（一）我国农地所有制和经营体制的变迁。1950年6月，刚成立不久的中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》。当时的土地改革只在农村进行。土地改革的核心，是没收地主并征收富农超出当地人均水平的土地，将其无偿地大体平均分配给无地、少地的贫困农户。到1952年底，我国大陆除西藏外基本完成了土地改革，农村普遍实行了农户土地私有制，国家对农户私有的土地颁发了地契，实现了农民“耕者有其田”的愿望。但土地改革刚完成不久，要求农民“组织起来”的意见便逐渐占了上风。先是号召农民自愿参加以“变工插犋”为主的农业生产互助组。紧接着就又要求互助组向以土地和生产资料入股分红的初级农业生产合作社过渡。1955年11月，全国人大常委会通过了《农业生产合作社示范章程》，提出建立以土地和农业生产资料交合作社统一经营、取消土地入股分红、完全实行按劳分配的“高级农业生产合作社”。建立高级农业生产合作社的关键，是取消了土改后刚建立的农户土地私有制，开始了农村土地“集体所有制”时代。到1956年底，高级社已在全国基本覆盖。1958年夏季，部分地方又开始推行土地“集体所有”范围更大的人民公社。1958年8月底，中共中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》。到该年年底，全国农村就已基本实现了建立人民公社的制度。人民公社的生产资料（主要是土地），分为公社、生产大队和生产队（也称生产小队）三级所有。大体上，小队的规模相当于之前的初级社，大队的规模相当于高级社，公社则相当于后来的乡、镇。人民公社开始时实行在全公社范围内“统一经营、统一核算、统一分配”，但这带来了经营管理上的极大困难和分配上严重的平均主义。因此，1959后又明确为“统一领导，分级管理，三级核算，队为基础”，但对作为基础的“队”，并未明确到底的大队还是小队。1962年9月，中共中央制定了《人民公社工作条例修正案》（即《六十条》），强调了队为基础主要指的是小队，明确了生产队（即小队）是农村集体土地的所有权单位，也是人民公社的基本核算单位，实行独立核算、自负盈亏。这个体制一直实行到了改革之初。

人民公社体制的主要弊端，主要在于“统一经营、统一核算、统一分配”的制度违背了农业生产的规律。农业，是人类在自然环境中通过控制动植物的生命活动而开展的生产活动。历史的经验表明，当农业经营的主体超越了家庭之后，就必然产生对劳动监督和计量的困难。而解决不了这一问题，就不可能对劳动成果进行合理分配，由此就必然挫伤劳动者的生产积极性，就会引发普遍的“出工不出力”现象，最终导致农业生产效率的低下。其实，这一体制性的弊端，在初级社、高级社时就已经显现，只是人民公社因其“规模更大、公有化程度更高”，而将其发挥到了极致。面对这一突出矛盾，人民公社制度建立不久，就开始了对自身的体制调整。一是将土地和生产资料的公有范围缩小，经济核算的层级下调，直至缩小、降低到了相当于初级社的生产小队。二是在生产小队内部建立生产责任制，包括实行劳动定额、小段包工、包产到组等。但终因无法从根本上解决对劳动的监督和计量问题，实际收效甚微。

1978年，在党的十一届三中全会召开前夕，一些地方的农民自发搞起了“包产到户”，安徽省凤阳县小岗生产队的农民则选择了更为简洁明了的“大包干”。用当地农民的话说，“大包干”就是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。这虽然讲的是承包到户后土地产出的分配制度，但它的前提是取消了生产队的统一经营和统一核算制度，而土地回归家庭经营之后，也就不再需要对劳动进行监督和计量。这个看似简单的变革，对调动农民生产积极性、发展农业生产的作用却不可小觑。从1979年到1984年，全国的粮食总产量增长了1/3，年均增长率达4.95%，明显缓解了我国长期存在的粮食供不应求的矛盾。实际上，自高级社成立之后，农民对实行家庭承包经营的愿望和行动就始终没有放弃过，但终因当时的社会氛围而未能如愿。另一方面，人民公社对自身体制的调整，无论是缩小公有范围、降低核算层级、实行生产责任制等，只要农业生产的经营主体没有回归到家庭，农民就是不认可，就还能继续找到“出工不出力”的应付办法。这个“牛”一直顶了20多年，直到实行改革开放。人民公社体制留下的深刻教训是，如果农民感到种的不是自己的地、打的不是自己的粮，而经营者又无法有效解决对劳动的监督和计量问题，农民就不可能尽心竭力地付出劳动，农业就难以提高效率。可见，农业的特点和经济的规律是违背不得的。

