（一）对农民直接补贴政策问题。会上有同志提出：现在补贴的名目越来越多，原来是种粮直补、良种补贴、农机补贴，后来增加了农业生产资料价格综合补贴，现在又出来母猪补贴，将来可能还有奶牛补贴等等。其实，这些补贴政策从一出台就存在不同看法，有同志认为你这点补贴对农产品的供给刺激作用有限。也有同志讲，落实一次补贴做一次表，一次一次上墙公布，一户一户把钱发下去，行政成本太高。还有同志说与其把这点钱给农民，还不如给乡或村，把资金集中起来修条公路或建个什么设施不好吗。

在实地调研过程中，很多基层的同志都向我们反映过这些意见。我想这件事情还是要深入细致地做好基层干部的思想工作。落实对农民的生产补贴政策，确实使基层干部增加了很多工作量。但也要看到，与税费改革前相比，挨家挨户上门催粮催款催税费的工作量也不见得小。况且现在我们还可以运用现代金融体系把补贴发下去。这里最重要的问题是不能失信于民，党和政府讲了的话就得掷地有声，直接涉及农民利益的政策不能轻易改变。比如，如果现在宣布取消种粮直补，农民可能就认为国家是嫌粮食多了，那会产生什么后果？从这个意义上讲，维护党和政府的信誉和保持政策的连续性、稳定性，对取信于民、保持生产的稳定性具有决定性的作用。政策可以完善，但决不能轻言改变，我们要总结经验把工作做得更好。

另一方面，基层同志们提出的意见也有合理性。比如干部的补贴怎么落实，农村的基础设施如何建设，哪些钱应该农民自己出，哪些钱应该国家给。因此，应该抓紧研究随着经济的发展，乡镇以上的各级政府怎么按照统筹城乡发展的要求，增加对农村的转移支付问题，以更多地担负起农村基础设施建设和社会事业发展的责任。但必须明确的是：党中央、国务院决定直接补贴给农民的资金，决不能挪作他用。如果把政策定了应该直接发到农民手里的钱拿去干了别的事，你干了也未见得就好。农民会有意见，党中央、国务院给我们补贴的钱你为什么不给我？干群关系就会产生新的矛盾。

我们总体上已经进入以工促农、以城带乡的发展阶段，但有些同志一讲新农村建设，首先想到的就是要让农民自力更生，好像农村的路就该农民修，农村的学校就该农民建。要农民艰苦奋斗，用自己的辛勤劳动建设自己的美好家园，这话当然没错。但不能因此就不讲政府的责任。城市的基础设施建设和社会事业发展不都是政府花钱吗，也没听说哪个城市修马路、建公园要市民们去自力更生、艰苦奋斗的。因此，农村的基础设施建设、社会事业发展，能动员农民多尽一些义务更好，但政府的责任一定要尽到。必须打破城乡二元结构所衍生的观念和体制，改变政府只承担城市建设和发展的责任，不承担农村建设和发展职责的错误认识，才能真正实现统筹城乡经济社会发展的局面。

（二）农村土地政策问题。中央反复强调，土地制度是党的农村政策的基石。宪法规定，以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营体制。而这一基本经营制度与土地问题直接相联，所以，必须非常严肃认真地对待土地政策。目前，农村土地政策面临三大问题。

1.征地制度问题。当前的征地制度从根上讲还是与计划经济体制有关。计划经济时代，国家征地农民是欢迎的，因为征地就意味着农民变成城里人，政府就必须为其安排工作、安排住房，生老病死全部都有了保障。在这样的体制中，直接征用农民的土地不会有什么大问题。但是现在情况不同，地征走，人不管，对农民伤害极大。针对这样的问题，国务院2004年28号文件提出：第一，提高补偿标准；第二，落实安置政策；第三，纳入社保体系。国务院2006年31号文件进一步明确：土地出让金要有更大的比例用于安置失地农民、返还农业和农村的建设。在目前的土地征用制度下，严格按国务院2004年28号文件和2006年31号文件精神办事，才能维护好农民的权益。

从今后的发展方向看，征地制度的改革应当遵循公共利益的原则，就是只有出于公共利益的需要政府才能征地，其他目的的土地利用不应当行使政府的征地权。但政府不为经营性目的征地，并不是说经营性用地就可以随意买卖。世界通行的规则是政府根据土地利用规划对土地实行用途管制。土地利用规划的制定过程应当公开、透明，但规划通过了就是法律，就必须严格执行。只有规划许可用于建设的土地才能进入建设用地市场，其他土地一律不得擅自进入建设用地市场。

