我们这次跑了几个村，虽然不多，但我感觉非常真实。几个大的难题，比如土地调整问题，过去土地承包时，为了追求公平，农民又讲究平均主义，每家每户好地要分一点，差地也要分一点；远地要分一点，近地也要分一点；水田分一点，旱地分一点。所以弄得一家一户地不多，块不少，分得很散，一点点地还要弄个田埂、搞个篱笆，很多土地就没办法使用机械，更不要说很好地去规模经营，影响到生产效率。我们去的叶屋村，虽然村子不大，土地调整也很难，但农民知道这是自己的事情，很快就理顺了、好办了。当然，这种情况如果跨了所有权单位去做，那是做不了的。只有在所有权内部，而且整个村就一个姓，几百年前可能还是一个祖宗，很多事办起来比让干部去做说服工作容易解决得多。这个村里土地虽然不多，但是把土地整理好了，生产水平就上来了，整体经营收入增加了，一家一户一年十几万、二十万元已经不是什么大事。土地调整在全国其他地方也都提，但做起来很难。为什么这个村能做好？最主要是基层组织下沉，让农民自己去管自己的事，去管好自己的财产。

再比如，新农村建设怎样让农民建新拆旧，在全国各地也不容易做到。到我们周边看看，包括整个广东省在内，新房建起来，但旧的泥砖房就是拆不掉。按照一户一宅的规定，新小洋楼都建起来了，旧房还不拆，你不是多占了吗？而且对村庄来说规划、卫生都搞不好。今天去看的墩背村，实行“四个不补”，拆旧不补，青苗不补，用工不补，占地不补。要是我们派干部去做这种事，不被人打出来才见鬼了。乡里乡亲天天都在一起，农民自己商量就解决了，就是不补。只要是公开、公平、公正，他就接受。还有的是占用的也不多，就当是为大家、为集体做点贡献就结了。占用过多的，他们自己商量，在别的地方再给些补偿就解决了。这种事只有农民自己能解决，换了别人谁能说得动？

从这个角度讲，从社会管理到社会治理的转型，必须真正发挥农民主体地位和作用。我们经常讲，包产到户成功经验很重要的是发挥农民的主体作用，新农村建设最重要的也是要发挥农民的主体作用。现在我们进一步加强农村各方面的治理，清远的办法是找到了更好发挥农民主体作用的“钥匙”。当然，这还要其他条件的配合，但清远把矛盾可能产生的范围缩到最小。在一个所有权单位里，祖祖辈辈生活在一个村落里，都是近亲或远邻在一起，把矛盾产生的概率降到最小，把可以化解矛盾的力量放到最大，这样很多问题都可以逐步解决。今天去看的一个村，由过去三个小组合在一起，在村里建立一个党支部也是可以的。各地从实际情况出发，进行了积极的探索，而且取得明显的效果。乡镇党委、政府挠头的事，没想到农民自己就解决了，这就是非常好的开头，非常值得去总结。另外，要积极研究制度、体制上的问题。你们探索，我们也研究。

过去这些年，乡镇政府、村组织数量确实不断变化。全国大概有3.8万多个乡镇、58万个村委会，这几年村委会数量减少的速度非常快。前一段时期，各地都在扩大村委会的管辖范围，当然交通条件改善后，村委会扩大可能在公共资源配置上效率更高。但也要看到，无论是乡镇撤并还是村庄撤并，既解决了一些问题，也产生了很多新的问题。很多农村地区商业、服务业系统都是跟着乡镇生成的，因为很多人要办事，在乡镇政府附近，各种商店、集贸市场、饭店等就应运而生，很多地方乡镇撤并后，原来当地已经比较好地解决了生活问题的这些人，马上又变成生计无着，衍生出很多新问题。