但我国人多地少，规模细小、经营分散的农户，既缺乏应对自然和市场风险的能力，也缺乏进行农业基础设施建设、采用先进科技成果的能力。对此，中央提出了农户分散经营和集体统一经营相结合的指导原则，明确农村集体经济组织要实行“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，并以此为我国农村的基本经营制度，写入了国家的宪法。

（二）当前农地经营体制面临的主要矛盾。如果说实行农地家庭承包经营的一大成果，是把农村劳动力从土地集体统一经营的束缚中解放了出来，那么，当前农地经营体制面临的主要矛盾之一，就是如何把高度分散的农地使用权，从已经不再依赖农业为生的农村住户中逐步解放出来。

1.农村青壮年劳动力的大量外出就业，引发了“谁来种地”的忧虑。据国家统计局调查，到2012年底，我国农民工数量已达26261万人；其中在本乡镇从业的9925万人，比上年增长3.9%；外出就业的16336万人，比上年增长3.0%；农民工中举家外出的3375万人，比上年增长2.9%。我国人多地少，农村中存在大量富余劳动力。2011年，全国在农业中就业的劳动力仍达26594万人，仅比1978年的28318万人减少了6.1%；2011年我国主要农作物的播种总面积为243425万亩，比1978年的225158万亩增长了8.1%。以此计算，我国农业劳动力人均承担的农作物播种面积，仅从1978年的人均7.95亩，提高到了2011年的人均9.15亩，即提高了15.1%。这些数据一方面反映出在我们这个农民大国中，减少农业劳动力、扩大农业经营规模的进程之艰难，另一方面也在提示我们，农业农村发生的实际变化，可能远比统计数据的变动要复杂。

据清华大学中国农村研究院2012年组织的对23个省区、205个村、5165户农民家庭的调查显示，2011年，被调查户中有58.6%的家庭有人外出打工，外出务工劳动力占农村劳动力的36.4%，在家从事农业的劳动力中有31.7%的人兼业；户均从事农业生产的全劳力为0.9人，占户均2.8个全劳力数的32%。农户家庭承包的耕地，40.3%主要由妇女耕种，38.5%主要由60岁以上有劳动能力的老年人耕种，只有21.2%是青壮年男劳力在耕种；农业生产者的平均年龄为47.3岁。这表明，农业劳动力在年龄和性别上的变化，要远大于数量上的变化。而正是农业劳动力的这种结构性变化，使得“谁来种地”正在成为一个日益严峻的现实问题。

2.当前影响农地流转、集中和发展规模经营的主要障碍。目前，全国外出和在本地就业的农民工数量，已相当于农村劳动力总量的50%，但2012年全国农村流转的耕地面积，仅占农户土地承包合同面积的21.2%。早在1984年，中共中央1号文件就提出：鼓励耕地向种田能手集中。此后，几乎在所有指导农村工作的文件中也都明确，允许农村土地承包经营权依法、自愿、有偿流转。那到底是何原因，导致农村劳动力流出与土地流转之间有如此之大的差距？这主要是因为现阶段我国农村劳动力的转移，基本还是农民家庭中部分成员的外出流动就业，而非全家迁徙。据清华大学中国农村研究院组织的调查，在被调查农户中，发生土地流转的户已占15.5%，而将家庭承包的土地全部转出的户占7.2%，这与被调查户中举家外出的户所占8%的比例基本相当。由于农民家庭承包的土地面积本来就有限、多数家庭劳动力又有富余，因此，对于大多数有部分成员外出就业的农户，余下的整、半劳动力也能够应付承包地上生产经营。但除此现阶段的基本原因外，影响农村土地流转的若干制度性因素也不应忽视。

一是农村土地承包关系的稳定性不强。这使农户担心转出土地后可能会丧失土地承包权。尽管2003年3月1日开始实施的《农村土地承包法》明确规定，在承包期内，发包方不得收回和调整承包地。但事实上，由于各种原因所致，农村承包地被三年一小调、五年一大调的现象在许多地方都存在，致使农民对土地承包关系的稳定性缺乏信心。

二是流动进城就业的农民难以转为市民。由于难以在城镇落户，享受不到当地市民的基本公共服务，加上在城镇的就业又存在着不稳定性，因此多数外出农民把家里的承包地看作是最后的保障，不愿流转或只愿在亲友间作临时性的流转。

