（1998年）

改革开放20年来，我国农村发生了巨大的变化，农业综合生产能力得到提高，12亿人的吃饭问题已经基本解决，农民生活水平有了显著改善，这些变化无疑给我国国民经济注入了活力。但是我们也应该清醒地看到，我国是一个农业大国，农业人口为9.1亿，占全国总人口的75%；从总体上看，农民收入水平还比较低，1997年，全国农民人均纯收入大约是2090元，与城市居民人均纯收入相比还有很大差别。在农民的纯收入中，有一部分还要用来支付生产费用。因此，农民购买消费品的支出相对就很低。据统计，去年我国社会商品零售总额中消费品部分有近27000亿元，其中农民的购买力只有12000亿元左右，只占总额的43%。算起来，大概3个农民的购买力才相当于1个城市居民的购买力。与此同时，一些地区向农民乱收费、打白条的现象又十分严重。因此，减轻农民的负担，切实增加农民的收入，不仅对于农民的富裕有重要意义，还直接关系到农村市场的开拓，国内需求的扩大和整个国民经济的发展。

农业税是国家向从事农业生产取得农业收入的单位和个人征收的一种税。我国农民有一个非常好的传统，他们一直认为，种地就要缴皇粮纳国税，这是多少年来形成的一种认识，从这个意义上讲，农民有一个很好的纳税观念。农业税在我国是一个很重要的税种，但它的征收数量并不是很大，并且随着经济的发展，农业税收的比重呈逐年下降趋势。新中国成立后，农业税一直是按照地亩的常年产量来征收的。大概在1954年、1955年，农业税占粮食产量的比重是最高的，国家征收的公粮约占粮食总产量的14%—15%。60年代初，国家基本确定了一个原则，不管粮食产量增加多少，公粮的总额不增长。近二三十年，我国征收的农业税大概每年在220亿斤左右。我国粮食产量从改革初期的约6000亿斤，增加到现在的约10000亿斤，但是农业税没有变，还是220亿斤。农业税实际上只占粮食总产量的2.2%左右，这对农民来说负担不算重。

“农民负担”是一个很笼统的大概念。通常人们所讲的农民负担，主要包括四大部分内容：一是税收。大部分农民能接触到的主要有三个税种，一个是农业税，即公粮，每年上缴国家220亿斤粮食，这是农民应该缴的，而且是依法必须缴的，对农民来说并不重；第二个是屠宰税；第三个是农业特产税。二是农民经常讲的承包费，包括公益金、公积金、管理费。此外，像计划生育、民兵训练、修路架桥等，都要交一些费，这在农业管理部门叫“三提五统”。在村里要交三项提留费用，向乡里要交五项统筹费用。国务院规定，八项费用合起来不能超过上年农民纯收入的5%。第三个就是我们经常说的“三乱”。指的是对农民乱罚款、乱收费、乱集资。这些是没有政策依据的，而且收取的时候没有什么规范的做法。但这种现象还是长期存在。还有的地方对农民乱涨价，比如现在农民反映最强烈的电费问题。据我所知，供电部门把电送到村头变压器上，每度电费是5角至6角，但向农民就收1元多甚至2元钱，这里就有很多把别的钱摊到了电费上。其中有一部分是合理的，因为农村的输电线路很长，中途要损耗；但是还有一些是不合理的，农村有些部门，有些个人，依仗特权，用电不掏钱，摊到农民头上。这样做不仅加重了农民负担，而且对国家的一些部门、对整个国家的形象都造成了损害。又如有的地方要盖栋大楼，建个市场，修条路架座桥，乡财政拿不出钱来，就摊到农民头上，乱集资。这些做法国务院都是不允许的，但现在很多地方、很多部门仍在收这种钱。“三乱”对加重农民负担起了很坏的作用。第四个就是农民义务工问题。国务院明确规定，一个农村劳动力一年是15个到20个义务工，但有些地方任意扩大用工量，从而加重了农民的负担。如一些地方规定，不要农民出工，却要农民每个工交20元或30元钱，这对农民来说也是一个很大的负担。把这些因素加在一起，应该说农民负担是比较重的。如果一个地方真正执行好国家政策，按规范收“三提五统”的费用，其他不合理的费用都取消，在自愿的前提下让农民合理地拿钱来顶工，农民负担是可以控制在合理的范围之内的。

