国家对农民集体土地的征收，是目前我国土地所有权变更的唯一途径。被征地的农民，面临的最大问题，是能否得到合理的补偿。这不仅是个经济问题，更是个社会问题，在很大程度上决定着我国城镇化和农业现代化的进程。

（一）国家征收农村土地的制度变迁。新中国建立后，最初使用的法律意义上的土地征收概念，被称作“征用”。如1953年制定的《国家建设征用土地办法》，1982年制定的《国家建设征用土地条例》，1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》等，都使用“征用”的提法。直到2004年第三次修订《土地管理法》时，才使用了“征收”的提法，同时还界定了土地“征收”和“征用”的区别。前者指通过政府的征收行为，农村集体土地改变了所有权性质，转成了国有土地；后者指因特殊需要，经政府有关部门批准临时使用农村集体组织的土地，使用结束后土地应归还原农村集体组织。

1954年以前，国家征收农民私有的土地，一般采取以国有土地调剂或给予适当经济补偿的办法。农村土地实行集体所有以后，国家征收农村集体土地，一般采取对失地农民进行安置的措施，如移民、转为城镇户籍和安排工作等。1982年以后，国家征收农村集体土地，主要采取按被征收耕地原年产值的若干倍数、地上附着物和青苗损失、再加上安置劳动力的所需费用，一并折合成货币进行补偿的办法。从1982年到1998年，征收农村集体土地的各项补偿之和，法定的最高标准为耕地原年产值的20倍。2004年第三次修订的《土地管理法》规定，将各项补偿之和的最高标准，提高到了原耕地年产值的30倍，同时还授权国务院，“根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”。据此，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，“依照现行法律规定支付的土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费”，并明确，“可以用国有土地有偿使用收入予以补贴”。至此，各省区市政府，实际上已可依据当地发展水平，不受现行法律规定的最高标准，来制定对被征地农民的安置补偿费标准。

（二）当前征收农村集体土地面临的突出问题。当前的征地制度存在一系列值得认真思考的问题。

一是补偿标准过低，无法做到确保被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。按照土地原用途对被征地农民进行补偿，显然与现实生活相悖。因为失地农民已不再可能从事农业生产，因此，按其失去的农用地对其进行的补偿，显然难以使他们顺利转为市民。

二是征地程序不完善，强征、强拆等现象时有发生。在做出征地决定的过程中，体现行政强制的多，让农民充分表达意愿、诉求的机会和渠道少，特别是对农民可否对土地征收提出异议以及对农民的异议如何处理等也缺乏程序性规定。

三是征地范围过宽。特别是《土地管理法》规定：除农村集体建设用地外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。这与宪法关于“为了公共利益的需要”征收土地的规定似不完全相符。这也意味着除农村集体建设用地外，无论经营性还是公益性建设的需要，政府都可以动用征地权，对农民集体的土地实施征收。

四是违法违规用地现象普遍。尽管我国实行最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，但是，由于“经营土地”过程中政府是一个具有公权力的利益主体，因此，“快用地、多用地”就成为其必然选择。为了更好地实现宏观调控的目标，1999年国土资源部发布《土地利用年度计划管理办法》，开始对新增建设用地实行严格的年度计划管理，这就对已经形成“土地财政依赖”的地方政府来说形成了严格的制度制约，为了解决“快用地、多用地”与土地利用年度计划指标管理之间的矛盾，不少地方开始打起了农村集体建设用地的主意，村庄整治、城乡建设用地增减挂钩、地票交易、土地换社保，宅基地换住房等措施层出不穷，其根本的目的就是为了绕开土地计划管理的限制，取得更多的城镇建设用地指标，实现多征地、快征地，增加城市建设资金来源的目的。这样一些做法不仅突破了现有法律法规，带来农村土地管理的混乱，同时也对农村社会结构、基层政权稳定和社会管理带来了许多不利影响。

五是国家重点工程、道路等线性工程、水利设施建设等没有对被征地农民进行依法足额补偿，造成相同的土地征收，因最终用途的差异带来补偿标准差距很大的问题。虽然经国务院批准，对水利工程建设移民制定了年度补偿的政策，但在制度设计上还没有从根本上解决问题。由于征地补偿标准差别过大，造成重点工程、线性工程、水利工程及一些独立选址的建设项目征地难、征地慢，从而形成大量的未征先用、边征边用等违法现象。