三是土地的财富效应正日渐被农民所认识。农地虽然不值多少钱，但一旦被批准改变用途或被国家征收，价值就会成十几、几十倍地上涨。近年来，国家对征收农民集体土地的补偿标准不断提高，使农民对土地增值的心理预期逐步提高。相对于土地改变用途后的增值而言，土地流转的收入就显得微不足道。为了避免分配土地增值收益时可能产生的麻烦，不少农民宁可选择不流转。

四是农村土地流转的服务机制尚不健全。虽然有些地方为农民的土地流转设立了服务站、服务中心、托管所等中介机构，但尚不普遍，致使有土地转出、转入愿望的农户缺乏信息沟通，使得有些潜在的土地流转没能得以实现。

综上所述，在我国农民基本上还处于向城镇流动就业而非人口向城镇迁徙的现阶段，对农地的流转就应当有符合客观阶段的把握。既要在总体上加强制度建设，为土地流转创造良好环境，又要从各地不同的实际出发制定差别化的政策，还要从外出就业农民面临诸多不确定性的现实考虑，在制度和政策设计中留有必要的弹性空间。(www.daowen.com)

（三）创新农业经营体系的基本方向。创新农业经营体系，主要有两方面的要求：一是逐步改变18亿亩耕地分散在近2亿户农民家庭实行小规模经营的现状，培育经营规模更大、生产效率更高、经济效益更好的农业经营主体；二是加快健全能从各方面向农业经营主体提供各种生产和经营服务的组织和机构，提高农业生产的专业化、社会化程度。这是在工业化、城镇化进程中，随着农业人口向城镇迁徙而必然形成的趋势。当前，这一趋势已在我国初现端倪，应当把握趋势、顺势而为，加快农业经营体系创新的步伐。

1.把握家庭经营在农业经营体系中的主体地位。从世界各国发展现代农业的实践和经验看，家庭经营与规模经营、家庭经营与现代农业之间，都不存在内在矛盾。从东亚到中东再到欧洲到新大陆，不同国家的农业资源禀赋和人口规模差距极大，各国农户或农场主经营的农地规模，小的只有一二公顷，大的达到数千公顷。但无论农地经营规模的大小，都没有妨碍他们中的有些国家实现农业现代化。而在那些已经实现了农业现代化的国家中，家庭经营仍在农业中占据着主体地位。农业之所以适合家庭经营，是由农业自身的产业特点决定的。农业生产要面对气候和动植物生命活动这两个不确定性，它要求生产者随时关注气候和动植物的各种变化，并及时采取措施以应对这些变化，因此，农业要求生产者同时也是管理者。动植物的生命活动是连续并不可逆的，对生产者在各生产环节所付出的劳动，只能以最终产品的产量与质量来检验，因此，农业要求生产者对生产的全过程负责。农业的生产时间和劳动时间不一致，生产者必须能够自主支配劳动时间，才能充分利用劳动时间，创造更多财富。农业的这些特点，造成了管理者对劳动监督和计量的特殊困难。而家庭经营的农业，却能以家庭这个利益共同体的特殊优势，使上述困难不成其为困难。因此，家庭经营的农业，是管理成本最低的农业。古今中外的农业发展史证明，不是家庭经营选择了农业，而是农业选择了家庭经营。随着农业人口的减少，家庭经营的规模必然逐步扩大。因此，在农业现代化的过程中，需要改变的不是家庭经营这个农业生产的基本组织形式，而是为其提供各种社会化服务的外部条件和环境。

2.保护农户合法财产权利是促进农村土地流转的前提。培育新的农业经营主体，当然就离不开农业生产要素的流动和重新组合，必然要涉及农户承包土地经营权的流转和集中。而土地承包经营权，是农户对其依法承包的土地所享有的占有、使用和收益的权利，是农户的合法财产权利。因此，必须消除农户对土地流转后可能丧失财产权的担忧，才能为土地的流转创造适宜的环境。而加快推进农村土地承包经营权的确权、登记、颁证工作，就是建立农户财产权利保障制度的重要基础。2002年，我国《农村土地承包法》就已规定，对农户在承包期内依法承包的土地（耕地承包期为30年，草地为30至50年，林地为30至70年），发包方（集体组织）不得收回和调整承包地。这符合2007年颁布的《物权法》中关于“所有权人不得干涉用益物权人行使权利”的规定。但实际上在承包期内调整甚至收回承包地的现象仍经常发生。这严重影响着农户对土地承包经营权长期稳定的预期，构成了农户对土地流转的重大心理障碍。2008年，中共中央1号文件提出：“加快建立土地承包经营权登记制度。”2009年的中央1号文件又进一步要求：“强化对土地承包经营权的物权保护”，“稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为”。农村土地承包经营权的确权登记颁证，不仅是建立农户财产权利保障制度的重要基础性工作，也是在农村深入广泛开展的普法教育活动，它有利于在全社会树立起尊重和保护土地权利人合法权利的意识，是建设法治政府和法治社会的一项重大举措。

