一、都市圈（大都市区）治理的相关学说

20世纪以来，欧美发达国家政府一直在试图找到一种合适的区域治理模式，以使一个城市聚居人口与经济活动的领域范围能够与城市区域系统相符合。许多学者也从不同的角度展开研究，力图建立新的区域治理理论来满足城市区域发展的新需要。围绕大都市区治理产生了三种不同的理论争论。也就是说，区域经济一体化进程中行政区划改革与重构的理论基础主要有三个：基于巨人政府理论的大都市区政府设想，基于多中心治理理论的非政府协调机制，基于区域治理理论的多元化管理方式。

（一）基于巨人政府理论的大都市区政府设想

主张政府合并，即制度性边界应与大都市区经济和社会发展的规模相适应。合并可以通过中心城市对郊区的兼并实现，也可以通过建立大都市区政府实现，即建立广泛授权和自治的双层制度。这种理念应用在行政区划上，即为大合并之路——如我国行政区划提出的大都市省。不仅高层政府意识到行政区划调整的必要性，各个地方政府也不断提出行政区划调整的要求。如长江三角洲区域的所有城市，或要求兼并所辖县镇，或要求扩大行政辖区，或要求提高行政建制级别。因为区划的调整不仅意味着土地的扩张、城市等级的提升，更意味着对更多、更大发展机会的占有。然而，行政区划调整的影响是双向的：一方面，对于中国这样的发展中国家，大都市区的形成还处于初级阶段。在城市快速发展和空间外延的客观趋势下，适当的行政区划调整，可以减少不必要的资源浪费和无谓的区域内消磨，扩大市场运作空间，整合政府间的关系以促进公共效率的提高。但另一方面，合理、稳定的行政区划也对社会经济的发展起着积极作用。激烈变动的行政区划会给地方经济带来不安定感和波动，负面效应也是明显的，而且又以新的形式在新的地域形成了行政区经济。为行政区划调整所付出的巨大政治、经济和社会成本及其调整的正面效应，正在被缓慢而艰难的磨合过程所抵消。行政区划调整虽然解决了一时的问题，却未从根本上跳出区划调整—竞争膨胀—区划再调整的怪圈。如果说撤县（市）设区得以推行，部分是因为原有“市带县”体制的惯性延续，而地级市之间、省际的界限却是难以打破的。

（二）基于多中心治理理论的非政府协调机制

多中心治理理论认为，大量自治地方选区的存在创造了一个类似于市场的环境，在那里，居民可以选择最适宜于自身偏好的税收或服务交易。在总的层面上，地方政府间吸引居民的竞争不但导致区域性服务需求的有效满足，而且在筹集公共资源以用于生产这些服务上也是有效的。有学者据此提出了复合行政的说法。所谓复合行政（compound administration），就是在经济全球化背景下为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。

持此观点的国内学者认为，行政区划的调整并不能彻底解决“行政区经济”所带来的问题，因为区域的界限永远都是存在的。阻碍区域经济一体化的根本原因不是行政区划，而是政府职能未能适应我国市场经济的发展转变到位。即使调整行政区划，也会带来新的“行政区经济”现象。与其承担因行政区划调整带来的巨大成本，不如强调行政区之间的合作与协调。因此，提出建立跨行政区、跨行政层级的不同政府之间并吸纳非政府组织参与的复合行政的合作机制。这种机制，既不是政府之间按照行政命令采取兼并或合并的方式建立的集权的一级行政机构，也不是松散的政府间协调机构，而是具有一定行政职能（仅限于跨行政区职能）的政府间合作机制。它既注意满足各行政区政府对跨行政区公共服务的需求，又不完全限制各行政区政府在辖区内行使必要的行政管理权；既保持能统揽全局的部分行政干预力量的存在，又防止行政机构的盲目升级和臃肿。政府间复合行政的合作机制以提供跨行政区公共服务为主要职责。行政区政府之间的合作，主要是打破因行政区划形成的行政壁垒，提供跨行政区公共服务，促进区域经济一体化。如统一规划、统一政策、统一政务服务（如为了促进跨行政区人员交流，实行从业资格证书的互认和衔接），实现跨行政区公共基础设施相互联合与衔接，建立健全区域性社会保障体系等。政府间复合行政的合作机制以自主治理为原则。在这种合作机制中，各个行政区政府的地位是平等的，并鼓励非政府组织的参与。事关跨行政区公共服务的决策，往往通过民主协商的方式做出，充分尊重每一个行政区政府的自主权，并听取和采纳非政府组织的意见。

