（一）农村集体建设用地制度的历史沿革。在农村地区，千百年来土地的利用除农业用地外，还有许多建设占用土地的需求，这些需求包括了三个方面：一是公共祠堂、祖庙、学校（私塾）等；二是农民需要建筑自己的住房；三是需要有碾米、榨油、酿酒以及其他手工业作坊的场所。由此可以看到，农村建设用地古已有之，一直都包括了宅基地、经营性用地、公益性用地三种性质的建设用地的需要。由于这些建设用地的需要始终和家庭、农业生产活动有着密不可分的联系，因此，历史上就与城镇中集中连片建设的住宅、学校、工厂的建设有着完全不同属性和特点。

在合作化之前，除城市郊区外农村多数土地属于农民私有。《中华人民共和国土地改革法》规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利……”《城市郊区土地改革条例》第17条又规定：“城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保障农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保障其土地所有权……”随后，1950年11月25日内务部发布了《关于填发土地房产所有证的指示》，进一步明确，不论农民新分的土地及原有土地，均应一律颁发土地房产所有证。1956年6月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，标志着土地私有制向集体所有制转变。此后又经历了人民公社化运动，最终将土地私有制改造成农村集体所有制，在1962年形成了农村集体土地的“三级所有、队为基础”的格局。至此，农村不再存在农民私有的土地，具有法律文书性质的这些“土地房产所有证”已经失去了效力。为适应人民公社制度的需要，1963年3月20日，中央下达了《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，明确了宅基地归集体所有，不准出租买卖，但归农民长期使用，长期不变，构筑起农村宅基地农民用且无偿、无流转、无期限使用并确保一户一宅的基本制度框架。1961年3月22日《农村人民公社工作条例（草案）》第17条规定，全大队范围内的土地，都归生产大队所有，固定给生产队使用，这就从根本上确立了农村建设用地集体所有的性质，但条例第40条仍然规定社员的房屋，永远归社员所有。1962年中央《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》明确了以生产队为核算单位，实行生产队为基础的三级集体所有制。“大跃进”时期，中央曾大力鼓励发展社办工业，但并没有对用地问题作出明确规定。这与土地集体所有的性质有关系，因社办工业主要占用本人民公社的土地，不存在征用、补偿等问题。1958年颁布的《国家建设征用土地办法》第20条虽然规定了公私合营企业、信用合作社、供销合作社、手工业生产合作社用地以及群众自办的公益事业用地，经批准后也可以按此办法办理，但并不具有强制性。直到家庭承包制在农村开始实行时，1982年颁布的《国家建设征用土地办法》才在第30条规定农村人民公社和生产大队进行建设，需要使用生产队土地的，也应当给予补偿并对农民进行妥善安置，具体办法和补偿、安置标准由省、自治区、直辖市人民政府参照本条例制定。而同年发布的《村镇建房用地管理条例》更加明确地体现了家庭承包经营制度的特色。条例第5条规定在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。第9条规定社员建房用地要根据各地实际规定宅基地面积标准。第11条明确农村社队企业建设用地由省级社队企业主管部门根据不同行业和生产规模，分别规定用地限额，报省级人民政府批准后实行。

