我们在前面分析了关于主要依靠政府的财政来继续较大幅度地增加农业投资及提高农产品收购价格的困难性，并非是不赞成政府通过财政的收入分配手段，来力所能及地增加对农业的投资和提高农产品的购价，相反，我们认为这应当是政府的职责之一。我们要强调的，只是认为在近中期内，期望主要通过政府的财政来增加对农业的投资和提高对农产品购价的补贴，以求使农业走出困境的设想，是不切实际的。这种愿望，不仅超出了政府财政的支付能力，而且会继续加重我们本来就已相当深重的经济结构性矛盾，它对于我国经济体制的继续改革.对于我国经济的持续、稳定、协调发展，都将带来不利的后果。

我们主张，对于思考如何使农业走出困境的问题，要从保证国民经济的长期稳定发展着眼。那种调了粮价不得不又调猪价，动了棉价不得已再调油价，农价刚调完，工业投入品价格又急起直追的“面多了加水，水多了添面”的办法，不仅无助于农业走出困境，也直接引起了国民经济的整体性波动。作为应急性的措施，国家可以在短期内减少一些建设项目和其他开支，大幅度地增加财政支农资金，增加对农产品收购价格的补贴，如60年代初和70年代末那样（1960年和1978年，国家财政支农资金分别比上年陡增55.4%和39.3%；^[41]1961年和1979年，农副产品收购价格总指数，分别比上年猛增了28.0%和22.1%）。^[42]但必须看到，这都是在国民经济处于崩溃边缘时的不得已措施。更重要的是还必须看到，即使是在采取了这样的非常措施之后，农业仍然没能摆脱它周期性地成为国民经济不稳定因素的地位。

其间的原因当然是极为复杂的，若简而言之，我们认为至少有这样两个原因是不容忽视的：其一，农业和农村的发展，始终没能有机地成为整个国民经济发展战略的组成部分。尽管每个五年计划都对农业的发展提出了某些具体的指标，如粮、棉、油、肉的产量等，但保证措施都极为含糊。如为达到这些指标，所必需的社会经济资源如何筹集和供给，即资金、物资、能源、科技等来自何方，以什么方式提供给农业？对农业尚且如此，对农村的发展规划则就更为含糊，如怎样提高对农村人力资本的投资？怎样解决农村日渐严重的就业问题？怎样发展农村的科教文卫事业？等等，对这些重大问题，恐怕不要说保障措施，甚至连目标也是不甚明确的。因此，农村和农业的发展，与国民经济整体发展间的不协调就难以避免，这种不协调所产生的矛盾经年度间的积累，达到一定的临界点之后，就迫使政府作一次大的调整。而这种调整的目的，往往仅在于短期的平衡而不在于长期的协调，故而城乡和工农之间的矛盾结构，依然如故。于是我们就难以避免这种若干年就有一次农业不景气的局面。

其二，对农业问题，重视的是农产品的供给，忽视的是农民自身的发展。农产品是农民的劳动结果，如果对农民缺乏稳定而有效的激励方式，农产品的供给显然就会缺乏“长治久安”的基础。从50年代初开始，我们实行的对主要农产品的统派购制度，将所有农民都纳入集体经济组织的制度，把农村工副业当作“资本主义尾巴”而强烈抑制的制度，通过严格的户籍管理而将农民拒之于城门之外的制度等等，如果从经济学角度作考察，就会发现这些制度的核心，在于最大限度保障政府所要求的农产品供给量。也就是说，这些制度安排的着眼点，基本在于农产品的供给，而不在于农村和农民逐步向现代化的演进。否则，就很难解释何以在我国工业化、现代化的进程中，在我国农业产值从1952年占社会总产值的45.42%，降为1988年的19.65%的过程中，^[43]我国的农村劳动者，何以会从1950年的1.8亿多人，增加到1988年的4亿多人。^[44]从1965年到1980年，我国城市人口年均增长2.6%，^[45]，明显低于同期42个低收入国家年均增长3.5%和35个中下等收入国家年均增长3.8%的水平^[46]；从1965年到1987年，我国市镇非农业人口占全国总人口的比重，由14%提高到了17.7%，^[47]22年间提高了3.7个百分点，也明显低于42个低收入国家同期提高13个百分点和35个中下等收入国家同期提高12个百分点的水平。^[48]

工业化进程和城市化进程的明显不协调，农业产值份额下降速度与农村人口份额下降速度的明显不协调，其结果，必然是使农民失去了许多的发展机会。由此，也不可能不影响到农产品供给的持续、稳定增长。

关于上述的第一个原因，即农业和农村发展在国民经济发展战略中的地位问题，近年来理论界已有较多的评论。因此，我们在此想着重就第二个原因，即农产品供给与农民自身发展的关系问题，作进一步的探讨。

我国人多地少，人均农业自然资源占有量水平很低，因此，农产品供给增长的约束条件很苛刻。这就迫使政府不得不极为重视农产品的供给和分配问题。但是，如果把问题推到了极端，眼里只有农产品的供给问题，看不到农村发展的必要性和满足农民利益的重要性，那到头来只能是削弱农产品供给增长的基础。在这里，我们需要认真提出一个问题，那就是农村工作的重点究竟是什么？也就是能不能把农村问题单纯化为农业问题，甚至进而把农业问题单纯化为农产品问题？毫无疑问，没有多少人会坦然承认农村问题就是个农产品供给的说法。但事实上，在党的十一届三中全会之前，却很难说我们的农村经济政策不是为了确保农产品的征购而深深地得罪了农民。

