经济陷入困境的一个重要原因，就是中央政府的宏观调控能力下降，因此才造成了整个经济环境的紊乱。但是，要整治当前的经济环境，却完全可能有截然对立的思路：思路之一，可以将政府调控能力下降的原因，归咎于现存的两个市场并行运转。因此，处方就是尽可能地压缩计划外市场，用扩大行政性经济计划市场的覆盖面的办法，来使政府原来驾轻就熟的那套管理经济的办法重新生效。思路之二，则是将政府调控能力下降的原因，认为主要是制度和组织创新的不足。因此，处方就是，在用必要的行政手段调整某些重要的经济关系的同时，通过进一步的组织和制度创新，来改进政府的调控手段，提高政府的工作质量，使政府获得驾驭变化了的经济格局的能力。我们主张，在贯彻整治的措施时，应当持第二种思路。

企图将社会经济活动的绝大部分，重新拉回到行政性计划市场控制的范围之内，在当前已只能是一种不切实际的空想。这是因为：

在整个农村，原来那种与传统经济相适应的基层组织体系现已不复存在；利益主体多元化的格局已经形成；多种经济成分的发展，使得传统经济的传统调控手段已经鞭长莫及；历时10年的改革开放，已使全民族的思想观念发生了巨大的变化，恢复传统经济的传统管理手段，在政治上要付出极大的代价。

因此，不能继续迷信行政性计划控制手段的有效性，这种迷信实际上已经远离当今中国的现实了。当然，这并不是说，在整治过程中不能采取强硬的行政干预。我们认为，整治中运用的行政干预措施，主要应当用于维护现行的经济法规、制度、纪律的严肃性。在推进改革、不断放权的过程中，尽管我们缺乏经验，存在着不少组织和制度上的不配套问题，但同时也必须看到，在许多重要的环节上，我们制定了大量的经济法规、制度和纪律。现在的问题是，那种违反经济法规、制度和纪律的现象，却往往受不到彻底的追查和严厉的惩处，致使全社会都产生了一种做老实人吃亏的心理。因此，在整治中，应将行政手段作为重建制度和纪律权威的工具，使其成为监督权力、唤起责任感的工具；而不能用错地方，把它作为与价值法则作战的武器。否则，我们将是难以走出困境的。

还应当看到，宏观调控手段的失灵，实际上还只是经济走入困境的表层原因。事实上，造成宏观调控手段的失灵，除了政府的工作质量问题之外，根源还在于我国经济生活中的一系列深层矛盾，如产业结构的失调、利益关系的失衡、缺乏明确资产责任的企业制度、偏重于速度指标的发展模式，等等。因此，在整治中，如果把注意力仅仅集中在强化政府的调控手段上，显然只能起到治标不治本的效果。整治必须与继续深化改革相结合，整治如不能伴之以组织和制度的创新，那是不可能使经济真正走出困境的。

基于上述认识，我们认为，在整治过程中，必须同时抓好以下三方面的工作：第一，努力提高政府的工作质量，恢复制度和纪律的严肃性，保持经济活动的正常秩序；第二，认真调整目前某些已明显不合理的经济政策，缓和经济生活中的利益冲突，以稳定经济局面；第三，针对经济生活中的深层矛盾继续推进改革，在组织和制度创新上迈出新的步伐。只有将这三方面工作有机地结合起来，治理整顿才能真见成效，整个经济也才有可能逐步走出困境。

（一）提高政府的工作质量。

1.各级党政机关、各级领导干部，要从各方面切实为“过几年紧日子”做出表率，对于追求享受、讲究排场、奢华过度的人和事，要进行严肃的公开处理。

2.各级政府部门，要切实对维护各项经济制度和纪律的严肃性负起责任，特别是对于财务、信贷、税收、物资、价格等方面的重要制度和纪律，任何部门和个人都不允许随意开口子，对于各种渎职和失职行为，对以权谋私的行为，要进行严厉的惩处。

3.切实加强监察、统计、工商、税务、金融等部门的力量，为排除地方政府对这些部门可能的行政干预，应考虑这些系统实行垂直领导，以保持它们在各地相对独立地行使自己的职能。

4.认真转变机关作风，恢复农村改革初期那种组织干部深入实际进行调查研究的好风气；对于全局有重要参考价值的局部改革项目，要组织各有关部门会同地方和基层干部群众，共同设计方案和探索实施方法，为整治和改革取得经验与教训。

