实现统筹城乡经济社会发展目标尚面临诸多矛盾，主要表现在农业发展条件、基本经营制度、乡村治理结构、城乡发展差距和城镇化道路等五个方面。

（一）农业发展受到严重制约。我国人均农业资源占有水平低，生态环境较为脆弱。经过长期努力，我们基本实现了粮食等主要农产品供求总量平衡、丰年有余。但由于人口和食品消费将持续增长，而农业资源呈减少趋势，生态环境继续恶化，农业设施仍很脆弱，科技支撑能力不足，今后一个时期，实现粮食等主要农产品基本自给的目标仍面临严峻挑战。

1.资源环境约束趋紧。耕地日渐减少。据统计，1996—2005年，耕地面积减少1.2亿亩，人均耕地面积已降至1.4亩，仅相当于世界平均水平的40%。预计“十一五”期间，每年将新增建设用地400多万亩，其中需要占用耕地约280万亩。

水资源短缺。我国人均拥有的淡水资源为2098立方米，约相当于世界平均水平的1/4。降水的时空分布极不均衡，其中80%的水资源集中在南方，降水夏秋多、冬春少，干旱缺水越来越成为制约农业发展的瓶颈。

农业生态环境仍趋恶化。荒漠化面积已经达262万平方公里，并且每年以2400平方公里的速度扩大。水土流失面积已达162万平方公里，土地严重退化。工业“三废”排放、农业大量使用化学物质、畜禽排泄物和农村垃圾未经处理等造成农村污染不断加剧，受污染的农田面积已达1.5亿亩，江河湖泊的污染也日益严重。

2.农业基础设施薄弱。在全国18.3亿亩耕地中，有效灌溉面积仅为8.4亿亩，为耕地总面积的46%。全国小型灌区渠道完好率和渠系建筑物完好率平均不足50%，约有1亿亩灌溉面积因设施损坏老化或水源变化等原因实际已无法灌溉。中低产田占耕地总面积的68%。防灾抗灾能力薄弱，每年因灾减收粮食超过600亿斤。全国农业生产综合机械化水平仅为36.5%，机耕、机播和机收水平分别为50.7%、31.2%和22.7%。

3.科技支撑能力不足。2005年，我国农业的科技贡献率为48%，比发达国家平均水平低30个百分点左右；科研成果转化率只有30%，比发达国家低40个百分点左右。农业科研投资强度仅为0.36%，中央财政农业科研投入70亿元，仅占科技投入的5.24%，远低于农业增加值占国内生产总值的比重。农业科技的研发能力、成果转化能力、推广应用能力等都相对薄弱，特别是农民整体素质不高，将成为农业发展的长期制约因素。

4.国际竞争能力不强。户均经营规模小是提高我国农业劳动生产率的最大制约，基础设施薄弱、科技支撑能力不足、组织化程度低、国家对农业支持保护体系不完善等，又进一步弱化了农业的国际竞争力。目前全国加入合作组织的农户仅占农户总数的9.8%。2000—2003年，我国农产品生产者支持估计值仅相当于农业总收入的1.8%，而0ECD国家高达30.8%。

2000—2004年，我国农产品出口额占世界农产品出口额的比重维持在3%左右，农产品进口额占世界农产品进口额的比重却由3.3%上升到5.1%。农产品出口增长相对缓慢，进口压力却不断加大。从2004年开始，我国农产品国际贸易已连续三年出现逆差。2005年，大豆、棉花分别进口2659万吨、265万吨，占国内需求总量的60.5%和31.8%。

（二）城乡差距扩大趋势短期难以扭转。近年来，中央采取了一系列强有力的政策措施促进农村经济社会加快发展，但是，受二元经济体制和发展阶段的影响，城乡发展差距继续扩大的态势仍未改变，实现城乡协调发展的任务非常艰巨。