党的十一届三中全会之后，实事求是的思想路线得到了恢复，农村和农民的贫困状况得到了真实的反映，它极大地震动了制定政策的人们。于是，农民的权益问题被重新提出，并且被提到了比完成农产品征购任务更为重要的高度。在1979年9月28日党的十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中，总结了这样一些至今仍值得我们牢牢记取的经验教训：“尤其必须首先分清究竟什么是社会主义，什么是资本主义。社队的多种经营是社会主义经济，社员自留地、自留畜、家庭副业和农村集市贸易是社会主义经济的附属和补充，决不允许把它们当作资本主义经济来批判和取缔。按劳分配、多劳多得是社会主义的分配原则，决不允许把它们当作资本主义原则来反对。‘三级所有、队为基础’的制度适合于我国目前农业生产力的发展水平，决不允许任意改变，搞所谓‘穷过渡’。”“经过实践证明行之有效的政策，切不可轻易改变，以致失信于民，挫伤农民的积极性。同时，对那些不利于发挥农民生产积极性，不利于发展农业生产力的错误政策，必需坚决加以修改和纠正。”“制定国民经济计划，必须真正做到遵守农轻重的次序，保持农业和工业的平衡，每项建设事业的发展，首先要考虑农业的负担能力。”“我们对农业的领导，一定要从实际出发，一定要按照自然规律和经济规律办事，按照群众利益办事，一定要坚持民主办社的原则，尊重和保护社员群众的民主权利。决不能滥用行政命令，决不能瞎指挥和不顾复杂情况的‘一刀切’。”这个《决定》还规定：“粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高20%，超购部分在这个基础上再加价50%。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等的收购价格，也要分别情况，逐步作相应的提高。”“在今后一个较长的时间内，全国粮食征购指标继续稳定在1971年到1975年‘一定五年’的基础上，并且从1979年起减少50亿斤，以利于减轻农民负担，发展生产。水稻地区口粮在400斤以下的，杂粮地区口粮在300斤以下的，一律免购。绝对不许购过头粮。”^[49]于是，才有波澜壮阔的农村经济体制的改革，才有了使整个世界都感到震惊的1979—1984年的中国农业的高速增长。但是，不到十年的功夫，对于我国农业在70年代末是如何走出困境的一些基本经验，在一些同志那里却已经相当淡漠了。

面对近年来基本农产品供求关系重新趋紧的现状，有些同志不是从现存经济体制的弊病中去找原因，不是从继续推进改革的过程中去求办法，而是回过头去，用老眼光看待农民，用老办法去对待农民。应当看到，近年来，一些地区在对待耕地家庭承包经营制的态度上，在对基本农产品的收购政策和具体措施上，在对待乡镇企业和向非农产业转移的农村劳动力的做法上，已经造成了使广大农民不安、不满甚至产生抵触情绪的后果，如不引起警觉，党和政府与农民群众之间的关系，不是不存在被恶化的可能性的。重新使用党的十一届三中全会前的某些得罪农民的老办法，到底是否有助于我国农业走出徘徊，目前尚不得而知。但根据以往的经验和教训，有一个结果是现在就可以明确预料的，即将农民问题产品化，为了多征购些农产品而不惜得罪农民，尽管有可能在一两年内多收些粮、棉、油，但付出的代价和造成的后果，都将是无法估量的。

60年代初，面对国民经济所陷入的严重困难，毛泽东同志作过一系列的反思，他说：“1960年有天灾又有人祸，敌人的破坏尚且不说，我们工作上是有错误的，突出的是大办水利、大办工业，调劳动力过多。”他还谈到，第一次庐山会议后“带来一个高估产、高征购、高分配。这个教训值得我们记取”。在分析这些教训的基础上，毛泽东进一步总结说：“在社会主义建设上，我们还有很大的盲目性。社会主义经济，对于我们来说，还有许多未被认识的必然王国。拿我来说，经济建设工作中间的许多问题，还不懂得。工业、商业，我就不大懂。对于农业，我懂得一点。”但是“我注意得较多的是制度方面的问题，生产关系方面的问题。至于生产力方面，我的知识很少”。他还谈到过：“对社会主义，我们现在有些了解，但不甚了了。我们搞社会主义是边建设边学习。”^[50]大灾之中，毛泽东不仅在总结关于中国社会主义经济建设的一般性经验教训，尤其重视总结对待农民问题的经验教训，在这方面，他的体会要深刻得多、言语也要肯定得多。他在1961年时曾经这样对高级干部说“中国有五亿农民，如果不团结他们，你有多少工业，鞍钢再大，也不行的，也会被推翻的”。他还说：“中国这个国家，离开农民休想干出什么事情来。”^[51]毛泽东的这些在痛定思痛中得出的真知灼见，时隔近30年后读来，仍使人感觉到它的振聋发聩般的力量。自然，我们当前所遇到的困难，确实并非是和30年前遇到的困难所可以类比的。但是，绝不能得罪农民这个基本经验，应当说仍然是完全适用的。从60年代初和70年代末中国农业两次走出困境的成功之例中，我们可以得出这样的经验：越是在经济困难的时候，越是要注意保障农民的权益，越是要避免将农民问题产品化的倾向；在困难中，要将眼光穿透农产品供求关系紧张的现象，看到导致这种现象产生的体制和政策原因，通过深化改革，来寻求发挥农民生产积极性、发展农业生产力的有效措施，只有这样，才能使我国农业持续稳定发展，建立起长治久安的基础。

在这个过程中，国家当然应该通过经济的调整来增加对农业的投资和对提高产品购价的财政补贴，但也必须认清，对此抱过高的期望是不切实际的。因此，正确对待农民问题，说到底，就是要摆正农村发展在国民经济发展战略中的地位，以及建立起一套受农民群众欢迎的农村经济体制，用这十年的形象语言来说，即主要还得靠政策，靠政策来使农民舒心顺气，靠政策来使农民情愿将自己的经济剩余更多地转化为对农业的投资。也许有人会说，这是一个远水解不了近渴的过程，但我们认为，那也比用得罪农民的饮鸩止渴的办法要好得多。我国人均农业自然资源如此稀缺，整个国家的经济和科技发展水平又较低，要从根本上解决农业问题必然将是一个很长的过程。因此，应当放开眼量，做好打持久战的充分思想准备，脚踏实地从眼前开始认真做基础工作，注重制度和组织的建设及其经验的积累，逐步理顺工农之间、城乡之间及农村内部各部门之间的经济关系，以使农业的发展能真正建立在合乎经济规律的基础之上。只要踏踏实实地这样做，假以时日，持之以恒，5年、10年、20年地坚持下去，我们确实没有理由对中国农业的持续稳定发展，抱任何悲观的情绪。

