（一）改善农业发展的物质条件。农业发展政策的主要目标，是努力提高以粮食产量稳定增长为主要标志的农业综合生产能力，确保粮食生产能力在“九五”期末达到5亿吨，为下个世纪国民经济发展奠定基础。

1.完善保护耕地的政策。“九五”期间每年占有耕地要控制在500万亩以下，争取“九五”期间占用耕地不超过2500万亩。目前对耕地管理的法规，主要是国家土地管理法和国务院基本农田保护条例。但这两个法规在实际中遇到以下问题：第一，土地法虽规定了省、县两级政府每次审批土地量的权限，但缺乏把国家保护目标与政府行为联系起来的机制，地方政府往往把出让土地作为财政收入的重要来源，从而通过多次审批而大量占用耕地。第二，土地管理法中没有具体规定地级市政府审批土地数量的权限，而把确定地级市审批土地数量的权限交给省级政府来决定，结果造成地级市政府批地严重失控，有的地级市甚至拥有相当于省级的批地权力。第三，农村社区集体所有的土地，缺乏有效的控制办法。农户扩大宅基地，兴办乡镇企业（包括联办与合资企业）的占地，避开了土地管理部门的有效控制，致使农地流失严重。在“九五”期间严格耕地保护的措施：（1）要把控制目标层层分解，不论是政府还是农村社区，都不能突破年占用额度；（2）农村社区土地，主要依靠乡、村两级组织进行目标管理；（3）各级政府出让土地的收入，中央政府要收取一定比例，用于补偿在其他地方开发荒地的费用；（4）增加宜农荒地的开垦，力争“九五”期间新增开垦耕地2500万亩，使耕地总面积到本世纪末仍保持在现有水平。

2.提高复种指数。只有粮食播种面积稳定在16.5亿亩水平上，我们才有使粮食产量达到5亿吨的资源保证。在合理调整种植业生产结构的情况下，要努力把耕地复种指数由目前的155%提高到160%，从而保证粮食的播种面积不少于16.5亿亩。提高复种指数的关键是充分利用冬闲田和改进耕作技术，加种冬小麦、油菜、绿肥和扩大间种、套种等。

3.增加有效灌溉面积。粮食增产在相当多的地区取决于水的供给，“九五”期间要保证再增加6000万亩的灌溉面积，达到8亿亩有效灌溉面积。但现在全国8.4万座水库中，有1/3以上带病运行，万亩以上灌区虽有4.6亿亩，但有效灌溉面积仅占设计的70%。这些灌区工程基本完好的占30%，报废的占10%，不同程度老化损坏的占60%。因此“九五”期间不仅要新建一批水利设施，还要修复、配套原有的水利工程，投资额、投工量都较大。

4.强化科技兴农。重点抓好：（1）良种的引进、培育和推广；（2）节水农业和旱作农业的研究与推广。已有的实践证明，作物更换使用新品种，一般可直接提高单位面积产量5%—10%。争取在“九五”期间使水稻、小麦、玉米的用种全面更新一次。目前我国粮食用种量占总产量的4%，使用良种可普遍节约用种量，若节约一个百分点的用种，就等于节约90多亿斤粮食。我国目前农业缺水3000亿立方米，但同时用水过程的浪费又极为严重，因此，一方面要推行管道化灌溉，节约用水，另一方面要研究旱作农业技术，提高西北地区的生产水平。现在的问题，一是科研资金投入不足，大体只能满足50%的经费开支；二是农业科技推广能力严重削弱，我国曾培养的150万专业人员，现只有一半留在农业领域。因此，在“九五”期间要下决心提高农业科研水平和技术推广能力。

