一、“行政区经济”产生的根源是分权化改革

学界和实务界公认我国区域经济一体化中最大的障碍是所谓行政区经济。行政区经济是指在由计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，与区域经济一体化相悖的一种特殊的、过渡性的区域经济形态，它表现为行政区划对区域经济发展的刚性约束。由于在行政区经济的运行下，地方政府对其辖区的经济起很强的干预作用，生产要素流动受阻，因而是一种具有明显封闭特征的区域经济。

行政区经济各国都存在，因为各国都有行政区划，地方政府或多或少与经济有关。但中国最为典型，原因在于：1.有历史基础。中国几千年的封建社会就有“诸侯经济”特征，这为现行行政区经济的地方保护主义提供了历史基础。2.有文化背景。中国向来尊重儒家文化思想，地方官员有较强的“本地”意识，因而地方政府只关注本地利益而忽视其他地方。3.中国处于体制改革之中，市场经济体制还不完善。市场经济条件下，市场权力主要表现为公正、公平、效率，市场主体可以“用脚投票”，使得生产要素总是向经济效益最大化领域和地区流动。中国目前仍然是政府主导下的市场经济，政府作用巨大。

其实上述原因历来都存在，但为什么行政区经济现象的负面作用现在表现得异常突出呢？我们认为，现在我国区域经济一体化过程中“行政区经济”那堵无论如何也无法突破的墙，它的坚实和厚重是随着中央的分权化改革而被强化的。

改革开放以来的行政性分权和经济性分权使得行政区划的刚性约束更为明显。行政性分权使地方政府拥有竞争政策权，而财政体制改革使地方政府获得竞争收益权，二者的结合使得地方政府既有主观动力也有实际能力来与其他地方政府通过相互竞争追求自身利益的最大化。随着中央行政权力逐渐向地方政府下放，地方政府逐渐拥有制定地方经济发展规划和资源配置的权力。在行政区划刚性约束的基础上，地方政府成为独立的利益主体，它们为了各自辖区利益和地方政府利益的最大化而展开相互竞争，财政分权与国有企业下放则加剧了这种竞争。地方政府间竞争一方面使各地方政府在辖区内部通过行政权力的自我约束为经济发展创造良好的制度环境；另一方面由于缺少应有的规范，恶性竞争不断发生。各地方政府间利用自身行政权力树立各种行政壁垒，制定各种地方保护主义政策，人为地割裂了经济要素的跨行政区流动，导致全国统一市场被分割为许多狭小的地方性市场，形成了“行政区经济”。所以说，区域经济一体化中存在的障碍实际上是地方政府运用行政权力对资源市场化配置的阻隔和扭曲，体现了行政权力对资源配置情况的影响。区域经济一体化问题本质上是行政权力对经济要素自由流动的阻隔问题，实现区域经济一体化关键在于打破行政权力对经济要素自由流动的阻隔。

在中央赋予地方财政权力的同时，也向地方政府转嫁了财政压力。1994年我国开始实行分税制，将中央与地方分享财政收入的比例确定下来。分税制其实也是分权，但我国分税制并没有将财权与事权紧密结合起来。分税制的非均衡性主要表现在重财权、轻事权，事权下移、财力上移。目前基本公共服务的事权，主要由县乡基层财政来承担，像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出大都由基层财政负担。据调查，我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%由县财政负担，省上负担11%，中央财政负担不足2%。预算内公共卫生支出，中央政府仅占卫生预算的2%，其他均为地方政府支出。而在地方政府，县、乡共支出了预算的55%～60%。在一定的财政压力之下，为了挖掘本地区的发展潜力与优势，地方政府以其独特的方式行使具有独立人格的利益主体的权力，以极大的组织和管理地方经济的积极性竞相投资加工工业，为追求地方经济增长的目标而设置行政区障碍以阻止区域利益流向区外。在市场化改革同步推进的背景下，为了追求地方利益最大化，地方政府介入经济的动力不断趋强。从资源配置角度看，分权化过程中的行政区资源配置是受地方政绩偏好指向的，其背后是行政区利益的刚性约束。当地方政府成为边际税收的完全索取人时，地方政府运用行政力量与手段设置贸易壁垒以封锁地方市场就成为一种必然。可以说，从区际的重复建设到产业的过度竞争再到市场分割的步步演进，是转型期分权型体制架构下必然会出现的“多米诺骨牌”效应。