以下，我们就正确对待农民问题中的几个重要关系，作些初步的分析，以求引起讨论。

（一）农民与土地的关系。农民与土地的关系，历来是政府处理与农民之间关系的最基本问题之一。而对农民与土地之间的关系处理不当，则往往又是导致农业陷入困境的最直接原因之一。因此，在讨论如何正确对待农民问题时，首先提出农民与土地的关系问题，显然是必要的。

新中国成立40年来，我国农民与土地的关系已经有了几次大的变化：土地改革，从根本上铲除了在我国已延续了两千余年的封建土地关系，到1952年冬，全国有3亿多无地少地的农民，从地主、富农手里分得了约7亿亩耕地，摆脱了以往每年向地主交纳700亿斤粮食地租的重负，^[52]中国全体农民在历史上第一次真正成为“耕者有其田”的自耕农。就在土地改革即将完成之时，中共中央于1951年12月作出了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，并于1953年2月正式通过了上述决议。

同年12月，中共中央通过《关于发展农业生产合作社问题的决议》，1955年10月，又通过了《关于农业合作化问题的决议》，同年11月和次年6月，又相继公布《农业合作社示范章程草案》《高级农业生产合作社示范章程》。到1956年底，全国约有1.2亿多农户参加了农业生产合作社，占当时总农户的96%，其中参加高级社的农户约1.1亿户，占总农户数的88%，^[53]至此，中国农民在整体上成为小土地私有者的短暂历史，即宣告基本终结。

从1952年土改结束，到1956年底高级社基本覆盖全国农村的四年过程中，中国农民与土地的关系大体上经历了这样的变化：土地私有、分户独立经营，农户间进行劳力和生产资料使用的换工互助阶段；土地作股入社，全社实行统一经营，农民参加集体劳动，收益实行按劳分配和土地分红相结合的初级社阶段；土地无代价转为集体所有，主要生产资料折价卖给集体，实行统一经营、集体劳动、按劳分配的高级社阶段。应当指出的是，并不是所有的农户在这四年的过程中都经历了这样的三个阶段，有相当数量的高级社，是在互助组和个体农民的基础上，“一步登天”地建立起来的。

1958年8月中共中央作出《关于在农村建立人民公社问题的决议》，要求“一般以一乡一社、两千户左右”。人民公社的特征是“一大二公”，它的规模约为原有的十来个到二三十个高级社，生产资料的公有化程度也比高级社更高。对于高级社合并过程中的经济关系，决议要求：“若干社合并成一个大社，他们的公共财产，社内和社外的债务等，不会是完全相同的，在并社过程中，‘应该以共产主义的精神去教育干部和群众，承认这种差别，不要采取算细账、找平补齐的办法，不要去斤斤计较小事’”，还指出：“一般说，自留地可能在并社中变为集体经营。”人民公社建立之初，在生产资料上实行了单一的公社所有制，分配上实行了工资制和供给制相结合的制度，在一段时间内，甚至实行过基本否认农户家庭为消费单位的公共食堂制度。这个决议对于人民公社意义的评价，在后人看来是难以置信的，它指出：“看来，共产主义在我国的实现，已经不是什么遥远将来的事情了，我们应该积极地运用人民公社的形式，摸索出一条过渡到共产主义的具体途径”。

同年12月，由中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》，进一步肯定了上述的8月决议，并描述了8月决议之后三个月中形势的变化，进一步阐发了关于人民公社性质和前景的丰富想象。决议指出：“1958年，一种新的社会组织像初升的太阳一样，在亚洲东部的广阔的地平线上出现了，这就是我国农村中的大规模的、工农商学兵相结合的、政社合一的人民公社”，“只经过了几个月的时间，全国74万多个农业生产合作社，就已经在广大农民的热烈要求的基础上，改组成了26000多个人民公社。参加公社的有1.2亿多户，已经占全国各民族总数的99%以上”。在讲到公社实行工资制和供给制相结合的分配制度时，决议说：“过去经常愁吃愁喝、愁柴米油盐酱醋茶的家庭，从此可以‘吃饭不要钱，也就是说，得到了最重要和最可靠的社会保险’。”对此，决议指出：“人民公社实行的供给制度，开始带有共产主义的按需分配原则的萌芽。”

可见，兴办人民公社的最初设想中，除了进一步肯定办高级社时取消了农户对土地私有权的做法之外，还含有削弱农民根据其对土地投入劳动的多少，来作为其收入多寡依据的含义，因为收入的分配，一下子被扩大到在约2000户左右的范围来平衡，这样，对投入土地的各种劳动的精确计量的可能性和必要性，都大大地减弱了。因此，在1958年的秋冬，如果仅从经济利益的角度来看，我国农民与土地之间关系的疏远，恐怕是到了前所未有的程度。在经历了50年代末、60年代初的严重挫折之后，中共中央于1962年3月发出了《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，要求各地农村，普遍实行将基本核算单位下放到生产队的制度，并指出：“一般说来，生产队的规模，大体上以二三十户为宜。”指示中认为：“以生产队为基本核算单位，一般说来，更适合于当前我国农村的生产水平，更适合于当前农民的觉悟程度，同时，也更适合于基层干部的管理才能。”并且明确地指出：“在我国绝大多数地区的农村人民公社，以生产队为基本核算单位，实行以生产队为基础的三级集体所有制，将不是短期内的事情，而是在一个时期内，例如至少30年，实行的根本制度。”

此后，一直到80年代初，在农村普遍实行家庭联产承包制之前的20余年中，这一制度基本上都是稳定实行的。毫无疑问，以二三十户为规模的生产队经济核算制，使得农户依其对土地投入劳动量的多少作为分配收入依据的关系得到了强化，农民之间，劳动的计量、折算、监督和评估等等的明晰程度，比以往有了提高。因此，这个指示，以及后来中共中央连续发出的相关文件，对于60年代初我国农业经济的恢复，显然是起了作用的。但是，也必须看到，这个指示，以及在其后由中共中央八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正案（草案）》《关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》等，也使我国农村失去了一次调整农民与土地关系的重要机会。

