中央提出新农村建设以来，不少地方，特别是在各地确定的新农村建设试点地区，都加快了村庄规划和整治步伐。今年中央1号文件指出，推进新农村建设是一项长期而繁重的历史任务，因此“必须坚持科学规划，实行因地制宜、分类指导”。但从当前村庄规划和建设情况看，有些地方存在着对中央这一要求理解不透的问题，主要表现在两个方面：

（一）在制定规划的指导思想上存在“偏”“高”“急”的倾向。一是在对生产发展和农民增收缺乏思路、解决农民最急迫的实际问题缺乏措施的情况下，只注重制定所谓整治村庄和拆建房屋的规划，偏离了发展农村经济这个中心。二是脱离当地经济社会发展水平，超越农民承受能力，盲目攀比发达地区，把村庄建设规划和建设标准定得过高。三是少数地方对规划急于求成，对村庄街道和房屋的建设“限期整改”，搞大拆大建，损害了农民利益，伤害了农民感情。

（二）一些地方在推进合并自然村、建设农村居民点的过程中存在盲目性。提出新农村建设以来，一些地方加快了合并自然村、建设农村居民点（或称中心村、新社区等）的进程。各地农村差别很大，对这一做法不能一概而论。但从调查的情况看，至少有三个问题值得慎重考虑。

一是合并自然村将直接导致对农村土地所有权关系的调整。自20世纪60年代初人民公社实行“三级所有，队为基础”的体制以来，绝大多数农村土地的所有权始终稳定在过去的生产小队、现在的村民小组层面上。《土地管理法》在阐述“农民集体土地所有权”时，明确了有三种不同类型：即属于村农民集体所有、属于村民小组农民集体所有和属于乡（镇）农民集体所有。据国土资源部统计，目前90%以上的农村土地属于村民小组（过去的生产小队）所有，约有9%属于村委会（过去的生产大队）所有，属于乡镇集体（过去的公社）所有的土地不足1%。2004年8月28日修订通过的《土地管理法》规定，农村集体所有的土地“已经分属村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”。农民对此是非常清楚并完全认可的。但合并自然村，就意味着相当数量的农民将搬离本村民小组、到其他村民小组的土地上去安家，这将引起农村现有土地（包括宅基地）所有权关系的变化。在吸取了人民公社初期“一平二调”严重后果的教训后，中央一直强调不允许搞农村集体生产资料所有制（包括土地）变更的“穷过渡”，因此，我国从未制定过农村集体组织之间土地所有权关系变更的法律和政策。而在缺乏法律和政策规范的背景下，贸然进行大规模的自然村合并，将会在农村引发一系列经济纠纷和影响社会稳定的不利因素。

二是合并自然村也必然影响农村土地承包关系的稳定。《农村土地承包法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织集体所有的土地所有权。”但合并自然村后，至少会先引起农户宅基地所有权的变化，进而又会引起部分耕地所有权的调整，其结果将直接影响到因并村所涉农户的土地承包关系的稳定。(www.daowen.com)

三是有些地方推进自然村合并的动机就在于增加非农建设用地。因此，在这些地方，尽管农民“免费”或花费很少就搬进了新居，有的甚至每户能分到两三套住宅，但是，撤销自然村后所整理出的土地，却基本都被充作了当地建设用地的指标，实际是起到了扩大投资规模的作用。

对上述两方面的问题，我们建议：

第一，村庄规划和整治必须处理好“拆与建”的关系。村庄建设要统一规划、分步实施，不能急于求成。目前在大部分农村地区，村庄规划和整治的主要任务，是改善农民的基本生产生活条件和人居卫生环境。住宅是农户的基本财产，拆旧建新要符合农户意愿和承受能力。对有建新房屋要求的农户，要引导他们按照农村用地和村庄建设规划进行建新拆旧。但这是一个渐进的过程，决不能违背农民意愿、超越农民承受能力搞强制性的大拆大建。

第二，农村老村落的衰亡和新居民点的形成，是经济社会长期发展的结果。合并自然村，至少必须同时具备三个条件：一是具有合乎经济社会发展规律的科学规划；二是具有调节农村公私财产尤其是农村土地所有权关系的法律和政策；三是具有与这种拆建规模相适应的经济承受能力。当前，多数地区农村并不同时具备上述三个条件。因此，我们认为，除在得到批准的城市规划区内，各地政府不宜在公布“新农村建设规划”时提出本地区合并自然村的数量指标和时间进程，以避免引起农民思想混乱甚至心理恐慌。而在已经批准的城市规划区内，则应加快“村改居”后新居民点的规划和建设，以汲取“城中村”的教训，避免重复拆建和浪费。