5.加强中低产田改造和商品粮基地建设。我国目前中低产田面积近9亿亩，占耕地面积的近2/3。按粮食播种面积计单产在500斤以上的省（区）有10个，400斤以下的省（区）有8个，有12个省（区）在400—500斤之间，这说明增产的潜力还很大。农业综合开发的主要任务，是对内涝、旱地、盐碱地和酸性土壤地等中低产田进行改造，使增产潜力大的地区成为新的商品粮基地。争取在“九五”期间完成2亿亩以上的中低产田成片改造和开发。我国计划建设提供商品粮在1亿斤以上的商品粮基地县有886个，“八五”期间已建成和在建的有500多个，其余要在“九五”时期建成，届时仅这些县就可产粮7000亿斤以上。另外，我们在抓好基地县建设的同时，还应集中投资抓好增产潜力大、粮食商品量多的行政地区（市）一级的商品粮大基地建设，新形成十几、二十几个增产在10亿斤以上的地区，使国家能从这些地区稳定地多掌握200亿斤左右的商品粮。

6.提高农用工业生产能力。化肥是粮食增产最基本的物质要素之一，而化肥生产也是农用工业的薄弱环节。目前我国需求量为1.3亿吨，而实际生产能力为1.1亿吨，有2000万吨的缺口要依靠进口。但现在国际市场价格不断上涨，进口到岸价已达到每吨250美元，致使零售价每吨逼近2500元人民币。长期依赖进口补国内化肥不足的缺口，供货量和价格的波动风险都很大，因此，在“九五”期间必须新建、扩建、改建一批化肥厂，其中磷肥厂可通过向矿区迁移，调动矿区生产积极性，以满足不断增加的需求。经过“九五”的努力，争取在下个世纪初实现氮肥基本自给，磷肥适当进口，钾肥因资源限制还需进口解决。

7.增加农业投入。上述诸多措施都涉及对农业增加投入的问题，这是农业发展的一个基本问题。针对目前农业投入不足的现实，在“九五”期间要对以下政策进行研究和决断：（1）考虑设立农业投资法，规定各级政府对农业投入的最低比例，以扭转现在农业投资下降的趋势；（2）各商业银行都应按存款和贷款总额的一定比例，承担一部分农业贷款的义务。在研究这些政策的同时，国家基本建设投资中农业投资、财政预算内开支的支农资金和信贷资金中农业部门的比重都要有所提高。其中：用于农业的基建投资应逐步恢复到占国家基建投资的7%—8%左右，而1994年仅占2.6%；财政用于农业开支的增长幅度应保持高于经常性收入的增长幅度；信贷资金新增总规模中，用于农业的不能少于10%，另外，农业信贷资金的增幅要比信贷资金总增幅高出1—2个百分点。只有通过这样硬性指标，才能改变农业投入下降的局面。

要总结和吸取地方政府增加农业投入的成功经验。浙江、江苏等省自筹农业发展基金、水利建设基金，从省属企业和乡镇企业的销售收入中提取一定比例作为基金来源，保证了农业投资有长期稳定的来源。实践证明，这样做不仅可能，而且效果显著，地方政府可以做，中央政府也可以考虑做。建议中央政府设立农业发展基金，其资金来源可从以下几方面考虑：（1）从经营性企业的销售收入中提取一定比例；（2）从国有土地出让金中提取一定比例；（3）从经营性基本建设项目的投资额中提取一定比例。只有这样，才能在二、三产业迅速扩张的过程中，相应增强农业的基础地位，使国民经济三大产业的结构保持大体合理的比例关系。目前乡镇企业已承担了很大一部分农业生产和农村建设投资，在对各类企业公平税赋中，要充分考虑到乡镇企业所具有的“以工补农、以工建农”的特殊功能，在税收政策上应对乡镇企业有所区别，以保持乡镇企业生存和发展的能力。农民作为农业主体之一，其主要投资职能，是承担生产经营费用和购买固定资产，在规模较大的农业基本建设投资方面，主要只能以活劳动积累的方式参与投入。县、乡政府和农村集体经济组织，都要认真组织好农民在农田水利基本建设方面的劳动积累。

