长期实行“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度”，是十一届三中全会以来党的整个农村基本政策的核心内容。而农村土地实行以家庭承包经营为基础的制度，则是党在农村一系列基本政策的基石。

我国整个国民经济的体制改革是从农村开始突破的，而农村的改革则是从变革农业的经营制度入手的。我国农村自1958年开始实行人民公社体制后，其经营体制虽然几经调整，但“一大二公”的性质和“统一经营、统一核算、统一分配”的体制始终没有改变。在人民公社这种性质和体制下，广大农民丝毫没有经营自主权，因此严重缺乏生产积极性，导致农业和农村经济的发展长期滞后，严重影响了国民经济和社会的健康发展，严重影响了包括农民在内的广大人民生活水平的提高。

1978年12月13日，在为党的十一届三中全会作准备的中央工作会议上，邓小平同志发表了《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的具有重要历史意义的讲话。他在讲话中明确指出：“如果现在再不进行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”。他说，“要通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶、争当先进、奋发向上的风气”。“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来”。“这是一个大政策，一个能够影响和带动整个国民经济的政策，建议同志们认真加以考虑和研究”。^[2]随后召开的党的十一届三中全会深入讨论了农业问题，通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决议（草案）》。十一届三中全会的公报指出：“全会认为，全党目前必须集中主要精力把农业尽快搞上去，因为农业这个国民经济的基础，这些年来受了严重的破坏，目前就整体来说还十分薄弱。只有大力恢复和加快发展农业生产，坚决地、完整地执行农林牧副渔并举和‘以粮为纲，全面发展，因地制宜，适当集中’的方针，逐步实现农业现代化，才能保证整个国民经济的迅速发展，才能不断提高我国人民的生活水平。为此目的，必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”。^[3]

党的十一届三中全会拉开了我国农村改革的序幕。安徽、四川、贵州等省的部分农村干部和农民，率先实行了“包产到户”和“包干到户”等农业经营形式，对人民公社高度集中统一的经营体制进行了改革。邓小平同志高瞻远瞩，当“双包到户”还处于萌芽状态、人们对其方向是否正确还争论不休之际，他于1980年5月31日的一次谈话中就明确指出“农村政策放宽后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这样的担心是不必要的”。^[4]根据邓小平同志的这个讲话精神，中央召开了省（区、市）党委第一书记座谈会，讨论了加强和完善农业生产责任制问题，并形成了讨论纪要。1980年9月27日，中央发出了印发这个会议纪要的《通知》，要求各地党委及时组织传达讨论，澄清思想，统一认识，结合当地具体情况贯彻执行。《通知》在总结了十一届三中全会以来各地农村实行多种形式生产责任制的经验的基础上，指出：“我国地区辽阔，经济落后，发展又很不平衡，加上农业生产不同于工业生产，一般是手工操作为主，劳动分散，多方面受自然条件的制约。这就要求生产关系必须适应不同地区的生产力水平，要求农业生产的管理有更大的适应性和更多的灵活性。在不同的地方、不同的社队，以至在同一个生产队，都应从实际需要和实际情况出发，允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在。随着生产力水平的提高，这些办法和形式，不同时期又会有相应的发展变化。因此，凡是有利于鼓励生产者最大限度地关心集体生产，有利于增加生产，增加收入，增加商品的责任制形式，都是好的和可行的，都应当加以支持，而不可拘泥于一种模式，搞‘一刀切’。”^[5]在《通知》精神的指引下，全国农村迅速掀起了实行各种形式的生产责任制、改革人民公社体制的大潮。

1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》（即农村改革中的第一个1号文件）。文件指出：“截至目前，全国农村已有百分之九十以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。”“建立农业生产责任制的工作，获得如此迅速的进展，反映了亿万农民要求按照中国农村的实际情况来发展社会主义农业的强烈愿望。生产责任制的建立，不但克服了集体经济中长期存在的吃“大锅饭”的弊病，而且通过劳动组织、计酬方法等环节的改进，带动了生产关系的部分调整，纠正了长期存在的管理过分集中、经营方式过于单一的缺点，使之更加适合于我国农村的经济状况。”^[6]1983年1月2日，中共中央发出了《关于印发〈当前农村经济政策的若干问题〉的通知》（即第二个1号文件）。文件指出：“党的十一届三中全会以来，我国农村发生了许多重大变化。其中，影响最深远的是，普遍实行了多种形式的农业生产责任制，而联产承包制又越来越成为主要形式。联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。^[7]至此，以家庭联产承包为主的责任制，已经成为我国农村集体经济组织中普遍实行的一种最基本的经营形式。1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，废除了在农村实行长达25年之久的人民公社政社合一的体制。(www.daowen.com)

