在任何国家，探讨土地管理制度都必须遵循若干必要的前提。因为土地的很多特性有别于一般的自然资源和生产要素，不设定必要的前提，就无法讨论问题。从我国国情和当前发展的阶段性特征看，探讨土地问题，至少应遵循三大前提。

第一，土地管理制度的改革，必须有利于推动科学发展、促进社会和谐。其中应包含三层内容：

一是必须有利于守住18亿亩耕地的红线。我国耕地资源稀缺，到2007年底，耕地总面积已降为18.26亿亩，人均不及1.4亩，仅为世界人均水平的40%。在过去的11年间，我国耕地总面积减少了1.25亿亩，而我国31个省（区、市）中，耕地面积超过1亿亩的只有4个，其中黑龙江1.77亿亩，内蒙古、山东、河南的耕地面积在1亿亩到1.2亿亩之间。11年就失去了像河南这样一个粮食产量占全国1/10的农业大省的耕地，应当令人震惊。严格保护耕地是基本国策，必须长期坚持，否则就无以推动科学发展、促进社会和谐。

二是必须有利于保障农民的合法权益。在推进工业化、城镇化的进程中，不可能完全不占农地，这就必然涉及农民的权益问题。我国现行的法律规定，城市的土地为国家所有。因此，城市的扩张就意味着农民的土地被征收。这不仅涉及被征地农民的切身利益，也会对农村土地承包关系产生影响，乃至关系到农村社会的稳定。工业化、城镇化带来了巨大的财富增长，对那些为此贡献出自己土地的农民，当然必须让他们共享经济社会发展的成果。

三是必须有利于国家宏观调控目标的实现。投资规模是国家宏观调控的一大目标。近几年，国家把建设用地的供给作为调控宏观经济的一道闸门。土地是投资的载体，建设用地的供给控制不住，社会融资的总规模就控制不住，钢铁、水泥以及其他建材行业的规模扩张也就控制不住，还会给水、电、路、气等公用设施带来难以缓解的压力。因此，必须管住建设用地的总供给，才能有效控制投资的总规模，以实现国家宏观调控的目标。(www.daowen.com)

第二，土地管理制度的改革和完善，必须遵循现代国家对土地利用和管理的一般规律。现代国家对土地利用和管理的原则，大体可以概括为四句话：统筹规划，分类管理，用途管制，严格审批。因为土地不能移动、不能再生，因此土地资源的利用是否科学合理，关系整个国家的可持续发展和社会公共利益。为此，国家必须按照不同的功能需求来规划整个国土的各类用途。在政府对土地实行用途管制的前提下，市场机制仍将在功能相同的土地利用中发挥资源配置的基础性作用。改变规划确定的土地用途，必须经过严格的法律程序，这是现代社会中人们的常识。在现代国家中，决定土地用途的，不是土地的所有者，而是代表社会整体利益的土地利用规划。认为规划确定的不同功能的土地，可以依据所有者的意愿、可以按照追求利润最大化的原则而随意变更，这是对现代国家土地利用和管理原则的极大误解。当然，为使土地利用规划确实能够代表社会公共利益，规划的制定和修编就必须切实做到科学、民主、公开、公正。这些，是任何市场经济国家都共同遵循的土地利用和管理原则，我国自然也不能例外。

第三，我国土地管理制度的改革和完善，必须正视改革开放30年来已形成一套法律法规和政策体系的基本事实。由于土地管理的法律法规和政策体系尚不完善，因此必须对其进行改革。但决不能以此作为无视现行法律法规和政策的存在、为所欲为地滥用土地的理由。

设定了这些前提，在讨论土地管理制度改革时，才能避免忽视国家整体和长远利益、忽视土地用途管制的原则、忽视现行法律法规和政策存在的倾向。