（二）完善农业微观经营机制。“九五”期间，在微观经营机制方面，主要是落实“八五”期间中央制定的有关稳定和完善家庭联产承包制的各项政策。

1.坚持家庭联产承包制长期不变。邓小平同志针对我国农业长期发展提出了“两个飞跃”的重要思想：“第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包制为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的前进，当然这是很长的过程。”这就是说，实行家庭联产承包制为主的责任制，要长期坚持不变，在此基础上，要随着科技的进步和生产过程的社会化，逐步发展适度规模经营，壮大集体经济的实力。必须看到，邓小平同志所讲的第二个飞跃，是一个科技进步、社会与经济发展的客观过程，它是不可能采用行政手段，通过改变家庭联产承包为主的责任制而实现的。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经济制度，必须长期保持稳定，而不能轻率地搞什么新花样，否则，会影响农村社会与经济稳定的大局。因此，不仅在“九五”期间，而且在更长的时间里，我们都必须坚持党在农村的基本政策，使家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制长期得到稳定。在“九五”时期，要把中央关于土地承包期再延长30年的政策，作为坚持党的基本政策的一件大事来抓好，真正让农民吃“定心丸”。

2.在稳定土地承包权的基础上，健全符合市场经济规律的土地经营使用权流转机制，有条件的地方要逐步发展耕地的适度规模经营。土地对于农民来说，既是生存保障，又是生产要素。“八五”期间，虽然中央已经制定了土地承包期再延长30年的政策，但大多数农村地区，仍主要把土地看作生存保障，并作为福利来分配。结果土地行政调整不断进行，一方面土地承包出现新的不稳定，导致农民产生短期行为；另一方面土地作为生产要素不能得到更充分的利用，原有土地经营规模不断分割、细化。这说明，就整体情况而言，抑制现有的土地经营规模进一步被分割、细化的趋势，是比扩大现有土地经营规模更为迫切的现实任务。中央提出在有条件的地方，可提倡“增人不增地，减人不减地”的办法，使土地生存保障的功能服从于作为生产要素的功能，只有生产得到发展，生存才能有更大的保障。在土地承包期内，在坚持土地集体所有的前提下，本着群众自愿的原则，可以采取土地经营使用权转包、转让等多种形式，使耕地的经营使用权逐步集中，发展适度规模经营。而发展规模经营，要认识到规模经营不等于集体统一经营，在家庭经营范围内也能实现规模经营，要坚持群众自愿的原则，避免行政干预，使规模经营健康发展。我们要处理好发展耕地适度规模经营的目标和条件之间的关系。一般来说，农业劳动力已较大规模地向非农产业转移，相当数量的农村人口已经可以不依赖土地作为谋生的唯一手段，是实行耕地经营使用权适当集中，发展规模经营的最必要条件。而乡、村集体组织能够向农户提供较完备的产前、产中和产后的经济技术服务，则是规模经营得以发展的充分条件。同时，不能把发展规模经营的目标简单化为便于收购合同定购粮。由于目标的错位，在某些地区已经出现农户经营规模扩大，但单位面积土地产出率反而下降的现象。我国人多地少，必须始终把提高土地产出率放在重要位置。因此，扩大耕地的经营规模，必须与提高农业的集约化程度紧密结合起来，要把实现农业现代化作为规模经营的标准。

3.发展和完善农业社会化服务体系，发展农户连接市场的中介组织。建设农业社会化服务体系必须多管齐下：（1）乡、村集体经济组织的主要功能，是为农户提供各种有效的经济与技术服务，因此，必须通过发展开发性农业和兴办乡镇企业等途径，壮大集体经济实力，办好农民一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。（2）鼓励农户在自愿、互利的基础上发展多样化的联合与合作组织，特别要鼓励发展那些跨社区的专业联合与合作组织，提高农户自我服务能力。（3）鼓励发展贸、工、农一体化的经营方式，既提高农业的综合效益，又提高农民进入市场的组织化程度。（4）采取多种措施稳定和加强农业技术推广网络。（5）深化供销社和信用社的改革，使其真正恢复农民合作经济组织的性质，真正为农业、农民和农村经济服务。

（三）流通体制改革。农产品流通体制改革的重点是粮食和棉花。(www.daowen.com)