针对这个问题，我还专程去日本考察。日本在明治维新后，实行三级政府，中国是五级。日本在最兴旺的时候，市、町、村超过1万个，现在日本的市、町、村合在一起是1700多个，并掉了很多。当然不是说我们非得学人家，只是说要有设置规范。比如，日本设立市、町有三个标准：一是设市的标准由中央政府规定，原来规定人口达到20万可以设市，最近几年放低到5万人也可以设；町的设置是由县级政府（相当于我们的省级政府）来决定，原来规定5万人以上可以设町，现在降到1万人也可以设。二是这1万人中有60%以上必须居住在中心街区，不能分散在各个村里。三是65%以上的人口必须从事非农产业。达到这三条就可以设町设市。时间长了，日本也一样，社会管理、公共服务等也随着市町村的撤并而改变。他们遇到的矛盾跟我们也是一样的，比如，第一个问题是，三个町能不能并在一起成立一个市呢？最后商定并成一个市，那这个市叫什么名字？这就是个大事。三个地方打得天翻地覆，最后只能取个新名字，新名字用了一两年，发现全社会都不知道这是什么地方，和老名字的文化断了，又要花很大精力去推介自己。第二个问题是，原来两个町的政府机构都搬到一个地方，那没有政府机构的城镇的商业服务就衰退了。解决办法是，町厅也就是办公厅放到这里，教育部门、文化部门等搬到其他地方，分散开来才能带动起来。所以，行政区划的变化，难度其实相当大。

现在我们看到，村委会也好，乡镇政府也好，在合并过程中，主要问题是行政管辖范围的扩大或缩小，对社会财产关系没有太大影响。从这个角度讲，我们要抓住当前农村的财产关系，来研究村民的自治问题。我们一直讲，农村的土地承包关系要保持稳定、长久不变，也就是说，从整个农村稳定和农业发展看，农村已经形成的财产关系是长久的，短期内不可能改变。所以让农民研究怎样去办好他自己的事情，意义非常重大。从民主制度建设来说，一些国家经常批评我们没有民主，我个人觉得，其实我们的民主制度比世界上很多国家都健全。党的十七大以后，我奉命去一些国家宣讲十七大报告，讲的时候很多人说“你们国家一党独裁”，我说我们有民主制度，而且有成套的民主制度。一是人民代表大会制度，是我们的根本政治制度，人民代表大会是由民主选举产生的代表行使国家和地方最高权力的机关；二是政治协商制度，是全世界的典范，让社会各个界别、各个党派都可以讨论国事，全世界哪有这个？三是少数民族自治制度；四是基层群众自治制度，即村民委员会和居民委员会制度。这四个制度讲出来后，很多人都目瞪口呆，印尼、泰国等国的人听了后说，“你们的制度比我们的还健全”。(www.daowen.com)

村民自治制度在农村基层，要能够真正发挥作用，不要让它光起个名字。为什么很多地方农民对村民自治不感兴趣？甚至有些地方村民自治组织被黑社会性质组织控制，是因为很多地方农民觉得村民自治和他们没有切身利益关系，当然也不关心了，慢慢地这个制度本身就会受到冲击。

只要把农村基层夯实，农民的情绪理顺，他愿意来管他自己的事情，那个时候再发展生产、促进经济、改善民生，他自己就会发挥非常大的作用。从这个角度来说，中央农办非常愿意建立清远这个农村改革联系点。农村无论是穷地方还是富地方，农民对集体财产都认识得比较清楚，这个地、这个财产是我们村的，和你们村没有关系。对于这个观念，我们城市的同志经常会犯错误，一讲国有财产，都知道是全民所有，谁都有权享受，但是在讲农村集体财产时，就一定要讲清楚，这个村的集体就不是那个村的集体，集体是非常具体的。有的同志就容易犯差错，认为属于农民的就叫集体的。3.8万多个乡镇、58万多个村民委员会、300多万个村民小组，这些财产关系是动不得的，随便动是要出大问题的。所以我觉得，抓住财产这个核心，让农民去关心自己的事，关心财产怎么用得更好，怎么不受侵犯，怎么在运用过程中造福他的族人，是调动农民积极性、加强自治愿望非常重要的内容。我们把基层组织建设好，巩固党在农村的基层政权，除了是为保持农村社会稳定、农民心情愉快外，更重要的是要有这样一种社会组织的依托，把农村经济发展起来，让农民能够享受现代化的发展成果。很多农民都在考虑，田地面积扩大了、连片了，怎么能更好地发展经济；村庄搞干净了，怎样发展旅游业。今天我们去的墩背村，群众就指着那几个土砖房说，“城里人就看它了，现在市民还不知道当年农村的土砖房是什么样子”，把它们修缮修缮，外貌保持原样，可以用来搞农家乐、搞旅游，发展经济。归根到底是要发展经济，这个制度才有生命，才能长久。

【注释】

[1]本文根据2014年4月27日在广东清远调研座谈会上的讲话录音整理。