随着工业化、城市化的推进，城乡人口的此消彼长将是必然趋势。因此，提出城镇建设用地增加与农村建设用地减少相“挂钩”的总体思路，在基本趋向和原则上无疑是正确的。但从实际工作看，把这一原则性的趋向直接作为规划和调节城乡建设用地的具体政策，则很可能会出现偏差。

一是在现行体制下，城市扩展与农村人口减少并不同步。虽然农民流动进城务工的人数逐年增加，但由于城乡二元结构的体制阻碍和社会保障制度的不健全，进城农民中能定居城镇的只是凤毛麟角。因此，我国近十年的城镇化，被不少专家称作是土地的城镇化而不是人口的城镇化。城镇化发展至今，尚没能为农户举家向城镇迁徙而减少农村建设用地创造条件。

二是依我国法律，城市土地与农村土地分属两种不同的所有制。城市建设如需占用农村土地，必须依法办理农用地转用审批及土地征收手续。简单地将“挂钩”理解为增加城镇建设用地的具体政策，不仅可能严重侵犯农民的权益，而且也容易造成实际建设用地的失控。

三是将“挂钩”作为具体政策来实施，容易引发鼓励拆并农村居民点的做法。调查发现，个别地方为扩大城镇建设用地，制定了大规模合并农村居民点的规划，有的已经开始实施。而这些做法，又往往被冠以“新农村建设”之名。这种大拆大建的现象，不仅容易造成土地违法违规行为的增加，而且容易使新农村建设偏离中央确定的正确轨道。

为此建议：

第一，必须明确，城乡建设用地的“挂钩”，是经济社会发展反映在土地利用上的总体趋向，是制定土地利用总体规划的战略性思路，而不是一项具体政策，尤其是不能为了增加城镇建设用地而强行拆并农村居民点。(www.daowen.com)

第二，对实行“挂钩”试点的地域要作出严格限制。明确只能在城市规划区域内、结合“城中村”改造等情况才能进行。在非城市规划地区，不开展“挂钩”试点。

第三，城市规划区内通过“挂钩”节余的村庄建设用地，依法办理土地征收手续后可纳入城市建设用地指标；非城市规划地区通过土地整理、“空心村”整治、农村居民点合理集并等所节约的土地，原则上均应复垦为耕地。

土地问题，关系到亿万农民的切身利益和农村基本经营制度的稳定，也关系到宏观调控目标的实现和经济社会的可持续发展。要以严格保护耕地、切实保障农民权益为出发点，适应新情况，尽快完善相关的法律和政策。

【注释】

[1]本文是2006年8月9日给国务院领导的报告。