全会对加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业作出了全面部署，提出了一系列推进农村改革发展的重大举措。这些重大举措，注重制度建设，力求在体制机制创新上取得突破；注重抓住关键，力求解决带方向性、战略性、根本性的重大问题；注重突出重点，力求集中力量办好关系全局、影响长远的大事。

（一）关于农村制度建设。制度建设是体制创新的集中体现和最终成果。全会《决定》既着眼于激发农村发展活力，又着眼于优化农村发展外部环境，既着眼于调整生产关系，又着眼于完善上层建筑，具体强调了“六大制度”建设。

一是农村基本经营制度。《决定》在充分强调“毫不动摇”的基础上，鲜明提出了“一个长久不变”“两个转变”。“毫不动摇”，就是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。在这个问题上，我们必须十分清醒，决不能有任何含糊。“一个长久不变”，就是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。这是全会《决定》的一大亮点，政策指向十分明确，目的就是要更好地稳定农民对土地经营的预期，给农民吃长效“定心丸”。“两个转变”，就是家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，着力提高组织化程度。这是对今后完善农村基本经营制度作出的一个方向性概括，也是一个新的重大政策表述。此外，还对集体林权、国有林场和重点国有林区、国有农场、草原承包经营等制度改革也作了相应部署。

二是农村土地管理制度。全会《决定》重点提出实行“两个最严格制度”、建立“两个市场”和保障“两个权益”。“两个最严格制度”，就是坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度。全会《决定》非常明确地提出要坚决守住18亿亩耕地红线。在此基础上，首次提出实行最严格的节约用地制度，并在划定永久基本农田、不得跨省区市进行占补平衡、从严控制城乡建设用地总规模等方面作出了一系列具体政策规定。“两个市场”，就是建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场，目的是通过市场机制来促进和规范土地承包经营权和农村集体经营性建设用地流转。在建立健全土地承包经营权流转市场方面，鲜明提出了“一个允许”“三个不得”。“一个允许”，就是按照依法自愿有偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。“三个不得”，就是土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。关于征地制度改革，国土资源部负责同志还有专题，这里只扼要强调一下基本精神。在逐步建立城乡统一的建设用地市场方面，着眼于强化土地征占约束机制、让农民分享土地增值收益，对改革征地制度提出了新的政策规定，强调征地要按照同地同价原则给农村集体组织和农民合理补偿。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。农村集体经营性建设用地必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。“两个权益”，就是依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利和农户宅基地用益物权，明确了完善土地承包经营权权能、保障农户宅基地权益的政策指向。为保证土地管理制度改革稳步有序推进，全会《决定》强调抓紧完善相关法律法规和配套政策。

三是农业支持保护制度。全会《决定》明确完善4项支持保护制度：对健全农业投入保障制度，提出了“三个大幅度”的要求，即大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入。这进一步表明了中央加大“三农”投入的决心。对健全农业补贴制度，明确国家对农民实行直接补贴是一项长期政策，要求扩大补贴范围，提高补贴标准，完善补贴办法，逐年较大幅度增加农民种粮补贴。同时，针对农资价格上涨较快、农民收益减损较多的状况，提出完善与农业生产资料价格上涨挂钩的农资综合补贴动态调整机制。对健全农产品价格保护制度，全会《决定》强调理顺比价关系，通过稳步提高粮食最低收购价、充实主要农产品储备、优化农产品进出口和吞吐调节机制等措施，保持农产品价格合理水平，防止“谷贱伤农”。对健全农业生态环境补偿制度，要求形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和农业物种资源的激励机制。

四是现代农村金融制度。农村金融体系不健全，农户和中小企业贷款难，仍然是当前农业发展和农村建设的瓶颈制约，各地普遍反映强烈。为创新农村金融体制，加快完善农村金融体系，全会《决定》从原则要求、政策支持和放宽准入三方面作出了政策安排。具体提出了七项新政：第一，要求各类金融机构都积极支持农村改革发展；第二，明确提出县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款；第三，规范发展多种形式的新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行；第四，大力发展小额信贷；第五，鼓励发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务；第六，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作；第七，扩大农村有效担保物范围。同时强调要加强农村金融监管，有效防范金融风险。

五是促进城乡经济社会发展一体化制度。全会《决定》从统筹城乡规划、产业发展、基础设施建设和公共服务、劳动就业、社会管理五个方面，提出了建立促进城乡经济社会发展一体化制度的若干政策措施，特别是对推进户籍制度改革，保护农民工权益、促进县域经济发展提出了新的政策要求。在促进县域经济发展方面，强调了三点：第一，扩大县域发展自主权，增加对县的一般性转移支付、促进财力与事权相匹配；第二，推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先将农业大县纳入改革范围；第三，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制。对一体化制度建设，有关部委的负责同志要作专题报告，这里就不再展开了。

六是农村民主管理制度。全会《决定》主要从三个方面提出完善农村民主管理制度。在基层政权建设方面，提出继续推进农村综合改革，明确要求2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。在村民自治机制方面，强调推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化。同时，从确保农村基层政权和组织正常运转出发，提出要采取多种措施增强基层财力，积极稳妥化解乡村债务，健全农村公益事业建设机制。在农村法制建设方面，强调要完善涉农法律法规，增强依法行政能力，强化涉农执法监督和司法保护。