5.精心组织裁减机关冗员的试点工作，努力扭转机关中人浮于事、不负责任的习气。

（二）必须调整的若干经济政策：(www.daowen.com)

1.金融。金融在结构严重失衡、计划内融资有大量渗漏的情况下，仅靠紧缩银根和差别利率，可能不仅达不到抽紧银根的目的，反而还会引出许多弊端。因此，较大幅度地提高利率势在必行。对于关系到国计民生的产业，在利率提高之后可对其实行财政贴息制度。高利率对于吸收和稳定存款具有明显的积极作用，但在目前大部分国有企业尚缺乏明确的资产责任的条件下，高利率对于贷款需求的作用区间可能仍是有限的。因此，利率政策调整后，企业制度的改革必须紧紧跟上，否则就只能事倍功半。建议对相当部分的国有中、小工商企业，实行拍卖或长期租赁，以硬化这部分企业对资金需求的约束。

2.价格。价格是整治中首先需要稳定的基本目标之一。但是，对于某些非调不可的产品价格，还是需要进行及时的调整。粮食和棉花，虽已公布了要调价，但农用生资在实行专营后，价格上涨的趋势仍在发展，因此，粮棉调价后的好处，可能还不足以补偿生资的涨价；近期内，对农业价格问题，必须把力量放在抑制生产资料价格上涨上，同时，也要不失时机地推进粮油等产品销价的改革。对各类紧缺生产资料的价格，关键是要处理好两个问题：一是要制止层层加价倒卖；二是要处理好提价后财政和企业的分成关系。因此，价格的调整，必须与流通领域的清理整顿相结合。

3.财政。除了进一步压缩预算内的财政开支之外，还必须制定更严格的制度，对几乎已与预算内收入额相当的预算外收入的开支强化管理，特别是对用于基建、奖励、福利等开支的预算外资金，要有更为严格的管理制度。财政增收的一个重要方面，就是严格税收制度。税收的减免权应受到严格的控制，对已享受税收优惠待遇的企业，应尽快进行重新审查，不合条件的应取消。税收制度应体现出它应有的强制性，对偷漏税现象一定要处以重罚，对于帮助偷漏税者舞弊的单位和个人，也必须严惩。

（三）推进组织和制度创新的若干领域。今后的改革内容，有着这样两个特征：其一，剩下还没改的，都是硬骨头，从某种程度上说，剩下的内容，没有全民族的高度凝聚力，几乎都是难以攻克的高地；其二，凭我们以往的经验，是不足以去组织和指导下一步的改革的，因此，需要大量的学习、借鉴和艰苦的试验、论证。这些难啃的硬骨头，主要是企业制度、就业制度、收入分配制度和财政补贴制度等等。这些虽然都是改革的深层内容，但是，它们的时时作祟，实际上是构成经济不稳定的重要原因。因此，不在这些方面推进组织和制度的创新，不仅改革难以深入，而且整治也是难见成效的。

1.企业制度。企业的承包制显然对调动企业的积极性起了明显的作用。但承包制回避了产权问题，同时也无助于改善结构矛盾，这也是一个事实。因此，我们在总结承包制经验教训的基础上，将企业制度的创新继续推向前进，显然是必要的。实行股份制，是清晰企业产权关系，有利于资产存量流动，硬化经营者自我约束的一条有效途径。建议结合整治，逐步扩大实行企业股份制的试点工作。

企业不能破产，这是我们在紧缩和结构调整中面临的一大难题。国有企业不能破产，当然与我们的许多体制因素有关，但其中一个重要的原因，就是我们的国有银行也不能破产。不能破产的企业依靠不能破产的银行，双方都没有大的风险，因此也就都建立不起预算的硬约束。所以，企业制度的创新，应当和银行组织的创新相结合。我国目前的银行体系，基本是按业务范围来划分的。我们认为，银行组织的创新，应沿着使银行按其功能性质来划分的方向推进，如按银行的功能性质来划分，大体上可以分为商业性银行、合作性银行和政策性银行这样三类。商业性银行和合作性银行的自有资金，都源自股金，它们的服务对象，分别是社会一般经营者和本合作组织的成员。这两类银行虽然服务的对象不同，但如果经营不善，却都会和他们的服务对象一样，是会破产的。政策性银行则不同，它是为落实政府的产业政策而存在的贴息银行，它的服务对象，主要是生产有关国计民生产品的企业，以及各类基础设施的投资者，它以中央银行和政府财政作后盾，如无极特殊的情况，它和它的服务对象一样，一般是不存在破产问题的。银行按其功能性质的这种划分，使不同性质的企业分别与不同性质的银行相联系，政府则通过对合作银行的税率优惠、对政策性银行的贴息率变化，实际上就为各类性质的企业，提供了一个模拟而成的同规则市场，从而基本保证了资源和利润在各类企业间按平等规则分配的局面。