此后，1986年的土地管理法对农村建设用地的使用作出了正式规定。一是要求乡（镇）村企业建设，乡（镇）村公共设施、公益事业建设等乡（镇）村建设，应当按照乡（镇）村建设规划进行，并须经县级政府批准。二是对农村居民建住宅使用耕地，确定了具体审批程序及建设标准。明确出卖、出租住房不再予批准宅基地。三是对乡（镇）村企业建设需要使用土地作出了审批规定程序，并要求给被用地单位以适当补偿，并妥善安置农民的生产和生活。随着农民收入增加、生活水平提高，20世纪80年代后期开始出现农民建房热，造成宅基用地不断扩大。据统计，1985年至1988年的四年间，全国农村建房占用耕地415万亩，占同期全国各项建设占用耕地数量的1/3。1990年国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，要求制定农村宅基用地规划、计划和标准，对符合申请宅基地兴建自用住宅的，由土地管理部门确定宅基地使用权，丈量用地面积，并依法批准后，方可动工。同时提出进行农村宅基地有偿使用试点。到1991年底，全国已有28个省、区、市，1400多个县（市）的一万多个乡镇实行了宅基地有偿使用。此外，江苏省南通市还从1987年起率先试行乡镇企业用地有偿使用，至1992年4月，全国已有140多个县（市）相继试行。1998年土地管理法修改对农村建设用地作出了例外的规定，第43条明确任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第63条规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。这就明确了农村集体建设用地可以不经征收程序，并在破产兼并时可以随同厂房等设施转让，这就为经营性集体建设用地的流转奠定了法律基础。同时更加明确乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应履行的相关审批程序，并在第62条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。《物权法》颁布后，不仅将农民宅基地使用权确定为用益物权，而且第153条还规定宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。《担保法》第37条规定，宅基地不得抵押。1999年5月，国务院办公厅公布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”

（二）当前农村集体建设用地制度面临的突出矛盾。随着农村人口的不断流动，农村集体建设用地管理制度也面临一系列挑战：一是农民“一户一宅”的免费获得宅基地的管理制度已经难以为继，近年来不断增加的宅基地面积，不仅对耕地保护带来极大压力，同时也使农村不断出现未经审批、没有纳入年度土地利用计划等违法违规建设现象。随着农村人口长期、大量外出务工经商，许多地方出现宅基地长期闲置荒废和粗放利用、“空心化”现象。在一些发达地区和大中城市郊区，宅基地的买卖和长期出租已经形成“市场”，同时还出现了大量的“小产权房”。三是原有乡镇企业用地在流转过程中，由于程序不规范，常常出现暗箱操作、用地粗放等，造成集体财产流失。四是很多地方为了增加建设用地指标，以各种名义突破现行法律法规，拆除农民房屋、合并村庄采取增减挂钩的办法，未经批准指标置换大量漫延，造成农村土地管理失序。

从农村土地制度管理的角度看，农村集体建设用地如何改革最根本的是要看离乡进城的农民是否能够真正转变为市民，农民的宅基地作为其一项重要的财产权利是否可以流转是要看农民在城市中是否留得下、待得住。从目前的发展阶段来看，暂时保留农民在农村的财产权利更有利，这样可以为城市解决农民转市民留下足够的空间。目前一些地方由政府强力推动拆村并居、农民集中居住以及未经批准采取城乡建设用地增减挂钩的办法进行指标置换，其目的主要还是为了获得农村的集体建设用地指标，以满足城市建设的需要。这不仅突破了现行法律法规制度，同时这种做法虽然短期内政府、企业、农民都能够获得利益，但是从制度设计的角度看，这些做法不仅会对农村土地管理制度造成冲击，同时还会带来一系列涉及社会管理、基层组织建设等方面的问题。

（三）改革规范完善农村集体建设用地制度的建议。在根本改革征地制度之前，我们必须确保农村土地制度的稳定，禁止为更多获得城镇建设用地指标而随意撤并村庄、让农民上楼等做法，避免对当前农村土地管理带来冲击，影响农村社会结构、基层组织稳定。稳定当前的农村土地管理制度，基本的原则是农村集体建设用地只能由本集体经济组织及其成员自用。涉及的主要问题包括：(www.daowen.com)

1.明确经批准使用的农民集体建设用地，只能由本集体经济组织及其成员自用。已依法取得的乡镇企业用地仍按照现行法律规定使用，涉及土地使用权转让的，必须进入公开市场进行交易。

2.在实行经批准使用农民集体所有土地的经营性建设用地可以不征收为国有的规定后，取消审批新的乡镇企业用地。

3.规范宅基地审批、管理、使用和流转。本集体经济组织成员可申请本集体经济组织土地用于住房建设。依法批准的宅基地使用权可在本集体经济组织成员之间买卖（本集体经济组织是指同一土地所有权单位）。

4.严格规范城乡建设用地增减挂钩试点。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、在县域内使用、纳入年度建设用地计划，并优先满足农村集体建设用地需要。