在工业化、城镇化加速发展时期，统筹城乡经济社会发展必须坚持推进城镇化和新农村建设并举的方针。一方面要避免出现城市“贫民窟”现象，积极解决好农民进城“扎根”的问题，稳妥处理好农民离乡“蒂落”的问题；另一方面要遏制城乡差距进一步扩大的趋势，实行“以工促农、以城带乡”和“多予、少取、放活”的方针，加强对农业农村的投入和支持，进一步完善使土地、资金、劳动力等要素流动更有利于农业农村发展的重大政策，切实改善农业发展条件、加强农村公共服务、稳定基本经营制度、完善乡村治理结构。

（一）大力推进现代农业建设。在自然资源约束趋紧，特别是农业物质装备水平和科技水平较低的情况下，提高农业的效率、效益和竞争力的出路在于加快现代农业建设，这是别无选择的战略性举措，也是建设新农村的重要内容。

1.加强农业基础设施建设，改善农业发展条件。为确保国家粮食安全和农业可持续发展，必须保有最低限度的耕地，提高耕地质量，改善农业生产条件，保护农业资源和生态环境。长期坚持最严格的耕地保护制度，坚决制止减少基本农田，加大土壤改良力度，加快建设高标准农田；大力加强农田水利设施建设，提高灌溉能力和灌溉效率，引导农民和社会力量建设水利；继续加大生态保护和建设力度，改善农业生态环境。

2.加快农业科技创新步伐，转变农业增长方式。科技创新是提高农业综合生产能力和竞争力的关键，是转变农业增长方式、支撑农业持续发展的根本。努力提高农业科技创新能力，建立国家级农业科技专家协调机制和创新基地，启动一批重大农业科技专项和重点项目，力争在重点领域和关键环节取得突破，增加农业科技战略性储备，加大成果转化推广力度，提高农业的产出能力、改善资源利用和投入品使用效率。培育和造就新型农民，大规模开展农业生产技能培训，推动劳动者从主要依靠体力和经验向主要依靠科技转变。

3.完善市场体系和调控机制，提高流通效率、保障市场稳定。发达的流通产业和现代的市场体系，是现代农业的重要保障；建立有效的调控机制，是实现供求平衡、维护市场秩序的必要手段。必须强化农村流通基础设施建设，发展现代流通方式和新型流通业态，培育多元化、多层次的市场流通主体；提高农民组织化程度，引导支持农民发展专业合作社和农产品加工贸易企业；健全农业社会化服务体系，通过对农业生产各环节的社会化服务，提高小规模农户生产的社会化程度；加强农产品生产环境和质量安全监管，完善市场服务；明确主要农产品产销和贸易的国家战略，制定产业和品种长远发展规划；加强对农产品进出口的有效调控。

（二）强化农村公共服务。逐步实现基本公共服务均等化，是统筹城乡经济社会发展的重点，也是构建和谐社会的重要内容。

1.加强农村基础设施建设，改善农民生产生活条件。改变农村的落后面貌，解决农民最急迫希望解决的生产生活问题，必须加强农村水利、交通、能源、信息等基础设施建设。加快解决3.2亿农村人口的饮水安全问题，特别是优先解决人口较少的民族、水库移民、血吸虫病区和农村学校的安全饮水；加强农村公路建设、养护和管理，尽快实现全国乡村道路通达、通畅，逐步实现县乡道路网络化；继续推进农村电网改造和建设，加强农村水能资源开发，加快推广农村沼气；加快农村信息化进程，推进信息进村入户。

2.推进农村社会事业，促进农民全面发展。加快发展农村教育、卫生、文化和社保等社会事业，不仅关系到农业农村发展，也关系到工业化和城镇化进程，是提高民族素质的重大战略任务。巩固农村九年制义务教育成果、提高教育质量，采取有效措施大力发展农村职业技术教育；加强农村三级卫生服务网络建设，扎实稳步实施新型农村合作医疗制度，建立和完善符合农村特点的基本卫生保健制度和医疗保障制度；加强农村公益性文化设施建设，加快推进广播电视进村入户，逐步建立覆盖城乡的公共文化服务体系；逐步建立农村最低生活保障制度，完善农村救济制度，积极探索农村养老保险制度。

（三）稳定和完善农村土地制度。稳定农村基本经营制度，保障农民土地财产权益，节约利用农地资源，不仅关系到农民的切身利益和农业的持续增长，而且直接影响到我国工业化、城镇化的长远发展。

