我们已经进入新世纪、新阶段。新世纪是指进入21世纪，新阶段是指全面建设小康社会的阶段。进入新世纪新阶段以来，经济社会的全方位改革开放带动了农村经济社会发生着深刻的变化。这就需要我们与时俱进地解放思想、深化改革，推进理论创新、实践创新，使农村的经济社会管理体制和运行机制更加符合实际状况。

对于当前农村经济社会的深刻变化，我用这么三个词来形容：就是村庄空心化、农业兼业化、农民老龄化现象初现端倪。这“三化”在各地区有差异，但无非是程度的差别而已，农村劳动力输出大省这一情况可能更普遍。村庄空心化有各种原因，如宅基地制度问题——建了新房没拆旧房，但农业人口大规模外出显然强化了这个趋势。现在，农民人均收入中工资性收入比重越来越高，2007年大概可以超过40%。农业越来越兼业化，纯农户比重越来越低正在成为一个趋势。农村青壮劳动力都外出打工了，农村的老龄化程度已经高于城市。理论界也在讨论中国由劳动力富裕到劳动力短缺这个拐点什么时候到来？社会科学院人口研究所所长蔡昉认为拐点已经来了，我国已经进入劳动力短缺的阶段。他的研究成果在学术界引起轩然大波，很多人不同意。事实上，他所定义的劳动力短缺是指在工资福利不变的情况下，非农产业的劳动力供给将会出现短缺。现实状况是，农村青壮年劳动力大量流出，留在农村从事农业的基本是老人和妇女。这个变化，很难简单评价它的好坏，因为它是事实，这是工业化、城市化发展中的普遍规律。从理论上讲，农业有两大类型，一是传统国家的农业，主要是欧洲、亚洲等开发比较早的国家。根据考古发现，西安半坡的出土文物表明，我国黄土高原种植粟（小米）的历史已有8000多年，而宁波河姆渡的发掘证明，长江中下游的稻谷生产也已有7000多年的历史。一般来说农耕文明历史悠久的国家，都是人口密度大的国家，也是农业经营规模比较小的国家。二是新大陆国家的农业，主要指哥伦布发现新大陆以后，近500多年才发展起来的北美、南美、澳洲等新大陆国家。这些国家农业的开发时间短，相对人少地多，它与传统农业国家的一大区别是农村基本上没有村庄，而是较大规模的家庭农场。观察传统农业国家的发展，村庄空心化、农业兼业化、农民老龄化在工业化、城镇化过程中都出现过。工业化、城镇化必然要推进，推进到一定程度会出现农业农村“三化”问题。怎么处理好这些问题，这是对我们农业农村工作的新挑战，至少给我们出了三个新题目。

（一）农民转移就业和城镇化问题。大量农村劳动力虽然已经进城就业、生活，但他们仍处于城市管理的边缘。就连到底有多少人进了城、处于什么状态也没有一个部门能讲得清楚。从统计资料上看，2006年城镇化率是43.9%，城市人口已达5.77亿人，相应的农村人口降到56.1%、7.37亿人。但按户籍统计，农业户口大约是9.49亿人，这就是说，大约有2.12亿农业户籍的人口并不住在他的户籍所在地，这其中到底有多少人进了城镇，讲不清楚。

除了基本情况不清外，对外出务工农民的叫法也有争议。有人说“农民工”这个概念不好，带有歧视性。但不叫农民工待遇就好了吗？为什么叫“农民工”而不叫“进城务工农民”，一个重要原因在于农民外出务工不见得都进城，在县以下就业的也很多，乡镇企业就有1.4亿从业人员。所以，光保护进城就业农民的权益还不够，在城市之外就业的农民工权益同样要保护。

已经进城的农民工怎么保障他们的权益？最基本的就是要监督企业与农民工签订劳动合同。没有劳动合同，就从根本上剥夺了农民工的各项权利，出了问题也无据可查。从劳动合同开始，到工资支付、生产条件、生活环境，以及他们的社会保障、子女入学等都需要加强保障工作。