有一种观点认为，如果农民在城镇落了户，就应放弃在其农村的承包地和宅基地，理由是“不能两头占资源”。而据一些开展户籍制度改革、允许符合条件的农民在城镇落户的地方反映，如把放弃承包地和宅基地作为前提条件，绝大多数农民都宁可选择不在城镇落户。人力资源和社会保障部所属劳动科学研究所最近完成的对京、浙、鄂、粤、川、陕等六省的一项调查表明，已经在城镇就业的农民工，如可在大中城市和小城镇落户，表示不愿意放弃承包地的比例分别为58.01%和73.73%，不愿意放弃宅基地的比例分别为69.65%和78.47%。可见，农民是非常看重自己在农村的土地承包经营权和宅基地使用权的，因为，那是他们合法的财产权利。对财产，只能问其是否合法。合法的财产，再多也受法律保护；不合法的财产，再少也应依法进行追究。对农民的合法财产权，当然也不能例外。因此，要形成有利于农村土地流转的社会氛围，一是必须对农户的土地承包经营权进行法律意义上的确权、登记、颁证，二是必须由农民自愿决定是否流转，舍此别无他途。

3.在多样化的发展中培育符合国情的农业经营主体。我国各地经济社会发展水平差异很大，必须从当地的实际出发，允许新的农业经营主体多样化地发展，同时也要从中国特色农业现代化道路的要求出发，积极探索符合我国国情的新型农业经营主体的基本特征。在近年的实践探索中，各地已经出现了如专业大户、家庭农场、农民合作组织、公司+农户、公司制农业等一系列新的农业经营主体。只要不改变农村集体土地所有制，不改变土地的农业用途，不损害农民的利益，有利于农业生产力的发展，就应当允许各种形式的农业经营主体在实践中发展、经受实践的检验和选择。

虽然形式多样，人们对各种新主体的理解也各不相同，但概括起来看，各种新主体的共同之处，在于都需要转入土地、发展规模经营；而主要的不同之处，则在于是依靠家庭成员经营，还是通过雇工来经营。因此，各种新的农业经营主体的现状和前景，大体可以分为两类：一是适度规模经营的家庭农业；二是雇工经营的公司制农业。当然，有些主体的经营形式，如专业大户、农民合作社等，目前尚处于两者之间。

“专业大户”是约定俗成的叫法，有些实际是适度规模经营的家庭农业，有些则更接近于雇工经营的公司制农业。农民合作社有两大类，一类是围绕某种农产品生产、销售进行的合作，合作社主要负责技术指导和产品销售，生产仍由各户进行；另一类是土地股份合作社。农户把自家的承包地入股后，生产经营有多种形式。一是有部分合作社可能转化为合作制农场。二是合作社负责提供生产中的统一服务，各家负责自家土地上的田间管理。这主要是为了解决统一种植和机械服务的规模问题。三是由合作社的部分成员负责农业生产经营，其他成员按入股土地分红。这主要是为了解决土地的规模经营和保障入股农户的土地收益权。四是合作社把土地整体流转给公司或大户经营，收取租金按股分配给农户。这主要是为了解决本集体多数农户不愿种地和提高土地收益。五是合作社再以土地入股与公司联营，这主要是为了解决农业结构调整中的引进技术和资金投入问题。不难看出，合作社的经营也处于分化之中。有的将向依靠社会化服务的家庭经营转化，有的可能逐步发展成公司制农业，还有的则可能演变成为农户提供土地流转服务和保障农户土地权益的中介机构。

公司+农户的经营形式，更接近于提供社会化服务下的农业家庭经营。由于公司对农产品有特殊要求，因此提供的服务更为专业化，更有利于推进农业的标准化。但由于农户生产的农产品是提供给特定公司、企业的，为避免公司、企业向农户转嫁市场风险，有些地方已将公司+农户的形式发展成公司+合作社+农户的形式，以提高农户的谈判地位、保障农户的利益。

