“三权分置”是习近平总书记2013年12月23日在中央农村工作会议上的重要讲话中首次提出的。他说，改革前，农村集体土地是所有权和经营权合一，土地集体所有、集体统一经营。搞家庭联产承包制，把土地所有权和经营权分开，所有权归集体，承包经营权归农户，这是我国农村改革的重大创新。现在，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。这将有利于更好坚持集体对土地的所有权，更好保障农户对土地的承包权，更好用活土地经营权，推动现代农业发展。

农村承包土地的流转，在1984年1号文件中就提出来了，当时叫“鼓励耕地向种田能手集中”。1984年中央1号文件中有三大政策：一是延长土地承包期，15年不变；二是鼓励耕地向种田能手集中；三是允许农民自理口粮，到集镇务工、经商、搞服务业。随着农村劳动力的流动，土地流转的现象不断扩大，农民叫“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”，听起来似乎和“三权分置”差不多，但在理论和政策上一直没能讲清楚三者之间的关系，以至在政策和法律中，讲要稳定的是承包经营权，讲允许流转、抵押担保、入股的也是承包经营权。直到明确提出“三权分置”，并对其做出了科学阐述，才把承包权和经营权分离开，明确要坚持的是集体土地所有权，要稳定的是农户的土地承包权，要放活的是承包土地的经营权，这样就使几个方面的关系都得到了明确，使所有的利益相关者都吃了定心丸。

习近平总书记指出：家家包地、户户务农，是农村基本经营制度的基本形式。家庭承包、专业大户经营，家庭承包、家庭农场经营，家庭承包、集体经营，家庭承包、合作经营，家庭承包、企业经营，是农村基本经营制度新的实现形式。说到底，要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动提高农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。要在实践基础上，加强农村土地集体所有制的组织形式、实现方式、发展趋势等理论研究，为农村基本经营制度改革创造更广阔的空间。

习近平总书记在关于农户承包土地经营权流转、农业经营体系创新方面，还有一系列同样极为重要的论述。一是放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，是一项政策性很强的工作，要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，不能片面追求快和大，不能单纯为了追求土地规模经营强制流转农民土地，更不能人为垒大户。要尊重农民意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，不搞强迫命令、不刮风、不一刀切。二是公司和企业租赁农地，要有严格的门槛，租赁的耕地只能种地搞农业，不能改变用途，不能搞旅游度假村、高尔夫球场、农家乐，不能盖房子搞别墅，不能违规搞非农建设。三是创新农业经营体系，不能忽视了普通农户。要看到的是，经营自家承包耕地的普通农户毕竟仍占大多数，这个情况在相当长时期内还难以根本改变。四是一方面，我们要看到，规模经营是现代农业发展的重要基础，分散的、粗放的农业经营方式难以建成现代农业。另一方面，我们也要看到，改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，很多问题要放在历史的大进程中审视，一时看不清的不要急着去动。这是大历史，不是一时一刻可以看明白。在这个问题上，我们要有足够的历史耐心。五是农村土地制度改革是个大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食产能改下去了，不能把农民利益损害了。总书记的这些重要论述，为我们把握好实行“三权分置”、放活土地经营权，推动土地经营权有序流转，指出了明确的方向和必须把握的原则，是我们做好这项工作的根本保证。

现在要研究的主要还是两个问题：(www.daowen.com)

一是一直在土地问题上讲“流转”，这个概念到底科不科学、准不准确？土地承包法中把土地流转归纳为4种形式，即转包、出租、互换、转让。现在看，其实真正的流转就是“出租”。因为“转包”随着农业税的取消已经不存在了；“互换”是地块换地块，实际上与流转并无直接关系；而“转让”，是原承包者放弃了承包权，并不只是承包耕地经营权的流转。如果现在讲的“流转”其实就是“出租”，那为什么不直接明确地称之为“出租”？如果明确就是出租，可能将更有利于在法律上对其进行规范，也更有利于在实践中明确当事人之间的利益关系，从而更便于进行操作。

二是既然明确了“三权分置”的创新意义主要在于允许把承包土地的经营权从土地的承包经营权中分离出来，那就需要在法律上明确，分离出来的经营权到底是个什么权？是物权还是债权？现在的认识并不统一。着眼于把承包权作为承包农户财产权来保障的观点认为，因为承包权是物权，因此经营权只能是债权。而着眼于保护经营者权益的观点认为，经营权也应当是物权，否则它就没法再次出租或抵押、担保；但反对者认为，如果经营权也是物权，那就明显侵犯了承包权人的权利。第三种观点提出，可否在一定程度上实行债权的物权化，即当事人可以在订立合同时约定，在得到出租人同意的前提下，承租人可以对租入的土地再次出租或用于抵押、担保。这个问题事关重大，不仅关系到从承包土地中分离出来的土地经营权的权能问题，更关系到整个社会财产关系中对租赁行为如何进行有效的法律规范。

【注释】

[1]本文为2017年6月在河南省法学会论坛上的演讲稿，其摘要载于《公民与法》2017年第7期。