这部分农村劳动力的外出带来很多新问题，从培训、就业指导等服务开始，到就业之后的各项权益保护，再到他们离开农村后家里出现的所谓留守老人、留守妇女、留守儿童等。如此大规模的人口流动必然引发诸多新问题，怎么办？工作该谁做？如何去做？随着城乡统筹这个概念深入人心，城市各个部门会越来越多地关心这个问题，但对农村工作部门来讲，做好这个事情是责无旁贷的。农村工作部门一定要积极参与这项工作。至少首先要把情况搞清楚，到底出去多少人？进了城之后是个什么的状态，这样在制定有关农民工政策的时候，我们才可以去据理力争。2006年国务院发了5号文件，建立了农民工联席会议制度，一共有30多个部门参加，办公室设在劳动社会保障部，有这个制度和没有这个制度确实是大不一样。

未来农民工流动会形成什么格局，这取决于我们的城镇化道路怎么走。2000年中央对“十五”计划的建议提出：要走出一条大中小城市和小城镇相结合的城镇化道路。对这个问题理论界一直有争议。一些搞宏观经济学的专家提出：为什么要搞新农村建设？农民问题应当靠城市化来解决；发展小城镇会造成资源浪费，发展大城市才更有效率；从全球尤其是从发达国家的经济和人口布局看，经济产出和人口分布主要是在离海岸线200公里以内的地区，因此有些同志认为应通过发展沿海经济带、发展大城市来大规模转移农村人口，最终解决农民问题。这些问题在学术上尽可探讨，但我们做实际工作、制定方针政策、制订长远规划，一定要从中国的实际国情出发。世界上真正可以和中国国情相提并论的国家很少，全球200多个国家和政治实体，人口超过1亿的国家不到10个，超过10亿人口的国家就是中国和印度。别的国家经验当然要借鉴，但是从人口规模来看，这不是同一个数量级的问题。看了美国就说解决问题主要靠沿海地区，但美国人口刚超过3亿，比我们少10亿人。研究了日本又认为它就是关东、关西两大都市圈，但日本还不到1.3亿人，不足我国人口的1/10。近来谈韩国经验的多了起来，但韩国一共才4000多万人，一个首尔地区就占了全国近一半人口。他们的经验当然要借鉴，但照搬他们的模式解决不了我们的问题，因为根本不在一个数量级上。一定要从中国的实际出发，不仅要看到我国城镇化将是一个漫长的过程，而且要看到我国将长期有大量人口在农村生产和生活。近年来，我们城镇化进程比较快，每年提高1.3个百分点，如果一年提高一个百分点，到建成全面小康时城镇化率就能达到55%左右。到2050年基本实现现代化时，我国的城镇化率可能提高到60%甚至70%。但即使这样还将有30%的人口在农村。根据专家测算，中国人口的峰值将是15亿左右，30%就是4.5亿人。还有4.5亿人口在农村，那是什么概念？那就和新中国成立之初差不多。

中国的城镇化进程还有许多复杂的问题要解决。农民进城必须解决三大问题：居住、就业、社保。如果2.5亿农户有一半进城，那就是1.25亿户。如果户均50平方米的房子，就要建62.5万亿平方米的房子，相当于2006年全国商品房销售面积的10.3倍。