我国建设用地制度的改革方向也是对土地利用的用途管制。有人说，改革征地制度，首先应当明确什么叫公益性用地，因此要制定公益性用地目录来规范。其实我到美国、加拿大考察，那里也没有什么公益性用地目录。他们的法院告诉我，公益性用地是社会常识，政府违背社会常识去征地，那是行不通的。而非公共利益的用地，那就看规划是否许可搞非农建设，如果规划许可，就由供地者与用地者按市场经济原则来谈判。因此关键还是要严格对土地的用途管制，要树立土地利用规划的权威。只有这样，才能依法保护好耕地，保护好农民的基本权益。(www.daowen.com)

2.关于稳定家庭承包经营制度问题。中央在家庭承包经营方面的政策从来都是清清楚楚的：首先是稳定基本经营体制，稳定农村土地承包关系；其次是在这个前提下，按照依法自愿有偿的原则，允许土地承包经营权流转集中，发展各种形式的适度规模经营。但是，承包合同一签订，承包期内的土地怎么用？是承包户自己种还是转给人家种，那是农户的权力，政府和村组织不能越俎代庖替农户做决策，更不能强迫农户非要怎么做。土地承包经营权的流转、集中、发展规模经营可以去引导、可以去示范，但是不能强迫。市场经济的前提是清晰的产权，否则没人敢交易。对土地流转市场来讲，清晰的产权就是稳定的土地承包关系。在农村分工分业、劳动力外出不断发展的背景下，土地承包关系越稳定，农民就越敢流转承包经营权，土地经营使用权的流转市场也就越发展。在这个过程中，政府和村组织的责任不是替农民做主，而是为农民服务。有些地方在乡镇建立土地流转服务中心、在村里设立土地流转服务站，还有的地方建立“托田所”“土地银行”等，就是为想流转土地的农民提供服务，土地流转的市场也就逐步发展起来了。

3.关于农村集体建设用地问题。当前农村土地制度中存在的第三个大问题是农村集体建设用地问题。农村集体建设用地包括乡镇企业、农民住宅以及乡镇和村的公益性设施这三项，如果这三项用地符合土地利用规划、符合农地转用的法律规定，就可以不经国家征用直接转为建设用地。这件事情以前很清晰，但最近的情况开始复杂起来。比如说，乡镇企业用地属于农村集体建设用地范围。但什么是乡镇企业？《乡镇企业法》有明确规定：一是农村集体经济组织或农民兴办的企业叫乡镇企业；二是乡镇企业对本集体经济组织要承担以工补农的义务，符合这两条的才叫乡镇企业。但现在乡镇企业大多都改制了，真正符合《乡镇企业法》规定的其实已经很少了。那为什么不少地方还在以兴办乡镇企业的名义申报集体建设用地呢？

我国的《土地管理法》有两条例外：第一条例外是乡镇住宅、农民住宅和乡村公益性设施建设用地不用征地，就是可以不向国家申请国有土地，而用农民集体的土地；第二条例外是农村集体所有的土地禁止以出租、转让等方式进行非农业建设，但原来的乡镇企业发生破产或兼并的情形，它的土地使用权就可以跟着走。现在这两个“例外”被放大了，不少地方不管不顾，大规模以集体建设用地的名义搞非农建设。一些地方擅自占用农地盖标准厂房对外出租，或者未经批准就招商引资办所谓合资企业，还有就是擅自建设所谓的“小产权房”。坦率地说，土地这个闸门之所以控制不住，与有些地方擅自改变农村集体建设用地的性质和用途有关，这不仅直接影响到国家宏观调控的成效，还直接影响到将来的粮食安全、影响到农民今后的长远利益。

我们搞农村工作的同志，一定要有一个基本素质，就是把涉及农村土地问题的法律法规政策烂熟于胸。必须对《宪法》《土地管理法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》和《物权法》等法律中涉及农村土地的相关条款非常了解。同时，还有党和政府的有关文件也要了解。比如，提出农村土地承包期延长到15年的是中央1984年1号文件，后来明确再延长30年的是中央1993年11号文件。此后还有两个非常重要的文件：一是关于制止两田制的1997年两办16号通知，二是关于规范土地流转的2001年中央18号文件。这些都是我们必须学习和掌握的法律法规和政策，掌握了这些，才能依法管理和保护耕地，才能维护好农民的基本权益。

【注释】

[1]本文根据2007年9月6日在杭州召开的农村工作座谈会上的讲话录音整理而成。