一、国内都市经济圈政府协调机制现状

政府行为作为一种外部力量，在都市经济圈形成与发展中起着十分重要的作用。然而目前，我国都市圈政府间的协调机制仍然十分孱弱，主要表现在以下几个方面：

（一）尚未建立和形成强有力的协调机构

都市经济圈的形成和发展要求一个强有力的政府组织，对区域内的产业空间布局与发展目标和方向、交通运输设施体系和通道建设、资源开发利用与生态环境保护、科教信息资源整合与人力资源开发、市场体系建设、政策的实施进行协调。事实上，国内一些发育相对成熟的都市圈也在积极寻求建立一种城市政府间的协调组织。例如，长三角都市圈16市成立了长江三角洲城市经济协调会，珠三角都市圈成立了隶属于广东省政府的经济区规划委员会，等等。这些不同类型的协调组织机构，对都市圈的发展起到了积极的推动作用。但总体上看，这些机构组织权力有限、职能单一、联系松散，尚不能有效地协调和解决行政区之间在产业发展、基础设施建设等方面的矛盾。

（二）都市圈发展缺乏相应的制度安排

都市圈区域经济的一体化发展需要合理、有效的制度安排。目前，我国城市政府相互间达成的各种协议还缺乏有效的法律和制度保障。一些城市政府制定的政策和规章与都市圈一体化发展目标相悖，限制和阻碍要素在都市圈内的合理流动，难以实现要素在区域内的优化配置。

（三）都市圈发展规划落后

目前，我国正在发育形成的都市经济圈缺乏长远的发展战略规划，而已经形成的发展规划缺乏强有力的实施保障。都市圈规划往往又与城市规划、国土规划不协调，缺乏权威性和可操作性。

综上所述，目前我国都市经济圈的发展还处在一个初级阶段。在区域自组织机制相对较弱的条件下，都市圈的形成和发展必然更多地依赖于城市政府间的协调组织。进一步完善城市政府间的协调机制，是城市群构建和发展中迫切需要解决的问题。

二、典型都市圈（城市群、经济区）的政府协调机制

（一）长三角都市圈政府协调机制

目前形成的长三角都市圈政府协调机制主要由三个层面组成：第一个层面，即副省（市）长级别的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，一年举行一次，确定三省市合作的“大政方针”；第二个层面，即16城市市长级别的“长江三角洲城市经济协调会”，这是长三角都市圈政府协调机制中最具实质性的一个工作会议，每年举行一次，主要目的是为了及时贯彻座谈会精神，落实执行座谈会所做决议；第三个层面，即长三角各城市政府部门之间的协调会，该层面包括交通、科技、旅游、金融等30多个专业部门建立对口联系协调机制。

（二）珠三角都市圈政府协调机制

至目前为止，珠三角政府协调机制并没有形成一个像长三角那样的多层面、立体化的制度性结构。主要的协调工作仍由广东省政府全权负责，同时省政府又将协调工作和权力层层下放。珠江三角洲都市圈规划协调领导小组算得上是区内唯一的正式协调组织。该领导小组，由广东省委书记亲自担任组长。领导小组的主要职责是抓好规划与协调，具体包括设计规划、组织协调、指导服务、实施监督等四方面任务。领导小组下设规划办公室，负责日常事务，同时成立总体规划小组和专题规划小组开展工作。从其运作方式上可以看出，这个协调组织仍然是在广东省政府的直属控制之下的。

（三）长株潭城市群政府协调机制

目前，长株潭城市群在湖南省发改委成立的“长株潭城市群规划办公室”基础上，建立了“长株潭经济一体化工作会议”年会制度，长株潭三市也都分别成立了各自的“长株潭办公室”，建立了三市市长联席会议机制，这样就使得三市高层领导之间基本形成了对话机制。

（四）乌昌经济区政府协调机制

乌昌（乌鲁木齐市和昌吉回族自治州）地区在一体化过程中打破行政区划的限制，跨行政区域设置乌昌党委作为自治区党委的派出机构，在不涉及两个行政区划的前提下，实现了财政统一、规划统一、市场统一。乌昌党委推动了乌昌经济一体化在体制和制度上的创新，初步建立了一套能够保证跨行政区域党委发挥领导核心作用的工作机制，促进了区域一体化的快速发展。