有些地方提出以土地换社保让农民进城，我认为这个问题要慎重。人不能光靠低保活着，还是得有就业，真正过不去的才能纳入低保。所以，农民进城的首要问题是就业。从现状看，制造业已存在产能过剩，靠原来的增长方式去扩大就业，市场的制约将越来越大。当然，也有发展不足的，比如服务业。服务业有两大类，一类是传统服务业，零售、餐饮、宾馆等；现代服务业则天地宽广，银行、保险、会计、审计、广告等等，但因大多数农民素质不够，很难进入这些产业。因此，在城镇化加速推进的过程中，有两点是要清醒把握的：第一点，推进城镇化和建设新农村必须并行不悖，不能指望靠一个问题去解决另外一个问题。第二点，农民进城绝不是简单的事情。什么时候有能力解决农民的就业、居住和各项社会保障，我们才敢放开了胆子往前走。有些同志批评农民工的双向流动就业影响城镇化进程。当然，能让农民彻底离开土地，踏踏实实在城里安居乐业再好不过，但是如果不想让他变成流民、变成城市贫民，就必须有能力解决好农民进城后的就业、居住和社会保障问题。这不是一个月那点低保的钱就可以打发的，把几亿人弄到城市吃低保，这个社会还安定得了？所以，首先要给农民创造进城就业的机会，他有机会获取更多收入，社会财富才能增长，国家财政才能增收，才会有条件逐步解决上述三大难题。需要强调的是，被征用土地的农民必须纳入社会保障，这是国务院2004年28号文件规定必须做到的。这些问题很多已超出了农村工作的范围，但涉及农民的根本利益，我们就必须认真去做。

（二）提高农民组织化程度和增强农业社会化服务体系问题。农民老龄化、农业兼业化趋势的出现，迫切需要我们做大量深入细致的工作来提高农民的组织化程度，同时要加强农业的社会化服务体系建设，这两项工作已刻不容缓。从日本、韩国等传统农业国家工业化过程中的经验看，这两件事做好了，六七十岁的农民只要身体健康就仍可经营农业。

一定意义上讲，中国农民组织化程度之高是世界少有的：每个人都在一个村委会里面。但真正有经济实力的村集体组织还不多。在多数地区，村民委员会还是一个内向型、从事社会管理的组织。而在市场经济条件下，农民更迫切需要的是外向型、经营性的组织。当然，在提高农民组织化程度问题上，各地还是应从实际出发，有条件的地方比如说苏南、浙北等农村集体经济实力比较强的地区，可依托现存的三位一体的组织——既是党支部又是村委会，还是农民集体经济组织，来解决提高农民组织化程度和完善社会化服务问题。其他一些集体经济没多少实力的地区，就需要引导农民自己组织起来，走发展合作组织的道路，在政府的支持下，依托农民的专业合作组织，提供自我服务。今年7月1日开始实施《农民专业合作社法》，要抓住这个契机，努力提高农民的组织化程度，增强农民自我服务能力。(www.daowen.com)

在这方面，国际上有些经验很值得我们学习。比如，有一个概念叫农机环或农机圈，这是从德国引进的一个概念。什么叫农机环或者农机圈？由于一家一户的经营规模和资金都有限，没有能力购置全套的农机具，同时一家一户购买的农机闲置时间也太长。为降低成本，提高农机效率，合作组织对农户购置农机进行统一协调，你家买播种机，我家买收割机等，几户、十几户农民就组成了一个农机环。我们有些基层干部在面对农业发展的新问题时，往往不去认真学习和思考，不愿意花力气做提高农民组织化程度、完善社会化服务的事情，只想简单地把农民的承包地集中起来实行所谓的规模经营。这样做起来似乎简单，但如果城镇化还不足以吸纳那么多农民，那就后患无穷。从国际经验看，与我们类似的东亚、西欧等传统农业国家，还没见过有哪个国家制定法律一定要把家庭经营的土地合并起来搞所谓的规模经营。而都是通过提高农民组织化程度、加强对农民的社会化服务来为家庭经营提供适宜的外部条件。

要狠下决心，通过扎扎实实、艰苦细致的工作来提高农民组织化程度、增强农业社会化服务，以解决农业发展面临的诸多难题。这几年小麦产量连续丰收，良种贡献很大，而另一个重要原因是数以万计的收割机从南到北地给农户提供收割服务。如果没有这个条件，在青壮劳动力都外出打工的情况下，小麦丰产也难以丰收。这就是农业社会化服务的重要性。所以，村庄空心化、农民兼业化、农民老龄化问题的出现，对我们加强农民的组织工作，加强对农业的社会化服务体系建设提出了非常迫切的要求。