因为1961年、1962年，正是我国农民自发地产生第二次“包产到户”的萌动之时（第一次“包产到户”的萌动，发生于高级社刚刚建立的1956年秋至1957年春）。1961年，我国不少地方的农村，农民和农村基层干部都已搞起了暗分明不分的“包产到户”。就农民基于其自身的利益关系来说，他们并不满足于只对人民公社作出基本核算单位下放到生产队的调整，他们要求的是通过农村经济关系的调整，使农户与耕地之间能够建立起更为直接明了的经济关系。1962年春，毛泽东派他的秘书田家英带人到由他指定的湖南韶山等地调查，但当田刚进韶山冲这个毛泽东的故里时，迎面遇到的却是社员普遍要求包产到户的强烈呼声，这件事可说是当时中国农民心态的一种典型反映。田家英在结束湖南调查后，先后在上海和北京向毛泽东及其他中央领导作了汇报。田当时认为，在手工劳动的条件下，为了克服当时的严重困难，包产到户和分田到户这种家庭经济还是有它的优越性的，他认为，集体经济现在“难以维持”，故而萌生了用包产到户和分田到户渡过难关的思想。陈云在上海看了他们的调整报告后，认为“观点鲜明”，很为称赞；周恩来则让杨尚昆从北京打电话给田家英，问：“可不可以把农村的私有部分放宽一些？”刘少奇和邓小平在北京听了田的汇报后，分别明确提出实行包产到户的主张和干脆地赞成田的设想。

从这些情况看，一场远比基本核算单位下放到生产队更为深刻的农村经济关系大调整，似乎是有可能在1962年发生的。但毛泽东坚决反对，他认为将基本核算单位下放到生产队，已是农村经济关系调整的最后界限。毛在上海听到了田的汇报后，就断然指出：“我们是要走群众路线的，但有的时候，也不能完全听群众的，比如要搞包产到户就不能听。”到了8月的北戴河中央工作会议时，毛泽东从批包产到户入手，重提阶级斗争的尖锐性。他认为，实行包产到户，不要一年，就可以看出阶级分化的结果来：“一方面是贪污多占、放高利贷、买地、讨小老婆，其中包括共产党员、共产党的支部书记；一方面是破产，其中有四属户（军、工、烈、干部家属）、五保户。”等到了9月召开的党的八届十中全会时，毛泽东则进而提出了阶级斗争要“年年讲、月月讲”的观点。^[54]在这之后，“包产到户”的呼声果然沉寂了近20年。

对这一大段历史作简要的回顾，目的在于使我们建立起农民与土地的关系变动和我国农村经济发展与波折之间的思维联系；在于提醒我们充分注意到，处理好农民与土地的关系，对于解决当前和今后相当长时期内我国农村经济问题的极端重要性；更在于企图用历史的经验教训来证明，以家庭经营为主的耕地承包制度，只能逐步完善，不能贸然推翻。

党的十一届三中全会以来，实行以家庭经营为主的耕地承包制度，长的地方已近十年，短的地方也已愈五年。近年来，由于农业的波动与徘徊，对于这一制度，无论是理论界、农村实际工作部门，还是在农民那里，都是议论纷纷。大家关心或曰不踏实的问题，主要集中在三个方面，即土地的所有权制度问题、土地的经营使用权问题、土地的规模经营问题，毫无疑问，这三个问题都与农民的利益有着极为密切的联系。

1.土地的所有权问题。对土地所有权制度，近年来有三种政策主张，即实行私有制、变为国有制以及完善社区集体所有制。笔者认为，在理论上，各种主张都可作进一步的探讨，但在实践中，有一个基本事实是必须作为讨论问题的前提的，即无论实行何种土地所有制，在短期内恐均难以改变现有的近20亿亩耕地，是分别由约2亿户左右的农民家庭来经营的这个现状。近中期内，如想贸然地去改变这种现状，那么，这种土地所有权制度必然遭到农民的反对，如强行建立，则必然引起农村经济社会的极大波动；如果建立一种新的土地所有权制度，而对目前这种土地分户经营的现状又基本不打算去触动，那就要考虑改变目前农村土地所有权制度的目的究竟何在？综合实行土地国有制和私有制的主张，他们认为实行新制度的主要目的在于三点：（1）强化土地管理，防止农地流失；（2）增加对土地的中长期投资，强化农田基本建设；（3）促进土地流动，以期实现“规模经营”。

首先来分析国有制的主张。在我国，对农地的管理，归根到底还得依靠村一级的管理机构和干部，这种状况在近中期内是难以改变的。因此，农地国有之后，可以解决占用农地的审批权限问题。但在管理上，政府并无可能越过村的组织去作直接的操作，故土地国有制无助于解决农地的管理问题。土地国有也无助于解决增加对农地的中长期投资问题，因为地租的分配，事实上早已形成了既定的格局，在这种格局没有发生实质性变动之前，国家不可能仅根据地权在法律意义上的变动，就凭空多得一笔收益，因而也无法在现有的基础上大幅度地增加对农业的投资。那么，对农地投资的主体部分，还将来自农户和农村集体经济组织。因此，宣布土地国有，也无助于解决大幅度增加农业投资的问题。实行土地国有制之后，国家当然有权决定什么人可以承包耕地，什么人不可以承包，什么人可以多包，什么人只能少包，因而理论上政府可以通过行政手段，来促使农地的使用权流动和集中，但问题在于，土地在现阶段，不仅是农民的生产资料，而且也是农民的社会保险，在土地的这双重职能尚无法被分解之前，不允许部分农户承包耕地，或对部分农户只予承包少量耕地的做法，事实上是行不通的。因此，土地国有制也无助于解决土地经营使用权的流动和集中问题。如此来看，近中期内，作出土地国有化的制度安排是没有必要的。

