本、行政成本和制度成本；三是构建都市经济圈公共资源统一配置机制；四是在基础设施建设、招商引资、土地审批、信息与资源、人才和技术等方面加强协调，避免重复性建设；五是构建都市经济圈投融资管理机制、产业互动发展机制和信用制度网络机制等，努力提高资金利用效率。

（2）构建统一协调的市场竞争规则

兰州都市经济圈区域经济一体化的关键是市场竞争规则的一体化，如果没有它的支撑，就无法在兰州都市圈大市场范围内，协调各市（州）的政府行为。因此，兰州都市经济圈内各市（州）应实行统一的非歧视性原则、市场准入原则、透明度原则、公平贸易原则，清理各类法规文件。逐步取消一切妨碍兰州都市经济圈市场一体化的制度与政策规定，取消一切妨碍商品、要素自由流动的区域壁垒和歧视性规定。促进市场的发育与完善，保证兰州都市经济圈内各市（州）在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面的政策上公平一致。这种合作规则应达到两个基本要求：一是为合作行为提供足够的激励；二是对违反“游戏规则”者与采取机会主义者予以充分的惩罚。

7．兰定临城市联盟与上级政府的关系

甘肃省政府乃至中央政府并不直接与兰定临城市联盟发生联系，只是间接地对联盟产生影响。例如，为了鼓励都市圈各市（州）之间的协作，避免各市（州）之间的过度竞争现象，省政府和中央政府可以对联盟提供部分财政支持，凡涉及区域整体事务的，省政府和中央政府直接对联盟提供技术、资金、政策等方面的帮助，不再与各市（州）发生联系。另外，对于认真贯彻执行联盟区域发展条例以及根据此条例制定的区域规划等法规的市（州），省政府或中央政府可以相应在市（州）域发展方面给予更多支持。相反，对不认真履行区域整体规划或联盟区域发展条例，甚至做出阻碍区域一体化协调发展的市（州），省政府或中央政府相应降低扶持力度。上级政府通过这种方式来支持联盟的工作。此外，在条件成熟的情况下，全国人大应该考虑制定区域发展法，以基本法的形式来保障区域协调发展。