（三）基于区域治理理论的多元化管理方式

20世纪90年代，一种建立在北美和西欧大都市区跨区域性政策的经验性研究基础上的大都市区治理的新视角开始形成。这种新的视角提出，有效的大都市区治理并不必然要求制度性合并，相反，它声称区域性治理可以通过合作性安排来实现，这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程中。这些网络通常是拥有不同背景和权力的行为主体和机构的异质性混合体，这些主体和机构以一种独立于制度性管辖边界的方式来界定和提供跨区域的服务。新区域主义视野下的区域治理不是聚焦于制度性结构和地方自治体的行为，而是聚焦于为了区域治理目的而在不同公共机构和私人主体之间建立联系。新区域主义将大都市区治理看作是多种政策相关主体之间谈判的过程，而不是通过科层制或竞争。

新区域主义与巨人政府论和多中心治理最根本的区别在于：过去的区域治理依赖大都市区政府的正式结构来执行，而新区域主义强调政府与非政府组织以及其他利益相关者的协作机制。在新区域主义看来，为了有效实现目标，政府领导人之间、政府领导人与私营部门和非营利组织领导人之间越来越多地需要相互协作。尽管每个部门在区域治理中都有自己的特殊利益，但为了实现自我利益它们必须愿意共享权力和资源。新区域主义强调治理是通过一个协作性的而非科层制的过程来建立，在这一过程中，参与者包括了在都市区问题解决中享有领导地位的所有公共和私人部门。或者说，巨人政府论没有具体的事实证明制度的巩固是成功的，而且大多数改革现已证明是失败的。多中心治理只是一个理论的条件，却缺乏实质的事件来支持。然而，从大多数实际区域治理来看，大都市区治理是通过各种不同层级的政府与私人部门组成的合作与协调网络来解决的。公民参与的网络导致了协作的成功，成为未来协作的模式。公民参与克服了猜疑与不信任的障碍，促进了在解决公共问题中的合作。简而言之，新区域主义视野下的区域治理主要包括：一是政府之间的协作，二是公私部门间的协作。新区域主义倡导政府与非政府组织以及私营部门之间建立合作、协作的网络和伙伴关系，以有效治理区域性问题。区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程，尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理，但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。

二、国外都市圈政府协调机制的实证考察

（一）美国大都市区的政府协调机制

为解决大都市区发展中面临的区域性矛盾和问题，实行有效的区域协调成为必然。伴随大都市区的发展，美国在多方面进行了探索：

1．适当的行政区划调整

为了克服行政分割，有效贯彻实施某些大都市区整体利益的决策，美国对其行政区划进行了适度的调整，其中较为有效的方式是“市县合并”。所谓“市县合并”就是将中心城和郊县合二为一，如迈阿密市和戴德县，纳什维而市和戴维森县，印第安纳波利斯市和马里恩县，哥伦比亚市、乔治亚市和马斯科吉县，等等。值得注意的是，美国的市县合并虽然由政府倡导，但是是否能合并成功还要取决于居民的投票表决结果。

2．建立权威的大都市区政府

在协调区域性矛盾时仅靠单一城市政府的力量是无法解决一些问题的，有的大都市区在城市政府之上探索建立了具有较高权威性的区域政府。在这方面，美国“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”是成功的范例。

3．组建半官方性质的地方政府联合组织

由于美国独特的文化背景和政治传统，普遍建立统一的大都市区政府不是件容易的事情，并且协调效果不一定理想。但是，如果没有更高层次的行政协调组织，大都市区内的许多问题就不能够得到解决。就是在这样的矛盾背景下，一种新的协调组织——大都市区地方政府协会诞生了。从该组织的名称可以看出，这种组织属于政府组织，同时又具有明显的协会性质，确切地说，它是半官方的，其组织结构也是松散的。大都市区地方政府协会主要由大都市区内的城市自愿联合组成，行使协商协调功能。这在一定程度上缓和了都市区政府在协调过程中与各地方政府的矛盾，使得许多有利于大都市区整体发展的政策能够贯彻落实。从协调效果来看，大都市区地方政府协会是一个行之有效的协调组织，它有力地推动了美国大都市区的经济发展。比较著名的大都市区地方政府协会有：1961年成立的“旧金山湾区地方政府协会”（ABAG）和1966年成立的“南加州政府协会”。