从党的十一届三中全会到正式废除人民公社体制，期间围绕着农村基本经营体制经历了4年跌宕起伏的改革。改革的核心实际就是集体土地的经营方式。在人民公社体制下，农村土地实行集体统一经营，产品统一支配，效益统一核算，收入统一分配。这种经营体制严重抑制了农民家庭和个人的生产积极性，形成了吃集体“大锅饭”的弊端。因此，农村政策一放宽，广大农民群众就把改革的焦点集中到了土地的经营组织方式上。而农民首选的土地经营方式，就是“包产到户”。这样的选择，既有现实的要求，也有历史的经验。从当时的现实要求看，由于人民公社体制的长期压抑，更由于“文革”期间“四人帮”推行极“左”路线的破坏，农业和农村经济已经到了崩溃的边缘，农民生活极其困苦，农村有2亿多贫困人口连温饱也得不到保障，因此农民迫切盼望对严重束缚他们手脚的管理过分集中的经营体制进行彻底的改革。从历史经验看，“包产到户”这种形式自建立高级农业生产合作社的1956年开始，为了对抗过分集中而导致“大呼隆”“大锅饭”的农业经营体制，不少地方的农民就曾自发地、反复地实行过。虽然在当时的历史条件下，“包产到户”的经营形式一次次地被强行地压制下去了，但农民对于在集体土地上搞“包产到户”获得明显效益的记忆是深刻的，经验也是成熟的。因此，农村政策稍一放宽，农民就自然而然地再次选择了“包产到户”。实行“包产到户”后，农民得到了两大好处：一是联产计酬。生产队以各家各户承包地上的产量来确定分配标准，与过去相比，按劳分配的原则得到了更充分的体现。二是支配自家劳动力的自由。各家各户可以根据自己承包地上的需要来自行安排家庭劳动力的使用，再不必像过去那样由生产队统一安排出工和集中劳动了。但是实行“包产到户”后，土地虽然承包到户了，而土地上的产品仍然是由生产队统一支配的。因此，“包产到户”实际上是农民分户劳动、产品统一支配、集体统一核算、收入统一分配，生产队仍然是农业和农村经济的基本核算单位，而农户并没有成为真正的经营主体。毫无疑问，如果只是实行“包产到户”，人民公社的体制就必将继续延续。而这显然是广大农民所不能接受的，也是不符合农业生产的客观规律的。在广大农民的强烈要求和实际推动下，继续深入的农村改革迅速将“包产到户”进一步推向了“包干到户”。“包干到户”与“包产到户”虽只是一字之差，但内涵却有着重要差别。中共中央1982年一号文件指出：“包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营方式起了变化，基本上变为分户经营、自负盈亏”。“包干大多是‘包交提留’，取消了工分分配，方法简便，群众欢迎”。^[8]用群众的话说，就是“大包干、大包干，直来直去不拐弯，交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。因此，大包干的经营方式，不仅彻底打破了以生产队为单位统一支配产品、统一经营核算、统一收入分配的“大锅饭”体制，而且使农户真正变成了农业和农村经济的经营主体。应该说，没有“包干到户”经营方式的普及，人民公社的经营体制是不可能被废除的。所以，可以说，“包干到户”的经营方式，是农村经济改革在农业经营体制方面所取得的最重要的制度性成果。

从人民公社生产队的统一经营、统一核算、统一分配，到“包产到户”的农民分户经营、集体统一核算和分配，再到“包干到户”的农民分户经营、自负盈亏，表面看来是农村经济核算体制的变化，但实际上推动这种变化的，则始终是农村集体土地经营体制的变革。变革的焦点，始终围绕着是否使农户真正成为土地的自主经营者。而农村改革前后正反两方面的经验已经充分说明，这就是能否真正调动农民积极性的关键所在，这也是是否在经济上保障农民物质利益、在政治上尊重农民民主权利的根本所在。因此，可以说农村的经济改革，最本质的层次实际上就是农村土地经营制度的改革。十一届三中全会以来所形成的党在农村的一系列基本政策，都是在土地集体所有、农民分户承包、家庭自主经营、农户自负盈亏的土地经营制度基础上形成的。因此，改革以后确立的农村集体土地“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度”，实际上就是党的整个农村基本政策的基石。动摇了农村的土地承包制度，就动摇了农村的基本经营体制，也就等于从根本上否定了新时期党的农村基本政策。

回顾我国农业和农村经济半个多世纪来的发展历程，不难看出，家庭经营能够在我国农业中重新确立起主体性的地位，是经历了多少磨难和曲折，付出了多少代价之后才换来的，农村改革能够取得这一制度性的成果，是来之不易的。《农村土地承包法》赋予了农民长期而有保障的土地使用权，这就使“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，从拥有宪法和政策所赋予的地位进而更拥有了具体法律条款所明确保障的地位，这对于巩固和发展农村改革的基本成果，在此基础上促进我国农业、农村经济和社会的持续发展和稳定，无疑具有巨大的作用。