综合以上分析，农民负担大体可分为两大部分。一部分就是按照国家法律法规征收的税收，另一部分就是按照有关政策规定收的费和要出的义务工。也就是说，一块是税，一块是费。从现在农民的实际负担来看，税是小头，费所占的比重是大头。真正要减轻农民负担，就要区分哪些合理哪些不合理，切实把不合理的大头控制住，才能减轻农民负担。税虽然是小头，但也有需要完善和改进的地方。向农民征的税收中，农业税是最规范的，而且可以说是最轻的，但是屠宰税和农业特产税在征收中还是有相当大的问题。比如农业特产税，你种了西瓜你要缴农业特产税，我没种西瓜当然就不缴了。但有些地方为了增加县财政、乡财政收入，不管人家种特产没有都收农业特产税，按农民形象的说法，特产税没按特产收而按地亩收，这对很多农民来说，就是额外的负担了。再如屠宰税，本来也是很清楚的，你养了猪要杀才缴屠宰税，你养了猪不杀就不缴屠宰税。但有的地方不管你杀不杀，甚至不管你养不养，都要交屠宰税。农民气愤地说，这是按人头收猪头税，这当然就非常不好了。

总体上讲，税占农民负担的比重不大，对“三提五统”，义务工、积累工等问题，应严格按国务院规定执行；“三乱”现象最不合理，要加大治理力度，做到标本兼治。所谓治标的方法就是加强管理，该收的收，不该收的一分都不能收。国务院为此下发了一系列文件，但农民负担重的问题还是很难控制得住，什么原因呢？除了治标还要不断加强外，治本的工作还没开始是个很重要的原因。治本就是应将税和费的改革尽快提上议事日程，如果税和费搅在一块，实际上是把好多不规范的、违反政策的事借规范的、有法律依据的收税强加到农民头上了，不仅加重了农民的负担，而且也给税收抹了黑。实际上，对农民来说，真正应该承担的，我认为应是三个方面：税、费、租。理论界有一种说法叫“提税”，我们现在为什么费要收这么多呢？也就是税收过轻了之后，政府开支不够，便以各种各样的名义向农民去收费。如果正当的税收维持在农民能承受、政府够开支的情况下，很多费就可以不收。比如，农业税从50年代初期占粮食总产量的14%—15%降到现在的2.2%，这个税率确实是过轻。轻了对农民当然是好事，但是轻到政府不够开支又会出现新问题。很多地方强调：政府开支不够，所以我就去收费。收费没有法律依据他就可以胡来，胡来就必然加重农民负担。所以税率要合理，既能让农民承受，不影响农民的生产和生活，又够政府必要的开支。“提税”就是把税率提高到既能让农民承受又够政府开支。第二个叫“除费”，不合理的费根本就不让他收。第三个叫“明租”。交租是农民自己的行为。农民向集体承包土地交的钱，现在叫“三提五统”，在经济学上讲不清楚。首先它不是税，同时我们又没有用“租”这个概念，如果说农民这块土地是租来的，他交地租也是天经地义；现在我们不用“地租”而用“三提五统”这个概念。收地租就很明白，这块地一年能产1000斤粮食，作为出租土地的集体组织就可以和农民商量一个地租数量，农民交完就不管了，这很清楚。但“三提五统”就概念不清，它是根据村里和乡里需要的开支来确定，需开支多少是干部们定的事，如果他今年想多做一些事或多增加一点干部的工资、补贴时，他收费就要增加，摊到农民头上。(www.daowen.com)

租、税、费这三个东西是不同的。租是根据经营者向别人租用生产要素时付出的资金，完全是经营行为，农民应根据他所使用的生产资料来确定给所有者提供的资金；费，按理讲除税之外任何国家都有一定的规费。比如国家提供的某些服务只有一部分人享用了，一部分人没享用，这时就要收费。坐飞机要买机场建设费，这是国家批准的。只有坐飞机的人才买机场建设费，不坐就不买。如果向所有的人收这项费用，对大部分不坐飞机的人就不公平。税费改革很重要的前提就是税费分开。很多地方向农民收费时是打着收税的幌子，所有向农民要的钱都说成向农民收农业税，这是国家不允许的。税是有法律依据的，它带有强制性，也有很明确的规范性，能够纳入税收的应尽量纳入税收，实在纳不进去的，应由政府的有关部门按政策制定明确的规费。你需要这样的特别服务，就要交纳这部分规费。至于农民跟集体经济的关系，他们承包的山林、承包的土地交纳的费用，从本质上说就是租金。租金应根据生产要素本身的价值来计算它的数量，不应该由村里花多少钱就收多少钱，农民当然是不堪承受。

从一个国家的发展过程看，从农业社会向工业社会、传统社会向现代化社会发展的过程中，税制建设是个很重要的内容。应逐步以规范的收税来代替不规范的收费，逐步增加税收在农民负担中的比重，相应地砍掉不合理的收费负担，这样才能把农民的整个负担从总体上减轻下来，同时建立起一个比较规范的税制。

【注释】

[1]本文原载于《中国税务》1998年第11期。