1.稳定农村土地承包关系，健全土地产权和使用制度。稳定农村土地承包关系，是坚持党在农村基本政策的核心，也是经济持续发展和社会和谐稳定的基础。当前重点是加大《农村土地承包法》等法律法规和相关政策的宣传力度，切实贯彻落实好承包期内不得调整、不得收回承包地等法律和政策；根据农村发展的实际和保障农民权益的需要，修订《土地管理法》等法律法规的有关条款，尽快制定《农村土地承包法》实施细则；健全农村土地产权（包括承包权）登记、纠纷仲裁等基础制度，制定城市和农村统一的土地权属登记办法，尽快出台《农村土地承包纠纷仲裁法》。

2.引导农村土地经营权流转，促进耕地要素市场发育。按照“自愿、依法、有偿”的原则，充分发挥市场机制在配置土地资源中的基础性作用，建立规范、公平的耕地经营权流转市场，提高土地利用效率，实现公平交易，保障农民权益。鼓励发展中介机构，完善耕地经营权流转市场体系；通过建立流转信息网络，开展耕地流转供求登记、信息发布、价格评估、法律政策咨询等中介服务，为耕地流转搭建良好平台；加强耕地流转相关的法制建设，依法规范管理耕地流转；加快征地制度改革步伐，进一步保障农民的合法权益。

3.完善农村宅基地政策和村庄规划，节约农村建设用地。节约集约利用稀缺的土地资源，是我国现代化建设过程中必须长期坚持的重大原则。完善农村宅基地政策，科学规划乡村布局，是节约农村建设用地的有效途径。改革现行宅基地制度、调整审批政策，着重解决一户多宅、“建新不拆旧”以及滥占耕地建房等问题；探索停止“一户一宅”宅基地供地制度的具体办法，开展农村宅基地制度改革试点。规划村庄布局要实行分类指导，在城市规划区内，村庄规划要与城镇建设规划相结合，实行统一规划、分步建设、逐步实现集中居住，并统筹考虑解决农民就业、子女教育、公共基础设施配置、社会保障体系等问题；在永久性的农村地区（基本农田保护区域），要严格保护国家划定的基本农田，村庄的规划和建设要本着节约使用土地、方便生产生活、体现农村特色、完善基础设施、有利村庄整洁的要求，顺应经济社会发展规律，因地制宜、因势利导，在尊重农民意愿和不超越农民承受能力的基础上逐步推进。

（四）加大财政金融和产业支农力度。积极调整国民收入分配结构，继续坚持“多予少取放活”方针，逐步加大公共财政对农村的覆盖，引导金融资金和社会资金投向农村，鼓励工商产业向农村延伸，从根本上改变农村资金、技术和人才严重匮乏的局面。

1.加大财政金融支农力度，建立“以工促农、以城带乡”长效机制。加快公共财政覆盖农村的进程，调整财政支出结构，建立财政支农支出的稳定增长机制和“以工促农、以城带乡”的长效机制。国家财政新增教育、卫生、文化等事业经费和固定资产投资增量主要用于农村，逐步加大政府土地出让金用于农村的比重；深化农村金融改革，健全农村金融机构体系，创新金融业务，改善金融服务，鼓励金融机构增加对“三农”的信贷投放，引导邮政储蓄等资金回流农村；运用财税、金融政策引导社会资金投向农业农村；加快农业投入的立法进程，形成农业农村发展资金来源的法律保障。

2.健全农业支持保护体系，提高农业效益和竞争力。根据国家财力增长情况和WTO规则，不断巩固、完善和加强支农惠农强农政策，逐步形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度。继续实行粮食直补、良种补贴、农机补贴、生产资料价格综合补贴和粮食最低收购价政策，继续加大对粮食主产县和财政困难县乡的奖励补助；加快建立农业风险防范机制，加强自然灾害和重大动植物病虫害预测预报和预警应急体系建设，积极推进农业政策性保险，对农户参保实行财政补贴制度。

3.引导产业支农，优化产业结构。推动城市涉农加工制造产业向县域合理转移，是以工促农、以城带乡的重要举措。制定鼓励政策，引导农产品加工业向县域集聚，支持城市加工制造企业通过收购、兼并、技术转让、产品扩散、分包加工等方式，参与县域企业改造升级，促进农村中小企业发展，扩大农民就地、就近转移就业空间，增加农民收入。(www.daowen.com)

4.鼓励社会投入，促进农村发展。必须不断开辟新的农业投入渠道，综合运用税收、补助、参股、贴息、担保等手段，为社会力量投资农业农村创造良好环境，逐步形成社会力量广泛参与的多元化投入机制；鼓励社会各界捐助、投资建设农村生产生活设施；组织动员社会力量参与农民培训、医疗服务、文化普及等社会事业。

（五）健全农民工保障和服务制度。农民工问题是我国城镇化进程中的一个特殊社会现象。在推进工业化、城镇化和新农村建设的过程中，必须根据农民进城务工和农村发展的阶段性特征，制定和实施过渡性政策。当前的重点任务就是要贯彻落实《国务院关于加强农民工工作的意见》，解决农民工实际困难，促进城乡统筹。