乌昌党委不同于其他地区的“联席会议”“协调组织”，党委正副书记分别由乌鲁木齐市和昌吉回族自治州的一把手担任，还专设了一个秘书处，负责协调和处理乌昌党委的日常工作，并按正县级配备了5个工作组，负责政策研究、经济社会发展、规划建设、财经工作、环境保护和组织工作。从社会经济发展规划，到财政、城建、交通、土地、水利、环保等各项规划，都由昔日两家各自为政到如今统一编制。

三、典型都市圈（城市群、经济区）政府协调机制的优劣分析

（一）选择四都市圈（城市群、经济区）的理由

长三角都市圈是国内最大的都市经济圈，它的形成机制被认为是内源型诱致性的制度变迁，也就是自下而上的市场推进型制度融合。长三角都市圈跨越了省级行政区划的界限，因而都市圈内部的协调发展主要通过城市间自愿参与组成的经济协调组织来承担。这种协调机制体现了各成员城市间利益的独立性和合作的自愿性、互利性。但这种协调由于缺乏权威性和约束力，使得政府间达成的某些协议得不到执行，流于形式。

珠三角是国内仅次于长三角的第二大都市圈，被认为是外源型的强制性制度变迁，也就是自上而下的政府推动型制度融合。长株潭城市群是非跨省区划的都市圈，且长沙龙头地位稳固，与兰白都市经济圈相似。珠三角、长珠潭城市群因为同属一个省级行政区划范围内，省级政府所拥有的行政权力使上级政府在城市群一体化发展中的协调组织作用更为突出，在一些重大问题的统一规划组织方面成效较为明显，但与此相应的是如何使城市之间的合作建立在自愿、互利的基础上，形成一种长效的协作机制。

乌昌经济区开创区域经济一体化的行政体制先河，成立的乌昌党委是目前我国最具权威的城市间区域权力机构，虽然它的运行机制并不顺畅，但其勇于探索的勇气令人钦佩，并且通过设置区域党委来推进区域经济一体化的协调机制仍有许多地方值得我们借鉴。

（二）长三角都市圈政府协调机制的优点与不足

1．优点

第一，从长三角都市圈构建政府协调机制的经验来看，全方位、多层次立体结构的都市圈政府协调机制比较适应我国目前的都市经济圈发展。这种结构的协调机制由上到下，由高层到低层，由官方到民间，能够充分调动整个都市圈的积极性，并且有利于区内各项事务的解决，保证协调工作的顺利进行。

第二，设立专题合作制度有利于协调具体事务，称得上是中国都市圈协调机制的一大创新。沪苏浙经济合作与发展座谈会从第一届开始，就设立了专题合作制度，由各省市根据当届会议议定的合作重点，相应地成立专题小组开展工作，各小组之间也保持畅通的联系和交流。从第一次会议到目前，三省市通过沪苏浙经济合作与发展座谈会共确立了区域合作的七项专题：区域大交通体系、区域生态环境治理、区域信息资源共享、区域旅游合作、区域人力资源合作、区域规划合作与区域信用体系建设。这种建立专题的工作方式，把区域合作落到实处，避免了协调工作浮夸化，使协调组织实实在在地为长三角一体化进程服务。同时，将区内的具体事务设置成专题予以解决，也有利于明确在一定时期内协调工作的重点。(www.daowen.com)

2．不足

长三角都市圈政府协调机制在协调圈内利益、加强城市间合作、推动长三角一体化发展方面发挥了重要作用，但应该指出，目前长三角政府协调机制仍然存在许多问题，主要包括以下几个方面：

第一，第一层面的沪苏浙省际高层的座谈会制度仍然停留在联谊形式上，没有确立为正式的具有一定行政权力的管理组织。像长三角这样一个跨省的、行政隶属关系复杂的都市圈，作为一个都市圈最高层次的协调组织，更应该是具有一定行政权力，可以自主制定地区政策法规的正式的政府间组织机构。只有赋予其一定的行政权力和制定相应政策法规的权力，该协调机构才能提升其权威性，从而更充分地发挥指导协调作用。