1.农民收入持续增长的难度加大。2004年以来，农民收入增长保持在6%以上，但这是在粮食等农产品价格恢复性上涨、各项支农补贴持续增加的基础上实现的，今后保持农民收入持续增长的难度仍然很大。2005年，来自农业的增收部分占农民人均纯收入增长的比重已经下降到22.46%。由于短期内较大幅度提升农产品价格的空间不大，而农业生产资料价格上涨的趋势难以改变，因此，农民依靠农业增收的难度大。2004年，国家直接给予农民的粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴为145.22亿元，2005年和2006年分别比上年增加27.3亿元和16.18亿元，补贴增加的幅度正逐年下降。2006年，农业三税已经取消，义务教育阶段学杂费也即将全部取消，通过“少取”增加农民收入的余地也在缩小。工资性收入增加是近几年农民增收的一大亮点。2000—2005年，工资性收入占农民人均纯收入的比重从31.2%上升到36.1%，2005年工资性收入的增量已占农民增收总额的55.3%。一方面，农村青壮年劳动力希望常年或季节性外出打工的愿望在增强，另一方面城镇吸纳农村转移劳动力的增速在减缓。因此，今后农民工资性收入的增长也将面临挑战。

2.城乡居民收入差距持续扩大。改革开放以来，城乡居民收入都有较大幅度增加，但收入差距却从1978年的2.57∶1扩大到2005年的3.22∶1。从现实看，由于经济发展阶段的影响和城乡二元结构的体制制约，在较长时期内，城乡居民收入差距扩大的趋势仍然难以遏制。

当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，在市场机制的作用下，资金、土地、人才等要素快速向城市集聚，客观上加大了城乡发展的差距，这也是已经实现工业化的国家在发展过程中曾出现过的普遍现象。但是，我国城乡发展差距持续扩大的根本原因还在于长期存在的城乡二元结构的体制制约。这一体制的基本特征是，在固定资产投资方面重城市、轻农村，在产业发展方面重工业、轻农业，在就业和社会保障方面重市民、轻农民，由此造成了在工业化程度较高背景下城乡经济社会发展差距仍在扩大的现状。“十五”期间，农村固定资产投资为49419亿元，仅占全社会固定资产投资的16.73%。2005年，农村固定资产投资比上年增长18%，增幅低于城镇9.2个百分点；农林牧渔基建投资占全社会基建投资的比重仅为5%。城乡分割的就业、社会保障等体制尚未根本改变。

3.农村基础设施建设滞后。近年来，国家高度重视农村基础设施建设，投资在逐年增加，但由于长期欠账太多，广大农村地区“行路难、饮水难、用电难、用气难”等问题仍较为普遍。到2005年底，全国尚有4万个行政村不通公路，县乡公路中四级和等外公路仍占79%，村道中四级和等外公路为98%。3.2亿农村人口饮水不安全或饮水困难，其中，饮用水氟砷含量超过国家生活饮用水卫生标准的有5000多万人，因污染和自然饮用水微生物含量严重超标的有1.3亿人，饮用苦咸水的有近4000万人，饮水困难的有9000多万人。目前，全国仍有2000万农村人口用不上电，约有1.5亿左右农户需要解决烧饭取暖的燃料问题。

4.农村社会事业发展滞后。农村教育、卫生、文化和社会保障等事业严重滞后，从根本上制约了农村的发展和农民素质的提升。2002年，全社会教育总投入为5480亿元，其中用在城市的占77%，用在农村的只有23%；2005年，全国农村中小学仍有危房面积约3670万平方米；农村人口中初中及以上文化程度的占39.1%，比城市低26.3个百分点。2000—2005年，每千人卫生技术人员市、县之比从2.155∶1扩大到2.30∶1；中西部地区农村乡镇卫生院危房率高达33%。2004年，全国文化事业费113.6亿元，农村仅占26.5%；全国还有近4000个乡镇没有文化站。农村医疗、最低生活保障等社会保障体系尚不健全。目前农村参加养老保险人数仅为5400多万人；我国社会救助资金占GDP的比例不足0.2%，是世界上社会救助资金投入比例最低的国家之一。

（三）农村基本经营制度亟待稳定。我国农村实行以家庭经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是由基本国情和农业产业特点决定的。稳定这一制度，可以为促进农村经济发展、社会和谐提供一个坚实的基础性平台。当前，农村土地承包关系存在着诸多不稳定因素，必须引起高度重视。

