1998年10月，党的十五届三中全会作出了《中共中央关于农业和农村若干重大问题的决定》。这个决定涉及的内容非常丰富，其中有一点和判断当时的农产品供求关系直接有关。决定认为，粮食等主要农产品由过去的长期供给不足转变为现在的总量大体平衡、丰年有余。这不仅是对农业、农村经济发展阶段的一个重要判断，而且也是对整个国民经济和社会发展阶段的一个重要判断。我国这样一个人口众多的大国，实现主要农产品从供不应求到总量大体平衡、丰年有余，是一个非常了不起的转变。1998年底的中央农村工作会议依此指出，中国的农业、农村经济发展进入了一个新的阶段，就是农产品供求中的数量矛盾基本缓解了，下一步的发展要以质量和效益为中心，提高农业的综合素质和农产品的竞争力。2000年年初召开的中央农村工作会议进一步明确提出，农业、农村经济发展新阶段的中心任务是实行战略性的结构调整。

战略性结构调整和我们一直在说的农业、农村经济结构调整有什么联系和区别？我认为，以前进行的农业、农村经济结构调整，是偏重于数量方面的结构调整；而这次提出的战略性结构调整的基本着眼点在于优化品种，提高质量，从整体上提高农业的素质。这是个根本性的变化。这两者也不能截然分开，战略性的结构调整当然也包括数量调整在内。但之所以要提出战略性的结构调整就是因为在新的阶段，仅仅有数量性的结构调整是不够的，因为数量性的调整尽管非常见效，可是余地也很有限。比如说，根据我国现在的粮食生产技术水平和各方面的管理水平来看，我国现在每亩播种面积的粮食产量是290公斤左右，我国粮食的总需求是4900亿—4950亿公斤，在这样的技术水平下要满足需求，粮食的播种面积必须稳定在16.5亿—17亿亩之间。如果粮食的播种面积低于16.5亿亩，当年生产的粮食就满足不了需求，就要挖库存、进口，粮价就会明显上涨。如果粮食的播种面积超过17亿亩，当年生产的粮食就供过于求，就会出现过剩，粮价就会下跌。所以，正常情况下粮食的播种面积可以调整的最大范围是5000万亩左右。但是，能调的5000万亩与17亿亩的粮食总播种面积相比，只占3%左右，与我国23亿亩的农作物总播种面积相比只占2.1%，能够调整的余地很小，因为调大了，粮食又会出现新的不平衡。同时，农民还必须考虑调下来的地种什么，不然就没有收入。从这几年的情况看，北方很多粮田调减下来后，不少农民都种棉花。但棉花也有它的供求规律。现在我国棉花的总需求量是400万吨左右，按目前的生产技术水平，有6000万亩的种植面积就够了。这几年的实际情况是，棉花的价格大起大落。1998年国家规定每公斤皮棉的收购价是14元，价格太高了，所以纺织业没有竞争力。因此，国务院1998年底发布了通知，从1999年开始放开棉花的流通和价格，结果棉花价格急剧下跌，很多主产棉区的棉花价格从上年的14元/公斤跌到1999年的7元/公斤。农民不满意，2000年就少种，结果供不应求，棉价大涨到12元/公斤左右。这比种粮食划算，所以2001年农民又开始大种棉花，棉花总播种面积7500万亩，比正常的播种面积多出1500万亩。结果，2001年的棉花总产量是520万吨，比正常需求多出120万吨，棉花的价格又回到了7元/公斤。可以判断，2002年的棉花价格肯定又会涨，因为农民又会少种。所以，这里有一个很大的困难就是，你想多调减一点，但减下来的这些地干什么？

还有一类调整，就是种蔬菜。据统计，现在全国的蔬菜种植面积约为2.5亿亩，全国人民人均近0.2亩菜地，其中还有相当一部分是设施农业，是大棚，一年四季都可以种。2000年，我国蔬菜总产量达4.4亿吨，约占全球蔬菜总产量的2/3。

结果是相当多地区的蔬菜面积在增加，农民出售的蔬菜数量在增加，但蔬菜生产的收入却不见增加，因为菜的价格在下降。因此，仅重视数量方面的调整，余地是很有限的，调到一定的程度就调不动了，因为每一个品种都有它自身的供求规律。