第二，目前长三角政府协调机制还没有形成稳定的制度结构，缺乏系统性的制度安排和体系框架。建立都市圈政府协调机制最本质的目的是要构建都市圈内共同的决策机构和相对完善的决策机制。虽然目前长三角地区的政府协调机制三层次基本框架已经具备，但该框架结构仍不稳定。同时，在长三角政府协调机制现有框架下，各组成部分的地位及职能分工没有明文加以确定。尤其是现有协调机制框架下的第三层面，即长三角各城市政府部门之间的协调会，名目繁多，呈无序状存在。这就给各层面政府协调组织以及同一层面政府协调组织的分工带来困难。

（三）珠三角都市圈政府协调机制的优点及不足

1．优点

第一，广东省政府的控制与协调作用突出，有利于都市圈一体化发展。珠三角都市圈属非跨省级行政区的都市经济圈，在都市圈政府协调机构所制定的政策无法贯彻实施时，各城市的共同上级——省级行政机构就可以采取强制性手段保证政策的贯彻落实。例如，广东省政府规定，为了确保广东省政府的权威性，凡是涉及珠三角城市群的重大问题，各市、县必须服从省政府的统一协调。

第二，珠三角都市圈协调工作重视区域规划。1994年就成立了珠江三角洲都市圈规划协调领导小组，由广东省委书记亲自担任小组组长。2005年，在珠江三角洲都市圈规划小组的组织领导下，编制完成了《珠江三角洲城镇群协调发展规划》。这部规划是国内第一部完整的都市圈发展规划，不仅为珠三角都市圈的发展指明了方向，也成为国内其他都市圈制定发展规划的范本。

2．不足

第一，珠三角都市圈圈内协调机制体系不完善。珠三角都市圈的利益协调主要依赖于省级政府，城市间没有形成协调机制进行有效互动。相比之下，长三角都市圈已经建立了省市级高层之间的定期交流。除了珠三角都市圈规划协调领导小组，珠三角都市圈基本没有建立其他的联席会议制度，直至2003年才提出“市长联席制度”的构想，这比长三角整整晚了16年。

第二，圈内城市“离心力”大于“向心力”，经济利益协调被忽视，行政协调具有生拉硬套嫌疑。珠三角都市圈至今无法确定中心城市，各城市在发展与竞争中互相制约。都市圈内城市之间合作意识比较弱，城市间的关系是竞争大于合作。例如，广东省委曾提出将佛山发展为一个区域中心城市。然而实际情况是，佛山代管的几个县级市与佛山“面合心不合”，尤其是行政区内的顺德早就有拥有自己单独的电话区号和规划，并最终成为与佛山平等的地级市的愿景。

第三，特区经济的特殊性使得广东省政府的协调力度有限。珠三角都市圈内存在着中国经济的特殊形式：经济特区。经济特区的存在使得广东省政府的协调能力受到一定的制约。一般来说，政府最得力的协调和管制手段有两个：一是人事调配权，二是支配财政资源权。关于人事调配权，珠三角都市圈三大主要城市——深圳、广州、珠海，深圳是特区，广州是省会，而珠海则是沿海开放城市之一，因此三个城市的主要领导人都是由中央政府直接任免，广东省政府没有发言权。至于财政资源支配权，在广东省的投资结构中，各个城市看重的是“招商引资”，对财政投资不是特别在意，而在外资中有很大一部分是由港商投入的。从某种意义上来说，香港对于珠三角的影响力甚至超过了广东省政府。因此，由省政府来协调区内城市的合作与发展，必然出现力不从心的现象。

（四）长株潭城市群政府协调机制的优点与不足

1．优点

第一，与珠三角都市圈相比，长株潭城市群城市之间更具有向心力，这就保证了湖南省政府在城市协调过程中能够充分发挥领导组织作用，同时也保证了城市群政府协调机制运作的有效性。与珠三角不同，长株潭城市群中没有龙头城市之争。长沙的经济实力在长株潭城市群中遥遥领先，加上又是省会城市，因此长沙在长株潭城市群的地位相当于上海在长三角都市圈中的地位，这就使得长株潭城市群中的城市能够正确地进行城市定位，相互形成错位竞争，充分发挥城市之间的比较优势。正是由于城市群内的城市具有较强的合作意识，使得湖南省政府能够更好地开展协调工作。