1.完善中央宏观调控下的粮食省长负责制和地区平衡政策。这一政策是在我国人多地少、地区差异大、交通运输不便的国情下，以及在经济快速增长阶段忽视农业、忽视粮食生产成为普遍现象的特殊背景下提出的。这一政策并不是要求各地实行粮食的自给自足政策，而是要求各地在贯彻“先吃饭、后建设”的原则中，坚持把加强农业放在首位，制止一些地方已经出现的粮食生产滑坡的危险趋势，在努力稳定和增加本省粮食供给的同时，通过粮食市场来调剂余缺，从而实现各省（区）的粮食供求平衡。在近年的经济快速增长中，农业生产要素大量流失，造成粮食生产滑坡，粮食总产量下降，并因耕地减少而不再可能恢复历史最高产量的行政区域，已逐步从县扩大到地（市），进而又扩大到省。目前，广东、浙江粮食总产已不可能恢复到历史最高水平，江苏亦处于自给自足的边缘。近年来，我国粮食生产“北增南减”，东南沿海经济发达地区，粮食生产呈明显徘徊，甚至下降的趋势，致使我国大多数居民的主要口粮品种——稻谷的供求关系趋紧。由于自然气候的原因，我国稻谷播种面积和产量的90%以上均分布在南方。而1994年与1984年相比，全国粮食总产虽增长了9.3%，但新增的产量中，玉米占了68.4%，小麦占了30.4%，稻谷却减少了1.3%。由此可见，近年我国粮食供求关系重新趋紧的主要症结，在于南方粮食尤其是稻谷生产的徘徊乃至下滑。如何恢复并继续增加我国的稻谷产量，是当前和今后一段时期内我国农业当务之急。由于品种不同，北方增产的玉米和小麦在消费中无法替代南方减产的稻谷，因此，实行“米袋子”省长负责制，不仅对于保证我国粮食总产量的稳定增长，而且对于保持我国粮食品种结构在供求上的平衡，都是极为必要的。以大米作为主要口粮的日本、韩国等国家，在粮食大量进口的情况下，不惜以高昂的代价，始终保持自给有余的稻米生产能力，其根本原因在于世界粮食市场上的大米出口量非常有限，正常年景1500万吨左右，仅占世界粮食出口总量的6.8%，不及我国大米年产量的12%，只相当于湖南省大米产量的85%左右。因此，像我国这样的大国，一旦稻谷生产出现问题，即使有钱，国际市场也帮不了我们多少忙。1993年我国稻谷减产了871万吨，折合大米为610万吨以上，这已经相当于国际市场出口总量的40%，相当于日本全体国民7个月的口粮。可见，在我国处于工业化加速发展的时期中，由于存在着农业生产要素易于流失，市场发育还不完善的问题，对粮食实行省长负责制是非常必要的。但与此同时，必须加快粮食购销体制的改革，培育粮食市场，完善管理机制。避免出现粮食主产区产量下降和省际粮食流通的封锁。同时，中央政府也要给予必要的协调。

2.加快粮食购销体制改革和促使国有粮食企业职能分离。目前，国家征收粮食1000亿斤，这是国家所要掌握的最必要的粮源。但是，在征收合同定购粮时，遇到越来越大的困难，由于价格低，农民不愿意把粮食交售给国家，基层干部对一些农户不得不采取强行收购的办法，引起干群矛盾的加剧。按1994年价格计，国家合同定购价平均0.54元，而市场收购最低价为0.8元，差价为0.25元左右。也就是说，除200亿斤农业税折实外，800亿斤合同定购粮中包含200亿元的暗税。与此同时，由于我国城镇口粮销价已基本放开，国有粮店虽按政策规定限价供应部分口粮，但由于品质较差，中、高收入的城镇居民一般都不愿购买。这就造成了合同定购粮在购、销价格与数量上出现了较大的差额。这部分差额究竟流向何方？付出这一差额的农民和并未得到这个差额的那部分城镇居民，对这种购销体制显然是难以理解的。