4．设立功能单一的特别区及其协调机构

无论是权威的大都市区政府还是半官方性质的地方政府协会，都属于政府体制。事实上，在美国，建立管理体制反而更加易于普及，由此具有单一功能的特别区应运而生。这种特别区是根据特定的管理需求，在都市区内划出一定的区域范围，然后在这个范围内成立专门的管理机构。该管理机构旨在解决该特别区的利益冲突，使得该特别区能够实现资源共享。这些特别区最小的只是某个大都市区内两个城市的联合，大的则可能包括了整个大都市区。特别区的规模主要取决于成立该特别区的管理目的。而成立特别区的管理目的则从环境保护到经济发展，从居民生活到交通运输，涉及大都市区发展的方方面面。特别区管理机构具有相当权威性。目前，美国共有3.3万多个特别区。

5．签订政府间的合约

美国在大都市区协调管理中的另一种创新就是将市场规则应用到行政管理当中，即大都市区内成员政府间签订合约。例如，在一些公用设施建设方面签订政府间的合约，就可以在解决资金问题的同时避免“搭便车”现象，洛杉矶市污水处理厂的兴建就是这种协调机制的成功范例。除此之外，签订合约方式还应用在社会安全与消防方面，可以有效解决城市边缘地带的治安和消防问题。总之，大都市区内成员政府间签订合约的方式在美国普遍受到欢迎。(www.daowen.com)

（二）法国都市圈的政府协调机制

1．通过行政机构和发展规划协调区域发展

法国政府采取了一系列有力的协调手段来解决区域经济发展的资源整合问题。首先，在中央设立相应的资源管理机构以协调各地各级政府部门之间的资源配置。法国政府在20世纪50年代设立了计划总署，用于推动和协调政府政策的制定和实施，避免各地各级政府部门在利用资源方面的冲突，并推行政府制订的五年计划以及中期计划。其次，通过设立行政大区来协调地方经济的发展。在法国的行政系统中，中央之下分为各个大区，大区管辖若干个省，大区在协调各省经济发展中发挥主要作用。

由于巴黎大区中成员城市又分别隶属于不同的省份，因此，巴黎大区内部行政区划和经济发展时有冲突。为此，法国政府在巴黎大区各省之间进行了有效的协调，通过制定行业发展规划来消除地方行政边界对资源优化配置的阻碍，实现经济资源的有效配置，促进了巴黎大区的经济融合。

2．组建城市间政府组织机构

为了协调巴黎大区的区域经济发展，法国政府于1961年建立了第一个大都市区政府协调组织，即“地区整顿委员会”（PADOG），并制定了第一个巴黎地区发展规划。

与美国“自治”的政治传统背景相反，法国国内城市群发展过程中，政府治理色彩浓重。除了要服从中央政府的领导，法国巴黎大区本身就拥有自己的公共管理机构，即巴黎大区咨询委员会。该委员会的最高领导人由中央政府直接任免。许多原先属于中央政府的职能便下放给巴黎大区咨询委员会负责行使，特别是促进地区经济、社会发展、教育和文化发展的权利。这样，在计划、教育、职业训练、交通运输、文化和研究等方面，巴黎大区咨询委员会成为决策和行动的重要中心。但是，值得注意的是，巴黎大区咨询委员会对其所覆盖的地区没有批准法律的权利，也就是说，立法权仍然集中在中央政府手中。

（三）日本城市群的政府协调机制

1．通过立法保证地方政府的自主权利

在第二次世界大战后，随着经济的发展和民主意识的增强，日本政府进行了较彻底的改革，将权力下放给地方政府，并促使大都市圈内各城市确定不同的城市定位，错位发挥各个城市的功能。1947年，日本宪法中第一次纳入“保护地方自治权”的条款，与此同时，中央政府还制定了5部地方自治法，奠定了地方自治体制的基础，并于1952年9月通过修订地方自治法简化了地方行政。中央权力的下放有利于各大都市圈中各成员城市进行自主决策，能够根据各自的地理特征和历史特点，明确城市分工，逐渐形成城市功能差异，从而便于发挥各个城市的资源优势。

2．制定区域规划确保城市群内战略协作

城市群内的功能差异只通过成员城市的协商和达成备忘谅解是不够的，因为在经济发展过程中由于利益趋向性使得成员城市之间的冲突时常发生。因此，需要通过制定区域规划来确保城市群内的战略协作。在制定区域经济政策时，决策部门是在一定的宏观视角下进行的，不会出现对某个地区不利的政策，这样就可以避免决策过程中决策主体和利益主体的不符现象。该区域规划强调，这些区域政策的实施不受行政区划的限制，且不划分具体的城市等级，而是适用于整个城市群内的所有成员城市。