但是，着眼于品质问题的战略性结构调整就不同。比如，粮食播种面积还是16.5亿亩，不增加也不减少。但在这16.5亿亩的粮食播种面积上，每一寸土地都可以调整品种，淘汰市场不适销的低劣品种，更换市场上受欢迎的优良品种，这样的调整就不受数量的限制，而整个农业的效益却大不一样了。不仅种植业要进行这样的调整，畜牧业、水产业、林果业等也必须进行这样的调整。在多数农产品供过于求的背景下，农业的结构调整必须从追求产品数量的增长，转向追求产品质量的提高。这样，才能提高我国农产品的市场竞争力，这才是应对入世后新局面的根本途径。也只有实现了这种转变，才能在提高整个农业经济效益的基础上，继续增加农民来自农业的收入。

加入世贸组织对不同的地区、不同的行业、不同的产品、不同的人群所产生的影响是很不一样的。当前必须考虑的一个很现实的问题，就是入世之后可能有相当一部分地区的农民就业和收入会受到影响。自1997年以来，农民的收入状况总体上很不理想，一些传统农区的纯农户还出现了持续的收入负增长。入世后这个局面会更严峻。但是，我认为，还是必须理性地分析现阶段农民的收入增长问题。

当前制约农民收入增长的主要因素有以下两大方面。

第一，来自出售农产品的收入、来自农业的收入在减少。这是当前农民收入增长面临的最大问题。1998年全国农民来自农业的收入比上年减少30多元，1999年又减少50多元，2000年继续减少40多元，三年之中全国农民人均来自农业的收入减少了131元。2001年，由于粮价上涨，农民来自农业的收入有所增加，比上年增加了30元。也就是说，2001年农民来自农业的收入比1997年还少100元。这是农民收入为什么增长困难的一个重要原因。但这种状况是与我国目前的发展阶段联系在一起的。说解决农民增收问题难度大，原因也是在这里。我国目前的社会发展处在一个什么样的阶段？这可以从各个角度去分析。江泽民同志在十五届五中全会上讲，到20世纪末，我国已经在总体上实现了小康水平。在2001年的“七一”讲话中，他又明确提出，我国已经进入了一个全面建设小康社会的阶段。我觉得，这个阶段的一大特点是居民的消费结构发生快速变化。在城镇、在沿海发达地区，绝大部分居民已经进入小康，其中为数不少的人已经达到了相对富裕的水平。从居民尤其是城镇居民的消费结构看，正在发生两个明显的规律性变化。一是居民的生活费开支中用于食品的开支明显减少，即恩格尔系数下降。2001年城镇居民的恩格尔系数已经低于38%，农民的恩格尔系数也已经低于48%。这是一个在现阶段不以人的意志为转移的变化。二是食品的收入弹性系数在明显下降。1998年中央提出实行扩大内需的方针之后，采取了两大措施，一是通过发行国债来带动投资需求的增长，二是通过给公职人员增加工资来带动居民消费需求的增长。这两大措施在总体上都收到了明显的效果，但也必须看到在拉动农产品市场方面的作用却十分有限。我做了一个很粗略的分析，2000年城镇居民人均可支配收入是6280元，比1996年增加了1441.1元，但2000年城镇居民人均用于食品的开支，却只比1996年增加了53.6元，如果以此直接计算城镇居民的食品收入弹性系数，那只有0.04，也就是说，在这4年中，城镇居民每增加1元钱的可支配收入，只有0.04元是花在增加食品的消费上。最近，国家统计局公布的当今城镇居民的六大消费热点是住房、汽车、子女教育、外出旅游、网络和通信、服务业，显然没有农产品。现在很大的问题就是，城镇居民的收入在增长，但他们的钱就是不往农产品上花。这对农民增加来自农业的收入当然就很困难了。因此我们说这是一个发展的阶段性问题。这个阶段是逾越不了的，只有继续向前发展，让城镇居民的收入有更大的增长，才有可能使居民消费大量档次更高的，以及经过加工的农产品，那时候农产品的市场才能继续扩大，农民来自农业的收入才能继续增长。