进一步改革粮食购销体制，可有两种思路：

第一，可按照“提税减购”思路进行改革，即把暗税变明税，然后放开收购价。由于农民交纳的200亿元暗税，按市场价可购250亿斤粮食，因此，（1）国家把征实的农业税由200亿斤粮食提高到450亿斤；（2）合同定购粮食减到550亿斤，并实行“保量放价”，即定购量要保证，但价格随行就市。这样做的好处是：首先，实现了价、税分离，农民完税之后，粮食的收购价格就由市场的供求决定，虽然农民多交了250亿斤农业税，但由于取消了“暗税”，且其余粮食可按市场价出售，实际收入并没有减少，但却转换了粮食收购机制，有利于粮食市场的发育。更重要的是，农民种粮的积极性，主要是来自市场粮价的刺激，而“提税减购”的做法，扩大了由市场定价的粮食比重。同时，450亿斤的农业税征实，约占总产量的5%，这个税赋额也并不重，农民的实际税负并没有因此而增加。其次，这450亿斤农业税折实的粮食，在数量上完全可保证城市低收入居民的基本口粮供应，以及军粮和救灾粮的供应。我国在粮食销价放开前，城镇凭票供应的粮食约为800亿斤左右，目前城镇中相当部分居民已消费高价优质粮。最后，促使国有粮食企业职能分离，解决既是经营企业又是福利机构的问题。由于这450亿斤粮食是税收所得，费用仅限于收购、加工、运输和销售等环节的开支，因此国家便于控制其销售价格，国有粮食部门也不会因经营这部分粮食，而发生购销价格倒挂造成的亏损。粮食企业经营的其他粮食，也就可以随行就市，取消限制价，从而使企业的政企职能分离，增加透明度。

第二，分几年逐步提高定购粮价格，使其最终达到市场价，然后放开定购粮价格。这个思路的要点包括：（1）在“九五”期间每年提高定购粮价格15%—22%，在“九五”末年使其达到市场价水平，然后放开定购粮的收购价格，国家按市场价收购。（2）目前，国家除收购1000亿斤定购粮外，还在市场收购800亿斤左右的粮食，这两项约1800亿斤，为收购这些粮食国有粮食企业享受优惠利率的贷款。随着收购价格的提高，可不增加优惠利率的贷款规模，而通过减少收购量，来解决资金问题。争取在三年时间，把用优惠利率贷款在市场收购的粮食从800亿斤减到400亿斤，这样既不增加国家负担，也推动粮食经营市场化的发展。（4）解决好国有粮食企业600亿元挂账问题，争取在3～5年内，由中央、地方、企业分解消化，并做好企业职工的分流、安置工作。（5）加强国家专储粮的管理，既不过量占压资金，也不能随便挪用。

3.改革棉花购销体制。目前，棉花的生产、流通和加工的主要问题是：第一，供不应求的缺口大。现在每年需求9000万担，而收购量则不足7000万担。为了刺激生产，国家拟定的皮棉收购价格每担700元，实际到厂的标准棉价为18300元/吨，而进口标准棉到厂价为18200元/吨，进口棉比国内价还低100元。可见，提高国产棉花收购价格的潜力已不大。而长江中游棉区的产量也很难维持，因这些地区前几年棉花的发展，主要是由粮食价格太低而促成的，现在粮价提高，对棉花生产会有影响。第二，产区和销区矛盾大。在棉花“经营、价格、市场”三不放开的情况下，产区和销区的利益冲突较大。现在，我国有18个棉产区，其中9个为主产区，它的棉花产量占全国的93%，纱绽占62%；9个次产区的棉花产量占全国的6.8%，纱锭占10%。而京、津、沪三市，产量仅占全国的0.5%，但纱锭却占20%。第三，棉加工品的出口结构不合理，出口主要以坯布和低价纺织品为主，在棉花价格提高后，生产企业经营出现困难。

解决问题的措施是：（1）下决心压缩过大的棉纺加工能力，逐步实现棉花的供求平衡。我国棉花消耗量中用于出口的约占1/3，在过去外汇短缺的情况下，努力增加棉纺织品的出口是必要的。但随着我国出口商品结构逐步改变和出口额的迅速增长，棉纺织品在出口创汇中的重要性正在下降。我国耕地有限，随着人口继续增长和经济的发展，粮、棉争地的矛盾会日益突出，只有结合外贸结构的变化，使棉花的生产、加工逐步转向满足国内市场为主，才能保证棉花的供求平衡。（2）推动棉纺加工能力向产区迁移，实行产销直接挂钩，节约棉花流通费用。（3）创造条件逐步放开价格，并帮助棉农提高组织化程度，发展棉花市场。要逐步使基层供销社成为棉农的代理机构，在棉产区发展棉花的拍卖市场和期货市场，使棉花交易规范化。（4）中央要继续掌握新疆调出的棉花和进口的绝大部分棉花，以保证重点棉纺基地的供应和对棉花市场进行吞吐调节的主动权。