再来分析土地私有制的主张。第一，实行土地私有制，与改善土地管理的现状并无直接联系。第二，实行土地私有制后，有可能促使农户对土地建立起长期行为，有可能会诱导农户对土地的长期投资。但是，综合决定农户对土地投资行为的，除了产权清晰程度之外，至少还有一个土地产品的价格因素，在农产品比价偏低，尤其是粮、棉、油比价更低的宏观背景下，仅仅靠界定土地产权，是否就能促使农民大幅度增加对土地的中长期投资，实在是很令人疑虑的事。第三，产权清晰，有利于市场发育，这在理论上似乎可作为实行土地私有制后有利于土地流动的依据，但是，在人均农地资源稀少，实行小块土地私有制的社会中，上述理论是否适用，也同样非常值得人们疑虑。因为，处于这种背景下社会的工业化过程，必然带来地价飞涨的结果，届时，土地成了农户最有效的保值手段，它似乎只会阻碍土地市场的形成，或曰实际上阻碍土地的流动和集中。这样的例子，在人地的比例关系类似我国，而制度上实行小块土地私有化的亚洲的一些国家和地区是并不罕见的。据此，即使不作意识形态方面的争辩，看来在我国重新实行土地私有制，也是不可行的。

因此，我们主张稳定现有的土地所有权制度，即完善农村社区的土地集体所有权制度。它的最大好处就是能给农民以基本的稳定感。目前存在的问题，是相当一部分地区在实行土地家庭承包经营之后，由于不能随经济关系的变化而对组织体制作出相应的变革，致使土地的集体所有权徒具虚名，并严重影响了对农地的正当管理。

因此，完善土地集体所有权制度的基本内容，应当包括这样三点：（1）落实集体土地的所有者。应进一步明确集体土地的所有者是农村基层的社区经济组织，当前，它仍应是原人民公社时的基本核算单位（大部分地区，即为目前的农村村民小组这一级的经济组织），至于能否或怎样将集体土地的所有者，演变为目前农村中行政村级的经济组织，要视农村经济发展、农民的愿望而定。切不可随意变更农村集体土地的所有权，否则，在经济利益关系和农民的心理上，都会造成不必要的混乱。（2）明确和扩大集体土地所有者的土地收益权。目前各地实行的承包农户向集体组织缴纳“提留”的做法，经济关系上很不明确，数量也有很大的随意性，绝非长久之计。应当明确作为土地所有者的社区经济组织能够获得一定数量的地租。这样既明确经济关系，也便于确定适当的数量。地租的获得，既可通过变土地的承包制为租赁制后，直接向农户收取，也可以乡为单位，实行对农业税征收地租附加税后，再按实情返还给村经济组织。村级经济组织获取的地租，应当主要用于农田水利的基本建设和加强对土地使用中的行政性管理，应在农业银行开设专门的账户或设立专门的科目，乡政府应在农业银行的协助下，对农村地租的使用实行监督，并经核实后向农民公开使用情况。此外，对农户的宅基地和经营性非农单位的占地，也应逐步实行收纳地租的制度。（3）扩大集体土地所有者对土地的处分权。原则上应承认，除不得将土地卖给私人外，土地的集体所有者，在经内部民主协商程序之后，有权出卖、租赁、折股和抵押土地。但当农地转为非农地时，土地集体所有者的上述权力，须经政府土地管理部门的批准后，方能生效。当前，完善和强化农村土地的集体所有权，对于稳定农业的家庭联产承包制度、加强对土地的行政性管理，增加农田水利基本建设，发展农村经济组织对农户的生产经营，服务等等，都将是有利和必要的。

2.土地的经营使用权问题。基于新中国成立后农民与土地的关系演变的沿革，首先应当承认，共同居住在同一社区内的一切农户，都具有承包（或租赁）该社区集体公有土地的同等权力，这种权力，既源于任何农民都具有的劳动的权力，也源于任何农村居民都具有获得最基本的社会保障的权力。只有在上述基础之上，才能够根据当地农村经济发展的实际状况，以及当地农民的意愿，来考虑对现有的农村土地经营使用权的调整问题。一些地区已经开始实行的从某一时点起不再随户籍人口的变动而调整土地经营使用权的做法，应当说是具有相当积极的现实意义的，它对于抑制土地经营规模的不断被分割、细化，对于抑制农村人口的盲目增长，对于鼓励农户对自己所经营的土地的投资改良，都有着明显的促进作用。与扩大集体土地所有者的收益权相结合，应当改农户对集体土地的承包制为租赁制，变经济含义模糊的“集体提留”为租赁者缴纳的地租。租赁期一般不应短于十年，但租约不能作为遗产遗传或分割。对于出让土地租赁权的农户，社区经济组织应当给予经济补偿；转让租约的行为，应当得到社区经济组织的认可。从总的发展趋势来看，对于农户承包（或租赁）集体土地的经营使用权，在近中期内首要的目标是稳定农户的期望，明确这种权力的经济关系，而调整农户对土地的经营使用权，则将是相当长的时间之后，才会成为全国性的农村政策的主要课题。

3.土地的规模经营问题。应当看到，我国的农业最终必然也将走经营主体有较大的土地使用规模的道路。但这是一个只有建立在经济和科技都相当发达的基础上才能够实现的长远的目标，不从根本上解决广大农村劳动力的非农就业问题，没有城市化、工业化程度的极大提高，没有完善的农业市场和有效的农业服务体系，我国农村整体上的规模经营问题，还只能是美好的愿望。因此，应当明确的是，在近中期内，农业的规模经营，还只是农村中数量相当有限的少数真正具备了条件的局部地区才会面临和有能力去解决的政策问题。所以，不应当将它作为一项关系到农村全局的基本经济政策来随意谈论，否则，极易造成大多数农户的彷徨和不安，这对于稳定和完善以家庭经营为主的农业承包责任制的基本政策是不利的。当前，应当防止的是在搞农业规模经营的口号下，滥用行政权力，不顾现实经济条件的许可和当地农民的意愿，随意侵犯承包农户的权力，又搞瞎指挥的盲目倾向。