第二，农民的就业极不充分。很多经济学家对农民增收开出的方子都很一致，就是加快工业化，加快城镇化。这无疑是很正确的。世界各国的发展规律都证明，只有减少农民才能富裕农民，而要减少农民就只有通过工业化、城镇化。但我国现在所处的发展阶段却对大规模转移农民也很不利。江泽民同志在十五届五中全会的报告中讲到，我国现在正处在工业化任务尚未完成，信息化时代已经到来的阶段。有人把它概括为这是工业化和信息化并行的阶段。这个阶段可以刻画出很多特点，但其中一个重要的特征就是，在这个阶段资本和技术对劳动的替代趋势越来越明显。也就是同样的投资所创造的就业岗位比以前要少得多。所以，我们这个特殊阶段的工业化、城镇化，对转移农村人口来说，与先行发达国家在工业化初期的情况就很不相同。大量的就业岗位被高新技术的设备、仪器替代了，这对于大规模转移农村人口在客观上就带来了一定的障碍。分析一下GDP增长结构就能看出，农业的比重逐年下降，占全社会50%的农业劳动力只创造GDP的15%，这是农民难以富裕的根本原因。因此农民必须往非农业部门转移。但转到什么部门、从事什么行业？当前的情况是，增长最快的行业主要是IT、网络、通信、金融等产业，它们对经济增长的贡献最显著。但这些产业最大的特点是资金和技术的高度密集，资本的有机构成高，对从业人员的素质要求也高，农民即使有机会转移出来也很难进入这类产业。乡镇企业的从业人员1996年达到1.35亿，2001年降到不足1.3亿，这也反映了市场和技术的变化。与1996年相比，2000年从事农林牧渔业的劳动力不仅没有减少，反而还增加了537万人。这表明，农业剩余劳动力无论是“离土不离乡”的就地向农村非农产业转移，还是向城镇流动就业的转移，都遇到了新的困难。因此，在目前这个阶段如何促进农业剩余劳动力的转移就业，需要研究许多新的课题。这并不是说农民没法转移了，而是真正要有新思路，要深化改革，一要坚持所有制结构的多样化，二要坚持技术手段的多层次，三要大力促进服务业的发展。

改革20多年来，我们过去熟悉并且比较成功的农民增收的途径，现在基本已经失效了。过去农民增收的途径主要是三条：一是农业增产，增产就增收，20世纪80年代前半期就是这个状况；二是农产品提价使农民增收，80年代后半期到90年代中期这个作用很明显；三是发展农村非农产业、靠乡镇企业的发展带动农民增收。过去的成功经验现在都遇到了新情况。因此，2002年的中央农村工作会议指出，新阶段农民增收要有新思路，要采取综合性措施。朱镕基同志在2001年全国“两会”所作政府工作报告中讲到，农民增收的根本性措施就是实行农业和农村经济的战略性结构调整，但也要抓好针对性强、见效快的其他措施。比如加大退耕还林的力度。实行退耕还林对那些生态脆弱地区、贫困地区农民的增收具有明显作用，因为这个政策是国家出钱。每退耕还林1亩地，国家大约要补助200元钱，因此农民可以通过退耕还林直接增加收入。另一个措施就是加快推进税费改革。安徽省税费改革的试点搞了两年多，总的来看效果很明显。平均每个农民减负30多元，减幅大约为30%。农民要减负，同时要保证农村基层政权和基层组织的正常运行，要保证农村教育等社会事业的继续发展。所以税费改革只有实现这“三位一体”的目标才算真正成功。为此，中央财政对实行税费改革的地方都增加了转移支付资金。2002年中央决定把农村税费改革的范围再扩大16个省区市，这样，加上已经实行改革的安徽和江苏，全国就有18个省区市实行农村税费改革。中央这几年一直强调农民增收问题要加法、减法一起做，在农民增收困难的情况下，减负也等于是增加农民的实际收入。还有就是增加国家对农业、农村基础设施建设的投入。2001年底中央经济工作会议提出，国债投资要向农业、农村倾斜，尤其要用于农业、农村的中小型基础设施建设，比如乡村道路、人畜饮水工程、农村能源建设、草场围栏等。规模不大，但一是可以明显改善农业农村的生产条件和生活条件，有利于降低农民的直接生产费用；二是可以吸引大量农民参与，使他们以劳务形式直接获得一部分收入。(www.daowen.com)

总的感觉是，农业在应对入世后挑战的问题上，不能只看到农产品或农业这个产业可能受到的影响，更要看到农民在就业、收入方面可能受到的影响，否则内地尤其是粮棉主产区的农民就可能受到很大的压力。