对公司制农业，存在着不同的认识。总的看，由于公司制农业必须依靠雇工生产，因此它并不适合农业的所有领域，特别是不适合大规模的种植业生产，因为它同样会面临对劳动监督和计量的困难。但在一些特定领域，如设施农业、规模化养殖等，由于对投资和技术有较高要求，而类似工厂化的生产方式也有助于解决管理者对劳动的监督和计量问题，因此，公司制农业这类领域可能具有优势。但在现实中，公司制农业也引发了若干令人忧虑的问题，如转入土地后较多地实行“非粮化”“非农化”经营，有的甚至就是为了圈地并改变用途。同时由于规模大、投资大、缺乏经验，公司制农业也面临较大经营风险，而一旦经营失利，流转土地的农民合法权益往往难以得到保障。因此，2013年的中共中央1号文件，既提出引导和鼓励社会资本到农村从事适合企业化经营的种养业，也明确对公司企业长时期、大面积租赁农户承包土地要建立严格的准入和监管机制。

家庭农场，目前尚无明确定义。但与国外的家庭农场相比较，除经营土地的规模以外，可以参照处有二：一是主要依靠家庭成员生产经营；二是收入主要来自农业。由此两点，可以从我国的实际出发去探究家庭农场的合理经营规模。一是技术因素。在我国现有的农业机械化水平下，即使不雇工，家庭农场的规模在技术上似乎可以基本不受限制。而实际形成限制的，主要是自然和社会这两大因素。自然因素即地形地貌，我国的耕地，有相当多处于不适合大规模机械化作业的丘陵和山区；社会因素主要是农村人口的迁徙程度。只有18亿亩耕地，对这个农业生产最基本要素的分配，总要顾及社会公平。因此家庭农场的规模必须与现阶段的农业人口状况相适应，但这在各地有很大差异，因此必须因地制宜。二是收入因素。家庭农场的人均收入如不超过外出打工的收入，他就可能弃农。上海松江区的家庭农场，通常都由本村或邻村的农户承包。在有政府补贴和社会化服务体系的支持下，一年两季（稻、麦或稻、油菜）的纯收入为700元/亩左右，经营100亩耕地，年纯收入可达7万元左右，夫妻两人经营，加上吃住在家，收入明显高于外出打工。如再为公司代养生猪，饲料由公司配送，防疫由公司负责，猪粪用于肥田，一头生猪出栏，可获劳务费50元，500头规模的猪舍，一年三茬，年收入又是7万多元。种养结合，两人年纯收入可达十四五万元，不低于城里人的中等收入水平。由于有了这样的收入，想当家庭农场主的人就多了起来，包括村里已经外出打工的知识青年，也愿意回来种地、养猪，于是就有了竞争。这不仅提高了对家庭农场主的素质要求，客观上也对农场规模的进一步扩大构成了限制，而实际上是社会对农地资源分配公平的又一种表现形式。达到松江家庭农场的水平，需要一系列社会经济的外部条件。一方面，这些条件不是各地都已具备，所以不能照抄照搬松江的经验；同时也要看到，松江的家庭农场是当地现阶段经济社会发展的表现，随着松江的继续发展，那里的家庭农场也会与时俱进地继续发展。

4.健全农业社会化服务体系是创新农业经营体系不可或缺的内容。以家庭经营为基础的农业，必须打破小而全的经营理念。在发展现代农业的背景下，家庭想把生产的所有环节都包下来，既不现实也不经济。建立完善的农业服务体系，既能解决一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情，更能极大地提高农业生产的专业化、社会化水平。我国每年夏粮收获季节，在农业和其他部门的通力合作下，从全国各地调度数十万台联合收割机转战南北，既解决了数千万农户抢收小麦的问题，又极大地提高了机械的利用率，增加了农机户的收入，充分显示了农业社会化服务的优势。要提高农业效率、减低生产成本，发展农业社会化服务是必不可少的途径。农业社会化服务，有公益性、经营性之分。公益性服务，主要指病虫害测报、动植物防疫、农产品质量安全检验检测、气象预报等，这应当由政府职能部门通过健全相关的体系来完成，有条件的地方，也可以通过购买服务的方式委托经营性机构承担。经营性服务则应当调动各方面积极性，通过发展多种形式的服务组织和机构来满足农民的需求。国家对经营性的农业社会化服务组织和机构应当给予更多的鼓励支持和引导，促使它们更健康地发展。