（三）加强乡村社会治理问题。取消农业税之后，农村基层面临着很多未曾遇到过的新问题。比如，乡、村公益事业怎么进行？公共设施怎么建设？“一事一议”达不成一致意见怎么办？一些地方集体经济没有实力，乡村干部待遇上不去，变成能人不干村里的事，但能力弱的人又干不了村里的事。这些新情况概括起来有以下几个方面。

1.乡村治理体制问题。回顾农村制度的演变，在实行家庭承包经营之后，有几个大的变化：一是土地由农户家庭承包，实现安徽小岗农民说的交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的；二是国家和集体的都不交了，税费全免；三是农民的自主权进一步扩大，开始大规模流动外出就业，甚至举家外出。从上述变化中可以看到，农户在经济上对传统乡村组织的依赖程度正在不断降低。这种背景下，如果仍然想靠原来的办法管理农村、管理农民肯定不适应。我也很清楚，基层工作困难很多，乡村两级面临的难题很多。但如果老想着回到计划经济时期，像人民公社时那样，一手是权，一手是钱，都拿在干部手里，干部叫农民干什么农民就干什么，已经没有这种可能性了，这也不符合建立社会主义市场经济体制的基本要求。农民在能够自由流动的社会中，对于集体组织的经济依赖性在明显降低，他随时可以“用脚投票”——不满意就走人。因此，乡村治理从制度设计到具体运行都需要做新的探索。

虽然在乡村治理方面已经制定了不少法律和政策，但有些规定自身存在着矛盾和漏洞，尚需要在实践中不断完善。比如说，根据调查，我国农村的土地所有权91%是村民小组的，即过去的生产队，但拥有土地所有权的这一级组织却没有独立的法律地位，因为村民小组不是一个法定的独立组织，它是村委会的内设组织。村民委员会是法定的自治组织，但绝大部分村委会却没有土地的所有权。这就存在矛盾：拥有财产权的组织没有法律地位，而有合法地位的组织却没有财产权。把土地的发包权、集体财产的管理权交给村委会，让没有所有权的人在那管财产，有所有权的组织却被虚置，长此下去就可能出问题。再一个矛盾是，农民外出就业，甚至举家迁出都是允许的，但他的财产，包括土地、住宅、长期积累的集体财产等，都难以变现，一迁出就一无所有了，那谁还愿意迁出呢？

2.农村自治组织的治理成本问题。宪法规定我国有两类自治组织，一是农民的自治组织，二是城市居民的自治组织。如果比较两个自治组织，会发现从功能到运行机制都有很大差别。在座所有人，有家有户口你就一定属于一个居民委员会。城镇居民很少与居委会闹矛盾，为什么？因为居委会与居民之间很少有经济利益关系。居委会给居民提供了很多方便：搞好环境卫生、组织社区文体活动、搞好小区治安等。但在经济上，居民对居委会没有任何依赖关系，就业、住房等都不是由居委会提供的。反过来，居委会还会运用公共财政，代表政府对居民进行社会管理及提供公共服务。如果这种管理和服务恰恰是居民所需要的，居民对居委会的工作就会很满意；如果提供的服务不是居民所需要的，那也无所谓，因为居民不为此承担费用。但是，村委会就不同了，村委会从人员工资、管理费用到公益事业、基础设施的建设等，都需要自行筹集经费。集体经济好的地方，不从农民身上拿钱，由村集体支付各种费用那就好办一些。而集体经济不发达的地区，就需要从农民身上收钱办事。这就出现了一个大问题：农村自治组织的运行成本该由谁来负担？我们一直是希望通过发展集体经济来解决这个问题。有的地方也确实找到了出路，就是办乡镇企业。但每个村庄都办企业行不行？有条件的可以，没条件的到底怎么发展集体经济？还有些地方有山有水，可以拍卖“四荒”资源，也还有些集体的收入，但平原地区除了耕地没有别的怎么办？一些地方乡村干部打农民承包地的主意，或者以各种名义从农民身上收钱，说到底，就是没有集体的经营性收入。因此，对多数村的党支部书记、村委会主任来说，靠发展集体经济来解决村委会的运行经费，难度就很大。为什么？因为合作化前没有集体经济，合作化、公社化后也就是把农民的地拿过来才算有了集体经济。废除人民公社时，很多地方除了土地并没有什么集体经济的经营项目，实行土地承包到户后，集体手里就基本没有什么别的资产了。所以，村民自治的成本该由谁支付、新型乡村治理结构到底应该怎么产生，是要认真探索研究的一个重大课题。