在我国，目前发展非国有的商业银行，显然还不具备重要条件；但在城乡集体企业和部分国有企业中，发展合作性银行的条件则是存在的。在中央银行监督下发展一定数量的以企业为股东的合作银行，就为创造可破产银行与可破产企业的联系方式创造了条件，这样也就为政府逐步办好政策性银行创造了前提。

2.收入分配制度的创新。近年来，我国的收入分配制度，面临着两个问题的严峻挑战：第一，在职工工资、奖金、福利都大幅度增长的同时，各级财政支付的价格和非价格补贴却仍然急剧增加；第二，收入不公的现象迅速加剧，引起了社会的普遍不满。第一个问题显然与尚未触及根本的企业制度、就业制度和企业承包后出现的短期行为等都有联系，第二个问题则与当前流通领域的混乱、税收制度的执行不力等都有联系。上述两方面问题的结合，又形成了当前经济生活中的一个重要的不稳定因素，即高达5500亿元的社会节余购买力。可以想象的是，继续维持现有收入分配体制，社会节余购买力还将持续增长，这对于推进治理整顿，显然极为不利。因此，在整治过程中，也必须继续推进收入分配体制的改革。当前，应当认真开始着手做以下几项工作：（1）尽快制定详尽的关于党政机关、企业单位发放奖金、补贴、实物和开支福利的规定，进一步完善财务和银行监督，抑制消费基金过速膨胀的势头。（2）拓宽居民个人消费的领域，疏导巨额的社会节余购买力。应当加速住宅制度的改革，通过住宅私有化来吸收居民的消费资金。要注意防止居民的结余购买力大量通过直接融资转化为基建投资，因为目前的居民储蓄实际上大都被用于企业的流动资金贷款，如抽走这部分储蓄，势必进一步造成企业流动资金的紧缺。因此，居民的消费资金，还是应以具有保值性的消费资料来吸纳为主。（3）逐步改变财政补贴制度。对消费品的补贴，只要有条件，就应尽可能把对经营单位的亏损暗补，改为消费者直接的明补，既可防止补贴中间流失，又可使这些产品定量内的销售价格逐渐向市场均衡价靠拢。对于某些实际作用已很微弱的补贴，可以讲清道理，争取取消，如对居民的口粮，年节供应的优质粮部分，就可以取消补贴，对居民实际消费不了的占定量15%左右的口粮，也可以考虑核减标准。这些动作，对绝大多数家庭不会产生多大的影响，但每年也可节约150亿斤左右平价粮的财政补贴。（4）逐步建立社会保险制度，设立待业基金，为就业制度的改革创造条件。

3.市场组织的创新。要想整顿流通领域中的混乱局面，就必须伴之以市场组织的创新和市场规则的建立。对于屡屡引起“大战”的农产品，及大量被囤积居奇、加价倒卖的工业原材料，应尽快组织起各种拍卖、批发和期货市场，每一市场内部都要有充分的竞争。进入市场的经纪人，必须经过严格的资格审查。市场的行情必须公开，逐步做到使工业原材料和大宗农产品的交易均能在场内进行。

从今年第一季度呈现的投资规模压缩、消费基金控制、货币发放、有效供给增长等经济指标来看，整治的效果并不尽人意。这不仅说明整治是一件难度极大的工作，我们不应期望短期内就能大见成效；更重要的是，它还说明，要想重新恢复政府对宏观经济的驾驭能力，就必须在整治中坚持推进组织和制度的创新，舍此就无法强化政府的调控手段，整个经济也就难以走出困境。而要推进组织和制度的创新，政府就必须认真改进作风，努力提高工作质量，少提没有保障手段的愿望，多做能切实影响经济局势走向的细微工作。只要能把治理整顿与深化改革有机地结合起来，应该说，不足20个百分点的通货膨胀局面，我们是完全有能力去逐步扭转的。

【注释】

[1]本文原载于《改革》1989年第4期。