我们的农村基本经济政策，只能依据全国绝大多数地区农村的实际情况来制定，在一个有八亿多农民的国度里，任何例外的情况都将是必然存在的。但是，这些例外的情况，显然不应被作为制定全国性的农业基本政策时的依据。可以说，在当前和今后的一段时期中，研究如何抑制现有的农地经营规模不断被分割细化的政策，要比研究如何加速实现“农业规模经营”的政策来得更具现实性和迫切性。因此，过多地将理论界、农村实际工作部门和农民的眼光引到土地的“规模经营”上来，至少在近中期内是不理智的。当然，我们决不反对在那些有条件，农民也愿意搞“规模经营”的地方先改变农业家庭经营的现状，无论是土地的“两田制”承包，还是农场式的统一经营，具备了条件的，当然可以并应当搞，在新开垦的大面积耕地上，更应当搞。我们只是认为，在现阶段，不应当将目前只在极少数地区具有现实意义的土地的“规模经营”问题，与农业以家庭经营为主的基本政策相提并论，以免引起农民和农村基层干部不必要的误解和不安。

（二）农民与市场的关系。从理论上讲，我国从来就没有对农业实行过指令性计划，因而可以认为农民是始终和市场有缘的。但实际上，由于主要农产品的政府收购计划是带有指令性的，因此农民与市场的关系，事实上是一直被扭曲着的，党的十一届三中全会以后，由于农产品流通和价格体制的逐步改革，农民与市场的联系正在逐步地得到加强。据有关部门的测算，到1988年底，农民通过市场自由出售的农产品价值，约已占全部商品农产品总价值的60%。尽管由于政府收购的农产品定价偏低，在一定程度上可能夸大了上述的测算值，但应当看到的事实是，农民通过市场来出售产品、安排生产的机会和可能确实大大增加了。

现在的问题是，农民不能通过市场来自由出售的那占到商品农产品总值40%左右的产品，恰恰都是事关国计民生的最重要的基本农产品。其中绝大部分为粮、棉、油产品。我们遇到的困难是，如果不能利用市场来收购政府必须掌握的粮、棉、油数量，那就难以促使承包农户将更多的经济资源分配给粮、棉、油的生产，从而限制其产量的增长；如果充分利用市场来收购政府所需掌握的粮，棉、油数量，那就是超出了目前政府的财政支付能力（或是城镇居民的支付能力），粮、棉、油的政府收购与市场的关系问题是放在我们面前的一个两难问题。由于目前宏观经济环境不合理倾斜的问题一时难以根治，因此在大宗农产品的供求关系上，已经出现了食之者众、生之者寡的严重局面，僵持下去，将是后患无穷。因此，尽管农产品购销和价格体制的改革确有很大难度，但也必须坚持在近期内就能有所推进，以改革和理顺农民与市场的关系，保障农民的经济利益。

1.粮食收购体制的改革。近年来，政府以低价销售给城镇居民的粮食总量，约在800亿斤左右，加上其他各种必须由政府保障的粮食供应量，在近中期内，政府直接掌握的粮食若低于1600亿斤，将是难以保障安全的。从这几年的情况看，政府掌握的这1600亿斤粮食中，通过国际贸易调剂的，约可达三四百亿斤，其余部分则必须由政府在国内向农户收购。对粮食收购体制的改革，大体上可作两种设想。

其一，将改革前对农民的合同定购量严格控制在现有的1000亿斤的水平上（内含所征公粮），对此外的政府收购量，全部实行随行就市的收购。这一做法，与现行体制的衔接比较平滑，所引起的社会震荡小，但问题是财政补贴将明显增加，粗略计算，约需增将近百亿元。

其二，将政府的收购量确定在1200亿斤的水平上，推进增税、提价、换购的改革措施。即：a.提高农业税。将公粮增至400亿斤，即增长60%左右。所增公粮，由粮农负担的不应超过300亿斤，其余部分由非粮农承担，凡利用农村土地从事经营活动者，均应按市价折实（或折款）向政府交纳公粮；b.降低合同定购数量，提高定购粮的价格。将合同定购量降为400亿斤，即比原定购数量减少47%左右，并将因增收公粮而节支的购粮款，用于提高定购粮的收购价格，平均粮价可提高30%左右；c.改变化肥换购办法，集中2000万吨化肥（约占化肥总销售量的1/5左右），按1∶1比例，换取400亿斤粮食，价差另行结算。这三项措施，可分别达到三个目标：调整农村内部的比较利益关系，使资源配置向有利于粮食生产发展；使合同定购价格向市场价靠拢，使政府购粮行为向模拟市场转化；以实物换购来减少农户受通货膨胀的损害，同时也可在一定程度上解决化肥供销过程中的利益中间流失问题。如政府所需要超过1200斤以上的粮食，应全部按随行就市的原则，另行向农民议购。这一做法，涉及现行体制改革的方面和环节较多，操作难度不小，但好处在于财政增支不多，也有利于培育出新的制度因素。

无论按哪种设想进行粮食收购体制的改革，都应明确两点：一是在相当长的时间内，政府都必须确保能够掌握相当数量的粮食，这一点必须向农民讲清楚，因此近中期内，对于粮食购销体制的全面市场化设想是必须排除的；二是粮食收购体制的改革，必须有粮食销售体制改革的密切配合，否则粮价扭曲的结果总是只靠农民和政府来承担，粮食收购体制的改革是走不远的。总之，粮食收购体制的改革，在近中期内要达到的目标，是在确保政府最低限度的粮食收购量之后，使其余的商品量，能让农民真正拿到市场上去出售，从而利用市场的力量，来改善农户对粮食生产的资源配置状况。

2.棉花等主要经济作物收购体制的改革，应当朝着逐步建立拍卖市场、批发市场、期货市场的方向发展。一些重要的经济作物，可以并且应当实行专买专卖制度。但是，专买专卖制度也不应当将农民完全屏蔽在市场之外。因此，应当逐步培育起棉农代理人、经纪人，通过他们去进行市场化的交易，以增强供求关系的透明度，减少流通中的中间环节，保障农民的经济利益。