1.基本国情和农业产业特点决定了我国必须实行家庭承包经营。我国户均土地经营规模很小，是由人口众多、土地资源稀缺的基本国情决定的。2005年我国城镇化水平已经达到43%。但按户籍统计，目前农村人口仍有约9.5亿，约有2.5亿个农户，平均耕地规模只有7亩多，不仅远低于欧美国家，而且也低于日、韩等亚洲国家。今后一个时期，即使农村劳动力继续向非农领域转移，但农村人口数量依然庞大，人地矛盾依然突出，农户经营规模依然狭小，这是由资源禀赋决定的。基本国情还决定了农村劳动力向非农领域转移是一个漫长过程，在相当长的时期内农户普遍的经营规模不可能明显扩大。

农业生产实行家庭经营，符合农业这个产业自身的内在规律，适应农业对生产组织方式的特定要求，因而这是世界各国农业普遍采取的生产经营方式。在农村实行以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，是我国实行经济体制改革所取得的最重要制度性成果之一。正是由于赋予了农民经营自主权，才极大地调动了生产积极性，极大地解放了农村生产力。因此，坚持基本经营制度、稳定农村土地承包关系，不仅具有必然性，而且具有重大现实意义。(www.daowen.com)

2.农村土地承包关系存在不稳定因素。当前，农村土地承包关系还存在不稳定因素。一些地方仍在不断调整承包地，一些地方盲目集中土地、强迫农户流转承包地，不少工商企业进入农业领域大规模、长时间租赁农地等等。这些做法影响了农民正常的生产生活，侵犯了农民的合法权益，影响了农村基本经营制度的稳定，引发了农村新的经济社会矛盾。造成这些不稳定因素的成因主要是三个方面：第一，现行的法律法规还存在一些缺陷和不足。现有法律将农村土地界定为“农民集体”所有，但对“集体组织成员”却缺乏明确的法律界定。农村土地90%以上属村民小组所有，而村民小组自身却缺乏独立的法律地位。第二，许多基层干部把法定的农村土地承包期30年不变，误读为可以“大稳定、小调整”，将农民的承包地三五年一调整，没有真正落实法律规定。此外，许多地方将“反租倒包”作为招商引资的条件，导致工商企业长时间、大规模租赁经营农户承包地的现象有所蔓延。第三，近年来土地流转发展较快，总体上是在适应农村经济发展的基础上进行的，但也有不少地方存在违背农民意愿强制流转侵害农民利益的现象。

（四）乡村治理结构尚不完善。改革开放以来，我国在广大农村地区废除了人民公社体制，逐步确立了新的乡村治理结构基本框架。但从现实运转情况看，还存在不少矛盾和问题。

1.乡镇政府职能定位不明确。合理定位乡镇政府职能，对在农村基层建立高效运转、服务到位的国家行政管理体制至关重要，有利于农村经济发展和社会稳定。截至2005年底，全国共有乡镇政府35509个。按现行法律规定，乡镇政府的职责是保障本地区居民人身财产安全、社会政治权利，执行乡镇范围内的经济社会发展规划和预算，管理经济、社会、民政、公安、司法和计划生育等行政事务。同时，乡镇政府还要执行上级交办的招商引资、农业结构调整等其他经济社会发展事项，即所谓“上面千条线，下面一根针”。把乡镇政府定位为一个“全能政府”的最大弊端是既“缺位”又“越位”，很容易造成该干的事干不好，不该干的事却干了不少。

从现实来看，目前乡镇政府在提供公共服务和公共产品方面存在明显缺位。在公共服务方面，为农户提供技术、信息、市场营销等服务很不健全，为农民提供教育、卫生、文化和社保等公共产品的能力很弱；在社会管理方面，加强社会治安、化解矛盾冲突、维护农村稳定等方面的能力也亟待提高。另一方面，乡镇政府超越职权范围，政事不分、政企不分、政社不分的现象比较普遍。一些乡镇政府直接包办应该由社会化服务组织提供的生产服务，干预企业生产经营，甚至强迫农民进行农业结构调整。乡镇政府职能定位不明确，在农村综合改革中，转变乡镇职能就难以落实，机构就难以精简，而机构臃肿带来的直接后果就是乡镇行政运行成本居高不下，财政负担难以减轻，乡镇债务不断增加。