1.严格执行用工合同制度，保障农民工合法权益。加强劳动合同立法，全面推行劳动合同制度，是保障农民进城就业权益的基本前提。加强对用人单位订立和履行劳动合同的指导和监管，切实保护农民工工资收入、劳动安全、工伤保障等基本权益；建立健全农民工工资保证金制度，不断完善预防和解决拖欠工资的长效机制；加强农民工劳动保护，依法实行农民工工伤保险制度；禁止使用童工，维护女职工和未成年工特殊劳动保护权益。

2.加强农民工技能培训，提高转移就业能力。提高农民工素质，关键在于增加培训经费投入，提高培训质量，不断改善培训条件，强化培训手段，扩大培训范围。鼓励用工企业到劳务输出地开展定向培训，组织动员社会力量广泛参与农民转移就业培训。适应产业发展和升级的要求，从农民工中培育一批中高级技工。

3.为农民工提供基本公共服务，提高农民工的生活质量和社会地位。按照城乡统一、公平就业的要求，为农民转移就业提供基本公共服务。进一步加强服务体系建设，为农民工外出就业提供信息、中介、安全等服务；在编制发展规划、制定公共政策、建设公共设施等方面，要充分考虑农民工生活、住房、子女上学、医疗卫生和养老保障等需求；为外出务工农民回乡创业提供资金、信息、技术、营销等服务；抓紧研究制定有关政策措施，促进有条件的进城务工农民逐步融入城镇，在城镇“扎根”，最终变为市民，实现真正意义上的城镇化。这不仅有利于公平对待进城务工农民，而且有利于流动外出的农民最终脱离土地，为留在农村的农民创造扩大农地经营规模的条件。

（六）发展壮大县域经济。县域经济是推动我国经济增长的重要力量，也是扩大农民转移就业的一大潜力所在，是促进农民收入增加的重要举措。

1.培育县域产业支柱，壮大县域经济发展基础。加强城乡发展统筹规划和产业政策引导，为县域合理承接相关产业和企业创造有利条件。加快县域经济管理体制改革，积极探索省直管县的体制，扩大县域经济发展空间；科学合理制定县域产业布局和发展规划，重点在县城和中心镇发展农产品加工业和为城市企业配套的制造业；采取税收、金融、工商等方面的优惠政策，支持城市产业向农村转移和扩散。

2.鼓励发展特色产业，形成县域经济支柱。立足各地农村的自然和人文优势，培育主导产品，优化区域布局，发展特色产业。因地制宜地发展具有地方特色、民族特色和历史传统的各种物质、非物质产品和产业，发展园艺业、特种养殖业和乡村旅游业；通过规划引导和政策支持，发展“一村一品”，培育一批特色明显、类型多样的专业村、镇，形成县域经济的产业支柱。

3.发展服务产业，繁荣县域经济。大力发展直接为农业生产和农民生活服务的产业，是促进农民创业、就业的重要举措。以县城和中心镇为重点，根据农民的实际需求，发展商贸、餐饮、运输、旅游、信息、金融等服务产业，为农民提供农产品运销、生产资料、日用消费品，以及科技、信息、法律、财务等全方位服务。

（七）加强基层民主和党组织建设。统筹城乡经济社会发展，建立充满活力、安定有序、公平正义的和谐新农村，必须进一步加强基层党组织建设、完善村民自治机制、推进基层民主法制建设。

1.加强农村基层党组织建设，进一步发挥党组织的核心作用。巩固和发展保持共产党员先进性教育活动的成果，围绕统筹城乡发展和建设新农村，加强农村基层党组织建设，发挥基层党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用。把政治素质好、工作能力强、群众公认的好党员选拔到基层党组织的领导班子中来，探索从优秀村干部中考录乡镇公务员、选任乡镇领导干部的有效途径；健全党的组织生活，帮助生活困难的党员解决实际问题；加大对农村基层组织阵地建设的投入；建立党支部与村委会联席制度，加强做好农村各项工作的协调配合。

2.完善村民自治机制，促进农村发展和稳定。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，促进农村发展、构建和谐乡村。完善村民自治机制，重点要抓好健全村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权和监督权；进一步实践好民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，提高村民自治能力与水平；探索村民自我教育、自我管理和自我服务的新机制，完善乡村治理结构，发挥农民服务组织管理农村经济社会事务的作用；推进基层民主法制化，完善村民自治章程，规范村民自治行为和管理办法，发挥村民会议和村民代表会议在村民自治中的重要作用。

【注释】

[1]本文系2007年向中央报送的重大专题报告。