近年来，随着国家对农村土地承包法律法规和政策的健全，农村土地承包关系总体上稳定。从我们调查的省份看，截至2005年底，农村土地承包合同和承包经营权证书发放到户率均已达到85%以上，土地经营权的流转，基本上也能按照“自愿、依法、有偿”的原则进行。特别是实行“两减免三补贴”政策后，土地的利益关系出现了一些新情况，各地按中央的要求妥善调处各类土地纠纷，维护了农村稳定、促进了农业发展。但在调查中也发现，一些地方存在着土地承包经营权落实不到位、土地流转不规范甚至违背农民意愿强迫流转等问题。这主要表现在以下三个方面。

（一）一些地方仍在不断对承包地实行“小调整”。调查发现，有不少地方长期对农户承包土地采取“三年一小调、五年一大调”的办法，并没有真正落实土地承包期30年不变、承包期内发包方不得收回与调整农户承包地的法律规定。造成这种情况主要有三方面原因：一是对农村土地承包的有关法律和政策存在认识上的偏差。早在1984年，中央决定将农村土地承包期延长到15年时，就在该年的中央1号文件中规定：“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定，小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整。”但此后有些地方却把“大稳定、小调整”误解为在承包期内也适用的政策。二是农民普遍存在“怕吃亏”的思想。在经常实行“小调整”的地方，不少农户认为，以前因别人添丁调了我的地，现在我家增人却不再调地，自己就吃了亏。因此，一旦实行了“小调整”，就必然陷入恶性循环，不得不经常进行调整。三是利益关系所致。个别地方的基层干部或是想为自己和亲戚朋友谋利，或是想在征地补偿款上做文章，或是为了避开矛盾图省心，于是就在承包期内不断调整承包地。而有的省在制定《实施〈农村土地承包法〉办法》时，把法律允许的调整承包地的“特殊情形”，从“灾害损毁等”明确扩大到“人口增加”“土地征占”等。这就可能使土地承包期“30年不变”、承包期内发包方不得收回与调整承包地等法律规定更难以落实。

（二）工商企业进入农业领域直接经营农地，引发矛盾和纠纷。工商企业进入农业，是改造传统农业的一条重要途径。但世界各国对工商企业进入农业，一般都鼓励他们为农户提供产前、产中和产后的各项社会化服务，不鼓励甚至限制他们购买、租赁农地从事直接的农业生产，主要是担心出现大资本排挤小农户的现象。我国20世纪90年代出现农业产业化经营后，工商企业与农业的关系逐步密切，部分地区出现了龙头企业到农村租赁农户承包地、雇佣农民直接从事农业生产经营的情况。之所以由“公司+农户”演变为“公司租地、雇农民”，主要是因为目前农村组织化程度低、农民缺乏现代市场意识，公司感到与一家一户的小规模农户打交道，不仅组织成本、交易费用高，而且在技术和产品上也不易实现标准化。但由于公司与农户毕竟是不同的利益主体，因此企业到农村租赁土地、雇佣农民的经营形式，也存在着相当的风险和矛盾。一是企业一般都不愿意直接和农户打交道，大面积租赁农田往往是通过村组织以“反租倒包”的方式来实现，而农户的利益也往往在这个过程中受损。二是企业大面积租赁农户承包地后，会将企业面临的市场风险放大为全体被租地农户的风险。三是企业租赁土地后，往往会一定程度上改变用途，而企业一旦退出，原有的土壤肥力和水利设施等则难以恢复。四是农户由自主经营者变为受雇佣者之后，农民的心理、农村的社会结构也将随之产生深刻变化。正是由于企业租赁农地直接经营农业可能导致复杂的结果，而农户在这个过程中又往往总是处于弱势，因此中发〔2001〕18号文件曾明确提出：“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”，并强调要制止“反租倒包”的做法。但由于各地农村差别很大，尤其是前几年因为种粮效益低、税赋重，不少农民弃耕或不愿多种地，乡村为了完成农业税和“三提五统”，一些地方就引进企业或大户来租赁耕种农民的承包地。但实行税费改革和种粮补贴等政策后，农民种地积极性提高，强烈要求收回已由乡村组织出面租赁给企业或大户的承包地，由此产生了不少矛盾和纠纷。因此，如何规范工商企业进入农业的行为和范围，仍是需要加强研究的紧迫问题之一。

（三）一些地方盲目集中、强迫流转农户的承包地，损害了农民的利益。近年来，随着农民外出务工增多，土地流转现象有所增加，沿海发达地区土地流转的比例相对更高一些，如福建省泉州市流转的土地面积达到20%以上。从总体上看，承包土地的经营权流转适应了农村经济发展和劳动力转移的趋势，基本遵循了“自愿、依法、有偿”的原则。但有些地方也存在违背农民意愿强迫流转的现象。同时，土地流转中程序和手续不完备的问题较为普遍，口头协议多、书面合同少，听任自流多，管理服务少，为日后产生纠纷埋下了隐患。

稳定农村土地承包关系事关重大，为此我们建议：(www.daowen.com)

第一，要进一步加大宣传力度，全面、正确、广泛地对有关农村土地承包的法律和政策进行宣传和引导。

第二，要加大贯彻执行《农村土地承包法》的力度，落实发包方在承包期内不得调整承包地、不得收回承包地的法律条款。特殊情形下在个别农户之间确需对承包土地作适当调整的，须严格依法律规定的程序进行。

第三，工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和“四荒”资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。对已经签订了土地流转合同的企业，必须在农户自主决策的基础上，逐户落实租赁合同，乡村集体不得截留应归农户所有的土地转包费和租金。

第四，发展规模经营必须从农民转移就业的实际情况出发。从目前多数地区农村的实际情况看，我国总体上还不具备广泛提倡推进规模经营的条件。虽然我国城市化水平从1978年的18%已快速提高到2005年的43%，但由于农村人口基数大、增长快，因此尽管农村劳动力中从事农业的比重已从1978年的92.9%下降为2005年的59.5%，但从事农业的劳动力数量并没有减少，反而从1978年的28456万人增加到了2005年的29976万人（同期从事非农业的农村劳动力数量，已从2182万人增加到了20412万人）。在耕地数量逐步减少的情况下，从事农业的劳动力总量仍未见少，因此，从总体上看，目前多数地区并不具备实行规模经营的条件。对确有条件发展适度规模经营的发达地区和大中城市郊区，应在搞好中介服务和管理的基础上，按照“自愿、依法、有偿”的原则，引导农民自主决策、规范有序地推进土地经营权的流转和适当集中。