二、区域政府协调机制的核心是政府间行政权力的协调

通过地方政府合作来解决区域经济一体化问题是现有体制下的一条重要途径，而且地方政府的自愿合作还可以发挥地方政府的积极性和创新精神。地方政府合作的主体是政府，而决定政府本质的最核心要素则是政府所掌握的公共权力。这里的地方政府是指狭义上的政府，即行政机关的总和，所以这里的公共权力具体是指行政权力，它在地方政府合作中扮演了重要的角色。在横向府际关系中，并不是有了利益的相互依赖就必然会产生实质性的合作关系，利益的相互依赖只是地方政府达成合作的必要条件。由于利益通常附着在权力之上，权力支配着各种资源，而权力又恰恰是地方政府所拥有的最核心的资源，所以地方政府要通过行政权力的运用来实现利益。并且从现实来看，地方政府间通常是通过处理、调整相互的权力关系来协调相互间的利益关系的。因而，可以这么认为，地方政府间首要的和最核心的关系就是权力关系。解决不好地方政府间的权力关系。地方政府间就不会有真正的利益合作关系，地方政府间的合作在一定意义上是关于行政权力之间的合作。地方政府间通过相互谈判、协商和讨价还价就如何合作达成一致，但是，地方政府间的合作通常不会是对资源的直接配置，行政权力在其中仍然发挥了核心的作用。也就是说，地方政府间是通过行政权力的相互调整来实现资源再配置的，如将权力让渡给一个独立组织，或者是签订共同限制、规范某项权力行使的协定，或者是将某项权力转交给另一方行使并承担责任，等等。所以说，地方政府间合作要解决资源配置问题，关键在于解决行政权力的配置问题。

地方政府合作中的行政权力调配主要包括合作各方行政权力的对等限制和削减、行政权力的让渡、行政权力和责任的转让等等。行政权力的对等限制和削减是指地方政府之间就政府对市场的不当干预的权力进行相互的自我限制，尤其是对地方政府间恶性竞争中涉及的设立行政壁垒的行政权力进行限制。对这些行政权力进行相互的对等限制和削减，目的在于打破行政壁垒，促进各种经济要素在区域内的自由流动，使资源在区域内部达到优化配置。行政权力的让渡则涉及地方政府合作组织。地方政府间为了深化合作往往设立地方政府合作组织，然后将某些权力让渡给合作组织来保证合作的持续进行和监督合作事项的执行，从而形成管辖整个区域的管辖权力。从另一种意义上说，地方政府合作组织的成立本身就是合作深化的表现。行政权力和责任的转让在国外的公共事务领域里较为常见，如某地方政府将本政府的治安事务转交给相邻的地方政府，由相邻的地方政府在本辖区内行使治安管理权并承担责任。这种情况在美国比较常见，主要原因是美国的地方政府规模较小，这种合作方式有利于发挥规模效应。我国区域经济一体化中主要涉及的是相互合作的地方政府间对行政权力的对等限制和削减，以及行政权力的让渡。

区域经济一体化问题本身是一个政治问题，涉及的是政府之间的权力关系问题。区域经济一体化的实现与行政权力协调密切相关，行政权力协调在区域经济一体化的实现中发挥着关键性的作用。无论是消极一体化还是积极一体化都存在着行政权力协调。从某种意义上说，如果没有行政权力协调，区域经济一体化就不会实现。

区域经济一体化有消极一体化和积极一体化之分。消极一体化是指消除政策干预和资源流动的行政壁垒，减少市场分割来增强竞争。它涉及的行政权力协调实际上是地方政府间行政权力的对等限制或削减问题，其最终结果则表现为行政壁垒和歧视性政策的消除。这类行政权力协调通常通过签订地方政府间协议的方式来实现。即地方政府间通过谈判就某些方面或领域打破行政壁垒达成共识和承诺，形成协议文本，然后根据协议来清理相关的歧视性政策和行政审批权，以及约束某些权力的不当行使，等等。(www.daowen.com)

积极一体化是指通过一系列制度建构，成立跨行政区的权力机构来管理区域性的经济事务。它涉及的行政权力协调实际上是地方政府间行政权力的让渡问题，即将某项或某几项行政权力让渡给一个或几个区域性的权力组织，从而达到行政权力在区域层面上的再配置，形成覆盖整个区域的区域行政管辖权。拥有区域行政管辖权的机构必须实行统一的区域经济政策，纠正区域性的市场失灵，从整个区域发展的立场来优化配置资源。区域行政管辖权改变了各地方政府由于行政区划的刚性约束所形成的权力分割，它的作用不只在于消除行政壁垒和歧视性政策，还在于强化了市场的统一性力量。