3．成立城市群协调机构——关西经济联合会

成立于1946年的关西经济联合会，下设23个委员会，成员包括关西地区约850家主要公司和团体（如大学和有关研究机构）。关西经济联合会的性质是非营利性民间组织，目的是为区域内的企业和区域经济发展服务，其活动经费由会员分担。它起到了沟通企业和政府的桥梁作用，不仅有助于反映企业的需求，而且有助于提高政府的工作效率和政策的针对性。它提出的政策建议和研究课题，对于关西企业和关西地区的经济发展具有综合性和针对性。

三、国外都市圈政府协调机制的借鉴

国外大都市区政府协调机制的实践，为我国都市经济圈政府协调机制的建立提供了宝贵的经验。

（一）在都市经济圈内建立统一的权威机构

在城市群发展过程中，不可避免地会产生许多区际性问题，这些问题仅凭单一城市政府的力量无法解决。这就是为什么在美国这样一个极度崇尚“地方自治”和“民主自由”的国度里，仍然有很多大都市区在城市政府之上建立了统一的权威机构——大都市区政府。美国的实践证明，在城市群内建立统一的权威机构对大都市区内部的区域问题进行协调是行之有效的，因为它能够从整个都市区的高度充分考虑各种功能联系，使地方政府在提供公共服务方面更加高效合理，有利于促进大都市区的政治经济一体化。其他许多西方发达国家在发展都市经济圈过程中也相继成立了具有统一的、高度集权的都市圈政府，如东京都市圈、巴黎大区等。在都市区内，都市区政府和地方政府并存，并明确职能分工，大都市政府是唯一的决策中心，享有高度权威性。这样做的优点在于有利于都市区的统一规划，尤其是在大规模的基础设施建设中能充分实现规模经济效益，大大减少内部竞争和冲突，使资源流动更为畅通。但此模式的缺点是不能与日益多样化的需求和偏好保持同步，容易导致行政官僚化、行政机构膨胀以及行政效率低下。一些大都市区政府在城市群发展到一定时期时，有的走向消亡，有的则进行了自上而下的改革。改革的趋势是建立一个在强有力的中心领导下的多中心体制的新模式。对于我国的都市经济圈来说，我国的政治传统与美国恰恰相反，即具有服从上级政府领导的传统，而事实上，在许多都市经济圈中，尤其是非跨省级行政区的都市圈，本身就存在一个强有力的共同的上级政府——省政府。对于跨省级行政区的都市圈来说，建立一个统一而权威的政府机构进行协调区际事务则是非常有必要的。因此，可以借鉴西方大都市区改革的结果，建立一个强有力的都市圈行政机构为核心的协调模式，可以更好地推动都市经济圈政治经济一体化发展。

（二）有必要建立跨区域行政组织来强化区域协调管理

通过美国的实践经验来看，在解决美国大都市区的区域性矛盾和问题时，设立跨区域的行政组织来协调处理更为有效。美国的这类行政协调组织有些是综合性的，有些则是专门性的。随着我国城市化进程的加快，一些发展较快的大都市圈也面临越来越多的跨区域性矛盾和问题，在这方面可仿照美国的协调模式，建立相应的综合的或者专门性的跨区域行政组织来强化大都市圈的协调管理。同时，由于我国的垂直领导体系比较完善，因此不需要重新设立行政机构，完全可以将区域协调职能赋予相应的已存在的政府部门，然后由该部门会同下一层对应部门共同履行协调职能。如果各方意见分歧较大，共同协商失败时，上一级政府部门拥有最终的裁决权。另外，那些综合性的区域协调职能可由综合管理部门来履行，相应的，那些专门性的区域协调职能则由专业管理部门来组织管理。专业管理部门要服从于综合管理部门。

（三）区域规划是解决都市经济圈圈域内问题的有效途径

从美国、法国以及日本大都市区所实行的区域协调管理的做法和经验看，成效最为明显的一种协调手段就是区域规划。各类跨区域行政组织都把区域规划作为主要政策工具。因为区域规划涉及的一般都是全局性、战略性、长远性的重大问题，不参与地方事务的具体管理，解决的是单一地方政府无力解决的难点问题，因此易被地方政府所接受。另外，十分重要的一点是，区域规划的实施须有行政和经济手段做保障，应该在成员城市中达成这样的共识：凡跨区域项目，必须纳入区域规划，或者不能违反区域规划原则，否则不予批准发放各类许可证。而对于纳入区域规划的项目，上一级政府则可给予一定的经费补助。