第二，湖南省政府高度重视长株潭城市群的规划工作。在2001年8月份的长株潭经济一体化工作会议上，湖南省委书记在会上明确提出委托中国城市规划设计研究院进行长株潭城市群空间结构研究的任务。2005年，《长株潭城市群区域规划》最终完成，并通过了专家组的评审。有专家评价，这是国内第一个内陆城市群区域规划，规格高，难度大，富有新意。

2．不足

第一，城市群内分割和封锁仍然存在，政府协调力度不够。尽管三市就诸多方面的交流合作达成了共识，签署了合作协议，但行政区经济这面“无形的墙”依然存在。以啤酒市场为例，长沙有“白沙”，株洲有“金狮”，而湘潭有“湖南燕京”，三大品牌三足鼎立，割据长株潭城市群的啤酒市场，市场上的行政壁垒仍然在无形中起着巨大的作用。

第二，城市群政府协调运作不畅导致了城市群整体开发发展的规划难以实施。长株潭都市区规划也是如此，三市的国土、规划、交通等各部门都曾经对三市区域范围内的地域做过一些很好的部门规划，如1994年完成的长株潭区域国土开发整治规划以及一系列相关文本，都含有三市衔接和协调的内容。但真正到具体实施阶段，由于决策主体、利益主体和规划主体的不同导致矛盾无法解决。虽然这也与城市群规划跨行政区域的实施机制不明确有密切关系，但是，对于规划的实施还需各级政府协调，制定相应措施确保规划的贯彻落实。

（五）乌昌经济区政府协调机制的优点与不足

1．优点

第一，乌昌党委的建立推动了乌昌经济一体化在体制和制度上的创新。乌昌党委的设置方式，既没有超越既有的行政机构，又不等同于一般的地方党委，而是高于两地党委的一个领导机构，是一个制定并实施有约束力的、涉及两个行政区域决策的调控系统，其作用是建立有效的区域协调整合的体制机制并规定发展方向。乌昌党委的建立，使地方党组织在政治领导、组织协调、宣传发动等方面的优势直接作用在区域经济和社会发展上，表现出独具特色的魅力。

第二，初步建立了一套能够保证跨行政区域党委发挥领导核心作用的工作机制。乌昌党委不同于其他地区的“联席会议”“协调组织”，党委正副书记分别由乌鲁木齐市和昌吉回族自治州的一把手担任，还专设了一个秘书处，负责协调和处理乌昌党委的日常工作，并按正县级配备了5个工作组，负责政策研究、经济社会发展、规划建设、财经工作、环境保护和组织工作。从社会经济发展规划，到财政、城建、交通、土地、水利、环保等各项规划，都由昔日两家各自为政到如今统一编制。

2．不足

第一，一个党委两个政府的构架阻碍一体化的深入。乌昌地区实现财政统一后，就可以做出统一的预算。我国实行“一级政府一级预算”，而目前乌昌一体化是由乌昌党委推动的，尚没有实质性的行政机构或组织进行一体化的协调工作，也就是说有统一的乌昌预算，但没有统一的政府。由于缺乏超越行政区的行政力量协调，乌昌两地存在着大量行政不作为和行政难作为，致使区域之间的规划、建设、管理、公共服务等难以协同。没有行政一体化，市场统一和规划统一难以真正实现。

第二，现行行政体制障碍突出，行政区经济明显。乌昌地区内部行政区划体制十分复杂，乌鲁木齐市实行市辖区、市管县体制；昌吉回族自治州实行自治州—市、县、自治县—乡、镇、民族乡三级制；农六师、五家渠市实行自治区和兵团双重管理体制。这种行政区划体制一方面导致行政多头管理，融通性差，削弱了政府的服务功能；另一方面，经济发展表现出明显的行政区域特征，生产要素的合理配置很大程度上让位于行政区域的利益。“行政区经济”为跨行政区经济的协调发展制造了壁垒，是一体化的主要障碍。