（二）关于发展现代农业。全会《决定》要求集中力量办好关系全局、影响长远的大事，从七个方面进行了具体部署。一是确保国家粮食安全；二是推进农业结构战略性调整；三是加快农业科技创新；四是加强农业基础设施建设；五是建立新型农业社会化服务体系；六是促进农业可持续发展；七是扩大农业对外开放。突出强调了确保国家粮食安全和加强现代农业的物质技术支撑。主要明确了各地区都要分担国家粮食安全责任，支持粮食生产的政策措施向主产区倾斜，加快落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划；强化主要农产品生产大县财政奖励政策，增加主要农产品有效供给；落实农产品生产、收购、储运、加工、销售各环节的质量安全监管责任，确保农产品质量安全；不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化，加快科技成果推广普及；突出农田、水利、农机三大关键环节，加强农业基础设施建设，特别强调要集中建成一批大中型水利骨干工程；力争三年内在全国普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，逐步建立村级服务站点；健全符合世界贸易组织规则的外商经营农产品和农业生产资料准入制度。关于发展现代农业，有关部委的负责同志还将作专题报告。

（三）加快发展农村公共事业。全会《决定》从八个方面作出了进一步部署。

一是繁荣发展农村文化。全会《决定》从三个方面对繁荣发展农村文化提出了要求。第一，坚持用社会主义先进文化占领农村阵地，坚持用中国特色社会主义理论体系武装农村党员、教育农民群众，扎实开展社会主义核心价值体系建设。第二，建立稳定的农村文化投入保障机制，推进重点文化惠民工程，尽快形成完备的农村公共文化服务体系。第三，广泛开展农民乐于参与、便于参与的文化活动和群众性精神文明创建活动，形成男女平等、尊老爱幼、邻里和睦、勤劳致富、扶贫济困的社会风尚。(www.daowen.com)

二是大力办好农村教育事业。全会《决定》强调要发展农村教育，促进教育公平，提高农民科学文化素质。第一，从巩固农村义务教育普及成果出发，要求完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障经济困难家庭儿童、留守儿童特别是女童平等就学、完成学业，促进城乡义务教育均衡发展。第二，强调加快普及农村高中阶段教育，首次提出重点加快发展农村中等职业教育并逐步实行免费，健全县域职业教育培训网络，加强农民技能培训，广泛培养农村实用人才。这是继免费义务教育政策之后又一促进教育公平的重大举措。第三，鼓励人才到农村第一线工作，增强高校为农村输送人才和服务的能力，对到农村工作的毕业生实行优惠政策。

三是促进农村医疗卫生事业发展。全会《决定》提出“三个一”的要求：健全“一个保障”，即巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障；完善“一个网络”，即建立健全农村三级医疗卫生服务网络，重点办好县级医院并在每个乡镇办好一所卫生院，支持村卫生室建设，向农民提供安全价廉的基本医疗服务；强化“一项服务”，即扩大农村免费公共卫生服务和免费免疫范围，加大地方病、传染病及人畜共患病防治力度，逐步推行住院分娩补助政策。同时，强调坚持计划生育的基本国策，稳定农村低生育水平。

四是健全农村社会保障体系。全会《决定》强调，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加强三项制度建设。第一，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。第二，完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补贴力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。第三，完善农村社会救助制度，积极发展农村社会福利和慈善事业。

五是加强农村基础设施和环境建设。全会《决定》对农村饮水、道路、能源、环境等基础设施建设作出了具体安排，强调科学制定乡镇村庄建设规划、健全农村公共设施维护机制。明确提出五年内解决农村饮水安全问题，确保“十一五”期末基本实现乡镇通油（水泥）路，进而普遍实现行政村通油（水泥）路，推广农村可再生能源技术，形成清洁、经济的农村能源体系，实施以改水、改厨、改厕、改圈和垃圾集中处理为重点的农村清洁工程。

六是推进农村扶贫开发。全会《决定》强调扶贫开发必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。在扶贫方针上，明确坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。在扶贫政策上，实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。在扶贫任务上，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务，重点提高农村贫困人口自我发展能力。在扶贫协作上，继续开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，鼓励社会其他方面积极参与扶贫开发。

七是加强农村防灾减灾能力建设。全会《决定》强调了农村防灾减灾工作的特殊重要性，明确了农村防灾减灾能力建设标本兼治的主要方向，要求提高灾害处置能力和农民避灾自救能力，并强调全力做好汶川地震灾区农村恢复重建工作。

八是强化农村社会管理。全会《决定》提出要完善农村社会管理体制机制、加强农村社区建设、保持农村社会和谐稳定，在完善矛盾纠纷排查化解机制、搞好社会治安综合治理、建立健全农村应急管理体制、巩固和发展社会主义民族关系、依法管理宗教事务等方面进行了部署。这方面，中央政法委也要作专题报告。

（四）关于加强和改善党的领导。围绕加强和改善中国共产党对农村工作的领导，全会《决定》从工作体制、基层组织、党风廉政等方面提出了新的要求。要点是三个：第一，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重不动摇，在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备上切实体现全党工作重中之重的战略思想；第二，完善干部考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容；第三，加强基层干部队伍、党员队伍建设，拓宽农村基层干部来源，注重从农村致富能手、退伍军人、外出务工返乡农民中选拔村干部，引导高校毕业生到村任职，实施一村一名大学生计划。

【注释】

[1]本文系2008年11月为贯彻落实党的十七届三中全会《决定》举办的全国县委书记培训班的讲义。