2.乡镇政府与村民自治组织关系不明确。《村民委员会组织法》规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”但法律没有具体规定哪些属于“村民自治范围内的事项”；村委会协助乡镇开展工作的规定过于抽象和原则，乡镇开展的各项工作都可以包括在内；对于乡镇政府侵犯村民自治权的司法救助缺乏相应规定。

乡镇政府与村民自治组织的关系不明确，使乡镇政府和村委会的“指导与被指导”关系，变成了“领导与被领导”关系，依靠行政命令管理农村事务，直接派钱派物。一些乡镇政府控制村委会选举，甚至存在违反法定程序直接指定村委会成员的现象；一些乡镇政府直接干预农村生产经营和公益事业建设活动，甚至采取行政命令方式规定农民“种什么、种多少”；有的地方不尊重农民意愿、不顾农民承受能力，搞“政绩工程”；还有一些乡镇政府借助“村财乡管”来强化对村委会的控制，不仅有悖于宪法和村民自治原则，也为某些乡镇干部以权谋私提供了条件。这些现象在一定程度上妨碍了村民自治，侵犯了农民的权益，影响了社会和谐。

3.村委会与村民小组关系不明确。村民小组是村民自治的一个层次，在绝大多数农村是土地所有权的代表，理应负责经营、管理属于村民小组的集体土地和其他财产。由于许多地方没有明确界定村委会与村民小组的关系，村委会侵犯村民小组经济利益的现象十分普遍。在一些地方，村委会替代村民小组发包组有土地，甚至强行调整农民承包地、剥夺村民小组的土地所有权，不利于农村社会稳定。

（五）城镇化道路面临严峻挑战。我国正处在城镇化加速发展时期，在这个过程中，尽管农村人口会逐步减少，但总量巨大的人口仍将长期生活在农村的基本格局不会改变。在人口规模如此庞大的国度，推进城镇化没有现成的经验和模式可循，因此，我国的城镇化的方式是独特的、过程是漫长的。在此时期，如果不能正确地选择城镇化道路，不能科学地制定过渡期政策，不能彻底消除城乡分割的制度性障碍，就有可能减缓我国经济增长和阻碍现代化进程。

1.现阶段的城镇化只是“准城镇化”。大量农民工进城并成为产业工人的重要组成部分，是促进城市经济发展不可或缺的力量。但值得重视的是，进城就业的农民并没有变成真正的市民。农民进城不能定居是现阶段我国城镇化中的普遍现象，这样的城镇化实际上是“准城镇化”。

改革开放以来，我国的城镇化率已经从1978年的18%，增加到2005年的43%，年均增长率达到0.93个百分点；城镇人口从1978年的17245万人，增加到2005年的56212万人，年均增加1440万人。但是，按户籍统计，2005年的农业人口为94908万人，占总人口的72.6%；而根据居住地统计，2005年的乡村人口为74544万人。也就是说，有2亿多农民离开户籍所在地半年以上进城务工经商。这些农民虽然进了城，但定不了居；虽然离开了村，但拔不了“根”。现行户籍制度和福利制度加大了农民进城的风险和成本，加剧了进城农民的边缘化。现有大中城市房价贵、房租高，造成了农民进城定居门槛高，这些制约因素使数以亿计的农民工只能往返于城乡之间。特殊国情决定了目前我国城镇化的特征是“准城镇化”，但是，工业化、城镇化的含义绝不仅限于农民流动进城打工，它的真正内涵应当是农民的市民化，让进城农民真正融入城市。

2.“准城镇化”过程中要素流动的特殊性。农民进城务工加速了农村劳动力流动，据2000年第五次人口普查显示，省内流动占65%，跨省流动占35%；流动人口中15—35岁人口占全部流动人口70%以上。2005年，农村外出务工劳动力12578万人，约占乡村劳动力的23%。其中，举家外出的劳动力2540万人。同时，资金、土地等生产要素的流动也在加速。近年来，随着国民经济快速成长，农地转用速度惊人，1996—2005年，耕地净减少1.2亿亩，其中因城市建设用地减少1680万亩；保守估计，1978—2000年，因征地补偿过低造成超过2万亿元的地价流入城镇。农村资金外流日渐严重，2005年农行、农发行、农信社、邮政储蓄四类机构的储蓄存款总额超过10万亿元，而当年全部涉农贷款余额约为4万亿元，仅占存款余额40%；县以下银行业金融机构贷款占存款的比率为56%，比全国平均水平低13个百分点，据估计，农村资金通过各种渠道流入城市约45000亿元。