我国农业生产，是分散在两亿多个农民家庭中进行的，再周全的计划，也不可能把农民的生产和流通活动都包容进来。因此，理顺农民与市场的关系，让农民更多地进入市场，让市场供求更多地调节农村的资源配置和农户的生产，是我们不应当也是不可能回避的重大课题。

（三）农民与组织的关系。通过各级基层组织，将几亿农民联系起来，这是我们党对中国农村传统社会改造的一大奇迹和一项伟业。新中国成立后，农村前30年的基层组织建设，有其成功的经验，也有其失败的教训。近十年来，随着以家庭经营为主的承包制的普及，农民与原有农村基层组织间的关系发生了明显的变化，其中既有有利于保障农民基本权益和促进农村经济发展的方面，也有使得农村社会发生一定程度紊乱的方面。应当说，农民与组织的关系问题，目前正处在一个重要的转折点上。从近年农村社会经济的发展状况看，农民与组织的关系，实际上有两类：

1.农民与原有的基层社区组织的关系。原有的农村基层社区组织，都是在人民公社时期建立的政企合一的组织。人民公社体制取消之后，这些基层社区组织，既由于新的组织目的不够明确，也由于其经济依托的减弱，因而有相当数量的活动处于不正常状况。如何处理这些基层社区组织？这是当前农村经济社会发展中的一个极为重要的问题。我们认为，对待农村基层的社区组织，既要考虑到当前农村经济社会稳定的必要性，又要为以商品经济为基础的农村新的合作经济组织的生长创造条件。因此，对农村现有的基层社区组织，不应提出强求一律的政企分开的过急要求。目前农村的实际情况是，在大多数地区，基层社区组织，能够为农户提供的经济技术服务，远少于它们实际承担着的政府职能，其中特别是低价收购大宗农产品的政府职能，脱离了农村基层社区组织的作用，显然还没有其他可以替代的组织手段。因此，农村基层政企分开，只能是一个渐进的过程。

当前更迫切的问题，是必须保证农村基层真正有人管事，这不仅是政府的要求，也是农民的要求。否则，像大宗农产品的政府收购、计划生育等事关国计民生和基本国策的大事，将有落空的危险。而农民最为关心的社会治安、超越家庭的农业基本建设及其他公益事业等，也将有无人过问的危险。因此，近中期内，应继续采取鼓励社区经济发展，稳定社区组织和干部队伍的政策。同时，也要完善对社区组织和干部的民主管理和民主监督制度，以保证社区经济的收益，能更多地用于对农户的各种经济和技术服务，保证社区的组织和干部能真正解决一些农民迫切要求解决的社会问题。这样，才能使农民感觉到，这样的社区组织，是有益的。

2.农民与新的合作经济组织的关系。目前，在市场交易程度较高的农产品经营领域中，在非农产业部门中，农村已经形成了一大批超越社区界线，由农民自愿联合而成的生产和流通领域中的新的组织。这是发育农村真正的合作经济组织的重要生长点之一。但由于现行的法规和政策，对它们的法律地位尚不够明确，也缺乏相对于个体和私营经济而言的应有优惠待遇，因此，这些组织大多尚未摆脱松散性和临时性。应尽快制定农村合作经济组织的法规，明确规定，农民的新经济组织，只要符合以下几个基本条件：①自愿加入，退出自由；②民主管理，一人一票；③利润的分配不以股金分红的方式为主；④具有逐渐增长的不可分割的公共资产的积累。就应当给予他们明确的合作经济组织地位，并享受政府通常应给予合作经济组织的各项政策性经济优惠。这样做，有利于农村资产的积累，也有利于引导农民发展合作经济，以提高自身的经济地位。

处理农民与组织的关系，应当而且必须把重点放在使组织能为农民提供服务、提供依靠、提供保障上。只要不将农村组织片面地理解为就是“管住”农民的，那么，农民是不会疏远和摆脱组织的。

（四）农民与就业的关系。农民，本来应当是一种职业的称谓，它类如工人、教师、医生等等。但在我国现行的体制下，农民，却成了一种社会身份的称谓，它表示该人不能在城镇合法定居，不能享受政府提供的低价粮油、低价住房、公费医疗，他的就业不属于政府的劳动人事部门安置，等等。而事实上，现今被称作“农民”的人中，也确有相当数量（约1亿人）所从事着的是非农业的工作。“农民”含义的复杂化，其本身就是我国社会经济生活中的一种极为复杂的现象。导致这种现象产生的原因，以及这种现象所掩盖着的矛盾，都可以说是不胜枚举的，但有一点是很多人都已看到了的，即这种现象与我国农村人口的就业问题密切相关。

自1957年以来，我国农村的耕地就一直是不断减少的，而生活在农村的人口，却一直是增加的。以1988年与1961年相比，我国的农业人口增加了34276万人，即增长了62.0%；再考虑到耕地的减少，1988年时，平均每个农业人口拥有的耕地面积，只相当于1961年的60%。可见我国有限的耕地所承受着的就业压力是何等的沉重。由于我国现有9亿农业人口（1988年的确切数为89532.3万人），^[55]如果面对这个巨大的数量认真地考虑他们的就业问题，那无疑将构成一个全世界都罕见的经济难题。新中国成立40年来，我国的工业和城市有了巨大的发展，但由于各种复杂的原因所致，工业和城市其他产业所增加的新的就业岗位，甚至还不足以安置“非农业人口”中新增的劳动力。那么，农业人口中新增的劳动力，其就业出路到底在哪里呢？日渐减少的耕地与日益增加的劳动力构成了相当尖锐的社会经济矛盾。

事实表明，我们以往的经济发展战略及与之相配套的一系列社会经济措施，没有能够解决这个矛盾。但这个矛盾在农村的积累，越来越严重地阻碍着农民富裕和农村发展的客观要求的实现。正是从这个意义上讲，近年来出现的乡镇企业的异军突起，出现的数百万、上千万进城的农民“盲流”大军，都是有着非常深刻的社会经济原因的，不能简单地责怪农民“不务正业”，不能片面地指责农民的非农产业与国营大工业“争原料、争能源，争市场”，实际上，这些都是农民在巨大的压力之下的无可奈何之举。因为十几亿亩耕地的就业框架，早已容纳不下成倍增长了的农村劳动力的就业要求。