（三）改革征收制度的建议。进入新世纪以来，为完善和改革现有征地制度，各地都分别开展了多种多样的改革探索，一些地方提高了征地补偿标准，一些地方采取留地安置等方式增加被征地农民的财产收入，一些地方采取扩大被征地农民就业渠道、提高社会保障标准等，有的地方则从征地程序着手，进行了征转分离等改革试点。这些探索一部分是在现有法律制度框架下进行的政策完善，有的涉及现行法律法规的修改，而有的探索还需要进一步观察，仔细分析利弊。

我们认为，从根本上解决农村集体土地征收面临的问题，应遵循党的十七届三中全会提出的“严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制”的精神，加快相关法律法规的修订，逐步回归到宪法规定的“国家为公共利益需要”才动用征地权这一基本原则上，同时明确土地管理以用途管制为首要原则，不以所有制来区分城乡建设用地，对经营性建设用地就不需要实施征收。具体来说，对于非成片开发的项目建设用地，党的十七届三中全会已经做出规定：对土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准的非公益性项目，允许农民通过多种方式参与开发经营，对此做法，没有出现太大争议，目前只是缺乏具体的操作办法和实施政策。对城市建设成片开发中因既包括学校、医院、博物馆、图书馆等公益性项目，也包括工厂、商场、房地产等经营性项目，是否纳入征收范围争议较多、分歧较大。我们认为是否纳入征收范围的关键，不仅仅是根据公益性和非公益性的划分来确定是否动用强制征地权，更为重要的是如何确定征地补偿的原则。如果仍然按照现行的土地原用途（即农业用途）进行补偿的原则，征收与否就没有根本性的差异。而如果采取像韩国、台湾等国家和地区的做法，无论公益性还是经营性用地均以土地的新用途的土地价格进行补偿，同时政府采取区段征收或者对土地增值收益采取较高的征税税率，使农民可以获得土地增值收益的40%—50%，这就可以在不减少甚至政府财政收入增加的前提下，大大缩小征地范围，并彻底改变政府作为土地一级市场垄断者的角色。这是一个从根本上解决当前征地制度问题的中长期改革思路，按照这一思路进行改革涉及的主要问题包括：(www.daowen.com)

1.明确公益性用地。需要对什么是公益性用地进行明确界定，并对确定公益性用地的程序予以规定。

2.明确城市开发边界。要贯彻落实党的十七届五中全会的精神，对合理确定城市开发边界做出明确规定。

3.无论公益性用地还是经营性用地，无论农村集体土地征收与否，都必须依照土地的新用途确定农地转用的价格。

4.建立土地增值收益的分配与税收调节的基本规则。

近期看，由于从根本上解决征地制度面临的问题，需要对宪法、物权法、土地管理法、税法等多部法律法规进行修订，由于各方意见统一以及完成相关修法程序会需要很长时间，周期会比较长。为尽快缓解现行征地制度带来的各类社会矛盾，我们建议先对土地管理法第47条进行修订，制定农村集体土地征收补偿条例，首先解决因征收补偿安置不足，造成农民生活水平下降、长远生计无法保障等问题。涉及的主要问题包括：

1.提高耕地的征收补偿安置标准。征收耕地的补偿问题比较复杂，目前要重点考虑提高耕地征收的补偿安置标准问题。既要从充分考虑农民失地后的就业、收入和社会保障等角度确保农民的生活水平和长远生计问题，也要根据土地用途转变之后增值的角度考虑让农民分享发展成果。

2.解决农民住房征收补偿问题。可以考虑取消现行法律中关于“地上附着物”的概念，实行与国有土地房屋征收补偿安置类似的制度，并确保农民的住房条件有所改善。

3.完善征地后的社区管理服务和社会保障体系。对土地全部被征收或者基本被征收的农村集体组织实行“村改居”，并将其成员纳入当地城镇居民社会保障体系。

4.解决失地农民就业问题。可以考虑参照城镇下岗职工再就业政策制定相关就业扶持政策，为失地农民提供充分的就业机会。

5.明确对城市规划区外的经批准使用农民集体所有土地的经营性建设用地可以不实行征收。贯彻落实党的十七届三中全会的精神，对城市规划区外批准使用农民集体所有土地的经营性建设用地，在符合规划的前提下，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。