应该看到，一方面农村劳动力、土地、资金等要素流动是市场机制作用的结果，它加快了工业化、城镇化的进程；另一方面，要素的单向流动又不可避免地带来一些不利影响。随着工业化、城镇化进程加快，将越来越多地占用农地，使农村人地矛盾更加尖锐，征地补偿及失地农民安置问题更加突出；农村劳动力流动也会引发一些社会问题，如留守妇女、儿童和老人问题，农业从业人员素质降低等问题。

3.我国的“准城镇化”将是一个漫长的过渡期。从国际经验看，工业化与城镇化本应是一个同步过程，工业化发展推动了产业结构调整，进而又推动了就业结构的转变，第一产业从业人员比重下降、非农就业人员比重上升，最终推动了城镇化发展。新中国成立以来，我国走了一条城乡隔绝的工业化道路。近年来，虽然城镇化进程加速，但在经济发展阶段和体制转轨的影响下，我国还将经历一个漫长的“准城镇化”过渡期。

20世纪90年代中期人均GDP超过1000美元后，产业结构发生了重大变化，我国已经进入了工业化中期阶段。第一产业增加值占GDP的比重由1978年的29.1%，下降到2005年的12.5%。但是，第一产业从业人员占全社会从业人员的比重仍然高达44.7%，发达国家在此阶段的比重通常在10%以下。就业结构变化与产业结构变动不同步，导致了城镇化出现偏差。根据世界银行资料，以常住地口径测算，1999年中国城镇化水平为32%，低于世界平均水平14个百分点，低于中等收入国家平均水平18个百分点，低于高收入国家平均水平45个百分点。国际上城镇化与工业化通常比值为1.4—2.5，2000年我国的比率仅为0.8。显而易见，我国城镇化水平明显落后于工业化。

我国城镇化进程相对缓慢的根本原因在于城乡分割的二元体制。首先是就业政策。当前城乡分割就业的制度约束仍然普遍存在，极大地限制了农村人口向城市转移。各地在就业管理上延续多年形成的“先城镇，后农村”“先本地，后外地”的计划经济管理模式，歧视进城务工农民，形成城乡劳动力的就业机会不平等和利益分配不公平，强化了劳动力市场的分割，造成经济效率和社会福利的损失。其次是社会保障制度。城市居民的社会保障制度正在逐步完善，而农民的社会保障在很大程度上仍依赖于土地。农民进城务工已经与城市的产业体系融为一体，并对城市经济发展和财政税收做出了巨大贡献，但他们无法进入城市保障体系。再次是户籍制度。现行的户籍制度强化了农民工的社会身份特征，并以此为基础，在经济住房供给、公共医疗、子女教育等方面设置了一系列歧视性政策，直接限制了进城务工人员在城市定居和发展。

4.我国农村将长时期拥有众多人口。随着我国经济持续稳定的增长，城镇化水平还会继续提高，但在未来相当长的一段时期内，农村仍然会拥有众多人口。当前我国的城镇化只是“准城镇化”，大量进城农民无法真正在城市定居，其中相当部分还只能返回农村。因此，农村的实际人口数量比按43%城镇化率计算的规模要大得多。据世界银行预测，2010年我国人口将达到13.66亿，城镇化率达到47%；2020年人口将达14.49亿，城镇化率55%。依此推算，到2010年乡村人口为64202万，2020年乡村人口还会继续增加到79695万。因此，基本国情决定了我国的城镇化进程将是一个漫长而艰巨的过程，在这个过程中，还会有大量的农村人口长期存在，“三农”问题始终是关系全局发展的重大战略问题。在快速城镇化进程中农村仍将保有巨量人口，这是由我国的特殊国情决定的。这种状况，又决定了我国的现代化必将经历一条独特的发展道路。