（四）扩大农民就业和增加农民收入。在农产品价格逐步放开之后，农产品价格上涨，对农民收入增长的作用将会减弱；而实现较充分的就业，才是保证农民收入不断增长的重要途径，同时也是实现农业现代化的必由之路。“九五”期间，要使农民生活达到小康水平，必须在保证粮食生产稳定发展的前提下，合理调整农业生产结构，全面发展林牧副渔各业，并通过各种途径，促进农业剩余劳动力向二、三产业转移，扩大农村劳动力的就业空间和收入来源。

1.发展开发性农业，以及高产、优质、高效和外向型农业。农业的发展，决不能局限于14.3亿亩耕地上，要鼓励大力开发荒山、荒坡、水面、草原等非耕地农业资源，全面发展林牧副渔各业，既增加农民就业机会，又增加各类农产品的供给。要积极推广各种先进适用技术，大力发展高产优质高效农业，进行农业的深度开发，提高农业的综合效益。要利用韩国和我国台湾省土地价格上涨，农业和农产品加工业寻求出路的机会，积极引进资金和技术，发展外向型企业。争取利用它们已经形成的外销渠道，发挥我们的优势，占领它们行将退出的高价值农产品国际市场。必须明确，向农业的深度和广度进军，是农民扩大就业，增加收入的重要途径。

2.发展乡镇企业仍是重要措施。随着市场竞争激烈程度的提高，乡镇企业扩大再生产由外延转向内涵，明显出现了资本替代劳动的趋势，增加吸收劳动力的能力明显下降，应该看到，这是符合经济发展规律的。但是，我国乡镇企业发展很不平衡，中西部地区还很落后，推动中西部乡镇企业的发展，将会缓解农村人口就业压力。促进中西部乡镇企业的发展，不仅要在资金和政策上给予支持，更重要的是鼓励已在东部就业的管理和技术人才返回中西部地区发展生产，国家要建立相应的支持机制。同时，要鼓励东部发达地区的乡镇企业积极进入国际市场，为中西部乡镇企业的发展提供必要的国内市场。同时，必须逐步引导乡镇企业适当向小城镇集中布局，以利于节约土地，保护环境，加强管理，沟通信息，提高生产经营水平，推动第三产业的发展，增加大量就业机会。农村人口的城镇化，还可切断农民与土地的联系，促进土地规模经营的发展。把乡镇企业发展与小城镇建设结合起来，要加强规划和引导，主要应依托现有的小城镇，避免大量占用耕地和造成新的分散建设。

3.完善跨地区迁移就业人口的管理。农村剩余劳动力向东部和城市流动也是农民提高收入的一条重要途径，对东部地区和城市的发展做出了巨大贡献。但是，过量农村人口涌入大中城市，也会给城市基础设施和政府管理带来压力，甚至引发一些社会矛盾。因此，对跨区域流动进城就业的农村人口，必须加强引导和管理。比较现实的做法是实行用工的“登记制”，用人单位和就业人员须到有关部门登记，不登记者则要追究责任。由于“登记制”没有强制性的限制因素（特殊行业的特殊要求除外），雇佣双方没有必要逃避这个程序。在这个基础上，逐步实行按居住地和职业进行管理的制度。这样就保证了治安、计划生育等管理机构掌握情况，跟踪管理。既消除了人口流动带来的弊端，又增加了农民的就业机会，提高了收入。另外，还要做好职业培训、职业介绍，以及劳动力输入地与输出地有关政府部门的联系等方面工作。

【注释】

[1]本文系国务院发展研究中心农村发展研究部课题组研究报告主要内容，报告由陈锡文、陆文强、徐小青执笔，原载《管理世界》1996年第2期。