有人把世贸组织的规则称作“国际行政法”，可见入世对于转变政府职能和行为方式的迫切性。我认为我国当前在农业行政方面最迫切需要解决的是两方面的问题。

一是必须迅速完成农业国内支持保护政策的转变。因为自入世之日起，农产品的出口就不能补贴，如果国内的农业支持补贴政策不到位，就会带来很大问题。按照世贸组织的规则，至少在三个方面，仍然是可以进行国内农业补贴的。第一个方面是“绿箱政策”，就是不引起农产品价格扭曲的补贴。世贸组织规则允许范围内的这类补贴是很广泛的。如农业基础设施建设、促进农业科技研究、加强对农民的科技培训、政府建立农产品市场信息体系和质量标准及检验体系以及重要农产品的储备等。对于“绿箱政策”，世贸组织的规则没有设定补贴的上限，只要有能力都可以补。这是提高我国农业素质和农产品竞争力的一个非常关键的方面。入世之后，政府完全可以进一步加大对农业的投入，但要符合世贸组织的规则要求。第二个方面是“黄箱”例外补贴，即所谓的微量允许支持。根据世贸组织的规定，发达国家可以补贴相当于农业生产总值的5%，发展中国家可以补贴相当于农业生产总值的10%。我国在谈判中确定的补贴比例为8.5%，按此计算，我国的“黄箱”例外补贴可达到1740亿元左右。当然实际上我们的国情国力不可能补这么多。但重要的是，对小麦、玉米、棉花等重点产品的补贴必须尽快到位，否则就很难和国际市场的同类产品抗衡。从这个意义上讲，对“黄箱”例外的补贴从政策设计到操作过程都要尽快完成。第三方面是“蓝箱”补贴，这主要是用于结构调整中的休耕补贴。目前能给得起这种补贴的主要是发达国家，但发展中国家必要时也可以做。所以我觉得政府转变行为的一个重要方面，就是要尽快完成国内农业支持政策体系的调整，这才能使我国农业尽快适应入世后的新形势。

二是尽快完善政府对农业的服务功能。我国农业行政部门在这方面已经作了不少努力，但是和市场经济国家相比，差距还是很大。从当前的情况来看，最需要解决的是给农民提供及时、全面、准确的市场信息服务。

现在表面上看各方面发布的市场信息也很多，但其中一个很大的问题就是基本上只向农民提供现时价格信息。而产品的现时价格信息如果没有相关的分析资料做支撑，就非常容易对生产者产生误导。美国农业部提供的农产品市场信息涉及120多个国家、60多个品种，并都在法定的日子公布，保证公众在平等的条件下能够同时获得这些信息。它通过五个环节来收集、整理和发布信息。第一个环节是美国国家农业统计局，它在46个州设有办公室，拥有全国200多万个家庭农场的基本数据资料库。它通过各州的办公室直接给农户打电话询问等方法，对农民的种植意向进行调查，并运用卫片、航片、遥感和抽样调查等手段对各主要农作物进行种植面积和产量的调查和预测。第二个环节是农业部的市场管理局。它主要掌握国内现货市场供求和价格变化的情况。第三个环节是农业部的海外服务局，它通过各种途径收集世界各国各类农产品的生产、市场供求和价格的变化情况。第四个环节就是农业部的经济研究局，它利用各种资料进行各主要农产品的品种分析，完成各主要农产品当年的全球和各主要国家的平衡表。最后是农业部的世界展望局，它不仅牵头来统一分析和评估所有的资料，还通过卫星系统随时监测世界各地的自然灾害情况。这样，各主要农产品的全球产量、国内产量、供求状况、价格变化等情况和分析材料就出来了。最后得出的数据，由农业部部长签署之后对外在法定的日期公布。农民可以通过网络、电话或邮寄等方式，从美国农业部及其有关职能局得到这一整套完整的市场信息。其实，这整个过程中的基本技术手段我国都掌握，但最大的问题是我国的这些技术手段和相关的专业人员往往是被分割在各个不同的部门，不能形成合力来集中做好这项工作，资源没有得到很好的整合和充分的利用。这就需要进行体制改革，转变职能、观念和行为，以更好地为农民服务。

澳大利亚的农业展望大会是另外一种向农民披露市场信息和农业政策的方式。这个会议是完全对社会公开的，交了报名费后谁都可以参加。它最大的特点是，会议不由政府而是由电视台来办。电视台的人主持会议，请政府各有关部门的负责人来这里讲解农业政策、发布重要农产品市场信息的分析报告。会议的全过程进行电视直播，并公布会场的传真机和电话号码，任何人有问题都可以直接询问，主持人会要求报告人进行现场解答。这样，全国所有的农民都能通过电视直播，了解当年的农产品市场信息和政府的农业政策，不明白就问，很解决问题。

所以我认为政府转变职能、观念和行为，更好地为农民提供公共服务，是农业提高竞争力的一个非常重要的保障。在这方面，我们的政府显然面临着非常繁重的任务。因此有人说入世的挑战与其说是对经营者的，不如说是对政府的。只有加快转变政府的职能，才能使我国适应世贸组织规则的过程更短一些，使得农业提高竞争力的过程更快一点。

【注释】

[1]本文原载《农业经济问题》2002年第6期。