应当承认，农民的就业问题，曾经是一个长期被忽视了的问题，而当问题被积累到相当程度，农民自己起来“无计划”地在农外领域、到城镇里来谋求解决这一问题时，我们又没有做好最必须的经济和社会方面的准备。1989年，在乡镇企业中就业的“农民”人数，第一次出现了减少的现象，已经在城里谋生的“农民”也出现了大量的倒流，这虽然与治理整顿所必然会造成的短期效应有关，但它毕竟意味着农民的就业矛盾又一次被激化了，它对于谋求社会的安定将是一个非常不利的消极因素。

必须看到，农业的发展过程，其自身并不是一个能够提供更多就业岗位的过程，在农业的发展过程中，只有那些依赖于农业、服务于农业的行业，以及那些因科技的发展而不断衍生出来的新的产业，才能和必然创造出新的就业岗位。因此，近年来，农民在就业问题上所作的选择不仅是充满着经济理性的，而且也是合乎社会经济发展规律的。继续将“农民”就业问题仅囿于在农业内解决的思路，不仅会使农民和农村，也将使我们整个民族的发展，失去太多的机会。

农民的就业问题，显然不可能在短期内得到具有根本性的解决，但如果我们不从现在起真正意识到这个问题的严重性，并认真着手做出统筹规划，就有可能会为时过晚。从某种意义上讲，解决好农民的就业问题，可能是解决好当今中国党和政府与农民关系的一个核心问题，也是解决好农村发展的一个核心问题。如果不从经济发展战略上作重大的调整，不从城乡一体化的角度规划产业结构和社会经济的发展，农民的就业问题将是极难得到解决的。

农民的就业问题尽管确是一个极大的难题，但是，如能解决得好，却又会成为促成我国经济腾飞的巨大动力。只要我们全面地看待农村问题，正确地把握农民问题与农业问题的联系与区别，真正地把农村的发展问题有机地纳入整个社会经济的发展规划中，那么，再大的难题也会是有可能得到逐步解决的。

十年前，当中国经济体制改革这场伟大的变革刚在农村发轫时，有一位长期从事党的思想工作的负责人曾讲过这样一段话：“在中国10亿人口中，有8亿是农民。仅仅这一点就决定了，如果农村的事情没有办好，中国的事情就不可能办好；农民贫困，国家就不可能富裕；农业如果还停留在古代，中国就无法现代化。”这番话表明，引出农村这场伟大变革的，是我们重新重视了农民问题，把农业走出困境的立足点放在了正确处理与农民的关系之上。时隔十年，我们又遇到了农业的困境，出路同样在于调整与农民的关系。正像毛泽东在28年前所说的那样：“中国这个国家，离开农民休想干出什么事情来！”

【注释】

[1]本文原载于李国都主编：《发展研究通讯（1986—1989）》，北京师范大学出版社1990年版。(www.daowen.com)

[2]国家统计局：《中国统计年鉴·1989》，中国统计出版社1989年版，第228页。

[3]国家统计局：《中国统计年鉴·1989》，中国统计出版社1989年版，第737、728页。

[4]国家统计局：《中国统计年鉴·1989》中国统计出版社1989年版，第7、9页。

[5]《中共中央关于加快农业若干问题的决定》，1979年9月28日。

[6]国家统计局：《奋进的四十年》，中国统计出版社1989年版，第353页。

[7]国家统计局：《奋进的四十年》，中国统计出版社1989年版，第423、425、355、426页。

[8]国家统计局：《奋进的四十年》，中国统计出版社1989年版，第427、352页。

[9]国家统计局：《中国统计年鉴1989》中国统计出版社1989年版，第7、9页。

[10]国家统计局：《中国统计年鉴1989》中国统计出版社1989年版，第709—710页。

[11]国家统计局农调队住户处：《价格变动对农民收入影响的初步分析》，《经济研究》1989年第9期。

[12]国家统计局农调队住户处：《价格变动对农民收入影响的初步分析》，《经济研究》1989年第9期。

[13]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第198、199、706页。

[14]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第138页。

[15]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第145页。

[16]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第111页。

[17]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第721页。

[18]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第45页。

[19]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第101页。

[20]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第192页。

[21]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第721页。

[22]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第720页。

[23]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第721页。

[24]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第101页。

[25]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第87页。

[26]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第716页。

[27]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第706页。

[28]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第657页。

[29]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第113、116页。

[30]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第657、673页。

[31]《我国补贴知多少》，《文汇报》1989年7月16日，第4版。

[32]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第683页。

[33]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第29页。

[34]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第657页。

[35]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第113、116页。

[36]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第487页。

[37]国家统计局农调队住户处：《价格变动对农民收入影响的初步分析》，《经济研究》1989年第9期。

[38]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第657页。

[39]魏杰：《消费需求膨胀对改革和发展的影响》，《经济日报》1989年11月14日。

[40]《我国补贴知多少》，《文汇报》1989年7月16日，第4版。

[41]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第669页。

[42]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第706页。

[43]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第47页。

[44]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第101页。

[45]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第87页。

[46]世界银行：《1989年世界发展报告》，中国财政经济出版社1989年版。

[47]国家统计局：《奋进的四十年》，中国统计出版社1989年版，第350、352页。

[48]国家统计局：《中国统计年鉴1989》，中国统计出版社1989年版，第87页。

[49]《三中全会以来重要文献选编·上》，人民出版社1987年版。

[50]逢先知：《毛泽东和他的秘书田家英》，中央文献出版社1989年版。

[51]逢先知：《毛泽东和他的秘书田家英》，中央文献出版社1989年版。

[52]《经济大词典·农业经济卷》，上海辞书出版社、农业出版社1983年版。

[53]《经济大词典·农业经济卷》，上海辞书出版社、农业出版社1983年版，第84页。

[54]逢先知：《毛泽东和他的秘书田家英》，中央文献出版社1989年版。

[55]国家统计局：《奋进的四十年》，中国统计出版社1989年版，第350、352页。