三、适合我国国情的两种都市圈政府协调机制

制约中国区域经济一体化的最大障碍是行政区经济，而行政区经济的最大诱因是中央地方分权型体制架构。我国众多都市圈（城市群、经济区）之所以没能建立一个稳定且有效促进区域经济一体化的政府协调机制，原因是对我国“行政区经济”产生的根源以及政府协调机制的核心把握不准。根据我们的分析，我国都市经济圈要建立起稳定而有效的政府协调机制，必须将中央政府下放给各地方政府的行政及经济权力进行适当集中。将各市权力进行集中有两个途径：1.通过行政区划调整，使几个完全独立的行政区合并成为一个单一的行政区，成立单一的行政区政府。这是最彻底的集权。2.圈域内各市依然保持各自的行政区划，但须将部分权力让渡于在各市之上成立的城市联盟政府，各市之间形成类似联邦制的城市联盟。但这种集权必须是都市经济圈成员城市自愿地将部分权力让渡于区域行政组织，是一种自下而上的制度变迁。

（一）调整行政区划

大都市区管治的核心是协调区域多元利益发展主体（包括政府、企业和公众）的权利分配关系，而形成这些多元利益主体的基本动因之一是行政区划分割。因此，不管是在理论上，还是实践中，行政区划调整问题必然成为大都市区管治难以回避的一个话题。大都市区管治并没有一个“放之四海而皆准”的标准模式，真实有效的大都市区管治形式依赖于地区文化传统、政府与非政府机构的相互作用，以及区域内各发展主体单元超越经济和政治地域束缚的程度。因此在特定的条件下，行政区划调整一方面有利于城区范围的向外扩张，另一方面有利于市辖县向市辖区体制的转型，也不失为通往有效大都市区管治的捷径。在中国，行政区划调整称得上是当前大都市区管治最为常用的手段。之所以出现这一情况，还与中国特殊的体制背景和大都市发展情况有关。当然，不能否认的是，当前中国的地方政府之所以如此热衷于进行行政区划调整，很大程度上也是出于争权夺利的考虑。因为行政区划的调整，特别是合并、兼并等行政辖区的扩大，意味着更大的管辖范围和行政资源，可以为地方政府及其长官谋得更大利益。今后一段较长时间内，中国大都市区的行政区经济功能还会存在，甚至继续强化。那么，在行政体制的改革无法跟上经济体制改革的背景下，为了实现有效的区域管治，进行行政区划调整也就成为一个次优选择了。

（二）构建城市联盟

“城市联盟”是一个类似于联邦的灵活的联合体，成员政府彼此让渡出部分公共权力，制定具有法律效力的区域规划，明确规定职责内容与管辖范围，在共同的事务管理和治理领域内享有唯一的权威性，而在超出此范围外则无权干涉各地方事物。

“城市联盟”式政府协调机制比较适合于区域较大的都市圈政府之间，并且该都市圈需要具备一定的经济基础。同时，由于城市联盟组织具有都市圈内普遍地方政府的权威性，所以在解决一些利益矛盾比较尖锐、比较复杂的、难以治理的区域公共问题时，具有较大优势。

城市联盟介于单一制的区域政府和松散的城市联合体之间，既可以解决分权化导致的各自为政的行政区经济问题，又保证了各市独立处理各自内部事务，满足各市自身诉求的多元化，避免了美国巨人政府的弊端。城市联盟是各市权力的让渡，虽然也是一级行政机构，但不同于自上而下设置的行政层级，各市对联盟的认同感较强，排斥性较弱。因此，并不会出现行政层级增加而导致的行政效率降低的情况，相反会提高行政效率，因为它极大地减少了各市之间由于过度竞争而出现的内耗。既然都市圈政府间可以成立松散式的城市经济协作会或市长联席会议，那么再向前走一步，组建紧密的城市联盟也未尝不可，因为两种组织形式都是各市对自身权力的处置。学界普遍认为，乌昌一体化比国内其他都市圈政府协调机制向前迈了一步，成立了乌昌党委。乌昌党委运行机制不畅的原因是只有一级党委，没有一级政府，这使得一体化推进过程中许多行政事务无法进行。但我们认为，根本原因是乌昌党委的成立看似比松散的市长联席会议先进，实则是一种倒退。松散的市长联席会议虽然不解决问题，但起码是各市意思自治的表现，是各市对自身权力的处置；而乌昌党委则是作为自治区党委的派出机构而存在的，它是自上而下设置的，不仅不能体现各市意思自治，相反还限制了各市意思自治的权力行使。因此，乌昌党委的某些决定不能完全受到乌市和昌吉州的认同，是有其原因的。这种党委的设置，实质上是一种行政层级的增加，不仅没有有效协调两地的行政权力，反而降低了行政效率。