应该说，能靠集体经济解决问题的要坚决支持他继续往前走，但要做到财务公开。确实没有条件的乡镇，就要考虑逐步转化为公共财政的开支。否则，就会出现乡村事务无人管理的混乱局面。北京市这几年各级财政给村委会转移支付的力度比较大，一个村一年至少给13万到18万元，除了村里的干部补贴外，还可以做一点公益性的事情。因此，要完善乡村治理结构，就要加大对农村基层的转移支付。我要再次强调：不是说不要发展集体经济，我们一定尽一切可能发展壮大和巩固集体经济。但也要清楚地看到，不是所有地方都有条件办企业，办不了企业也没有其他资源的地方，到底用什么方法来维持村委会的运行，这个问题必须要提到我们的议事日程上来认真考虑，否则农村基层政权就难以稳固。

3.乡镇政府职能与公共资源配置问题。随着乡村治理结构改革的深化，还有很多重大问题放在我们面前，比如说乡镇政府职能到底如何确定？十五大确立的政府职能是四件大事：“经济调控、市场监管、社会管理、公共服务”。但这四句话用到省一级政府就不完整了，金融调控是经济调控的重要手段，但省级政府没有金融调控的权力。那么用到乡一级政府怎么说呢？有同志提出乡级政府主要是社会管理和公共服务，但也有些同志认为乡镇政府不抓经济，不招商引资不行。这两天的讨论也有同志提出：不能把乡镇机构改革简单化为就是精简机构、精简人员，关键是要转变职能。但乡镇政府的职能究竟是什么？恐怕不能搞一刀切，因为乡镇之间差别太大，发达地区一个乡镇的经济规模和财政收入可能超过传统农区的一个县市。因此要深入调查研究，要从实际出发。

与乡镇政府定位、职能转变相伴随的另一个问题是公共服务的资源配置问题，或者说乡镇事业机构的改革问题。这涉及两类问题，一是具有社会管理的职能，如动物疫病防控，这不仅涉及农业发展和农民利益，而且关系社会公共卫生。这样的职能只能加强不能削弱，因为这是带有强制性的社会管理职能。二是具有公共服务性的职能，如教育、医疗等。过去每个乡镇有中心小学，大一点乡镇还有初中，初小大多分布在村里。随着城镇化进程推进，这种资源配置格局也遇到了新的挑战。为了优化资源配置，合并农村学校，有人说好，但也有说不好。说好的人认为集中了优质教育资源，能为农村孩子提供更好的教育服务；说不好的人认为学校离家远了，孩子上学不安全、增加家庭开支等。乡村卫生资源也面临同样问题。过去每个乡镇都有卫生院，现在交通条件大大改善，很多农民小病不出村，大病就到县医院，乡镇卫生院看病的人反而少了。如何配置乡村各种公共资源，既提高资源利用效率，又方便农民生活，是一个需要认真调查研究、切实加强规划的大问题。

通过城镇化把农民变市民、提高农民的组织化程度、为农民提供优质的农业社会化服务并逐步完善乡村治理结构，为农民提供更多更好的社会管理和公共服务资源，我们要比以往任何时候都更加关注这些问题，否则我们就难以适应农村经济社会发生的深刻变化。要拓展我们的视野，进一步加强和完善我们的工作，以尽力缓解农村经济社会转型时期的震荡，这将是我们当前工作的一大重点。