（一）中国经济低碳对策的途径

经济低碳对策包括经济效率的改善和产业结构的优化两种途径。两者有着紧密而复杂的关系，本质上都是降低单位产出的CO2排放强度。产业结构的优化效果也会体现在经济效率上。

1.提高经济效率对策

如前所述，截至目前，中国经济增长因素不管在任何地区、任何部门都是CO2排放增加的因素，中国CO2排放的增加基本上是由于经济增长造成的。但是，中国的经济发展水平还不高，今后规模进一步扩大的可能性还很大，从这个意义上讲，中国经济发展带来CO2排放的增加是不可避免的，问题在于经济增长率和CO2排放增加率的关系上。也就是说，通过提高经济效率可以降低单位产出的CO2排放强度，经济的增长和CO2排放的增加就不会是同步的。如果单位GDP的CO2排放能够大幅度降低的话，即使经济规模增大，也可以实现CO2排放经济增长率以下的、缓慢的增加，甚至实现CO2排放的减少。

通过前面的分区域研究，我们已经知道经济水平较高的东部都市型地域的单位GDP产出的CO2排放是最低的，也就是说其CO2排放效率是最高的。为此，我们假设中国各个地域都能达到东部都市型地域的CO2排放效率，在全国范围内就会产生非常大的削减效果，特别是用表示经济效率的单位GDP的CO2排放量来看，其削减率可达到38.8%。当然这只是一种假设，各地的情况不同，不可能都达到东部都市型地域同样的水平。不过这可以从侧面说明我国CO2排放量削减的巨大潜力。

国内尚且有如此巨大的差异，要是和发达国家相比，差距就更大了。我们还可以看到，近年在东部沿海型地域的单位GDP的CO2排放量仍呈不断下降的趋势，说明在经济效率的改善方面，各地域都存在着巨大的潜力，还有进一步改善排出强度的可能性以及经济效率提升的空间。

2.产业结构优化对策

经济低碳转型的另一个手段就是产业结构的优化。这种手段的具体含义是通过将单位GDP的CO2排放量较多的产业向排放较低的产业的转换，可以在同样的GDP规模下实现CO2排放量减少，或者在同样的CO2排放规模下实现GDP规模的增大。

众所周知，单位GDP产出的能源消费较多的产业（即所谓的高耗能产业）是钢铁、一次金属、水泥、化学等重工业，而轻工业和第三产业等的单位GDP产出的能源消费量较少，因此，通过将产业结构向轻工业和第三产业的转换可以实现CO2排放量的削减。不过，这并不是一件容易的事，因为产业结构转换有着其内在规律，在经济发展的初期阶段（即所谓的工业化阶段）需要大规模的基础设施建设，对上述的高耗能产业产品的需求会比较高，能源需求也很难降下来。

虽然中国整体目前正处于工业化的中期，但也有一些省份进入了工业化后期或后工业化时期（参见表5-1），这些省份位于东部沿海地区，有必要大力发展服务业，尤其是现代服务业。

本研究已经表明，东部都市型的北京、上海、天津已经出现工业化收束的倾向。另外，东部沿海型各省也已进入工业化的后期阶段，有必要有意识地大力发展服务业；而其他处于工业化阶段的各省，则应该采取工业内部结构转换或机器设备的更新来提高产业结构的层次。

（二）中国经济低碳对策及其效果

1.中国经济低碳对策的现状

中国正处于工业化、城镇化快速发展阶段，产业结构呈现第二产业比重较高、第三产业发展相对滞后的特点，调整经济结构与产业结构是中国经济低碳发展的重要手段。一方面应大力推进第三产业发展，鼓励新兴产业发展；另一方面应注重第二产业内部的调整，推动产业优化。中国政府注重经济结构的调整和经济发展方式的转变，制定和实施了一系列产业政策和专项规划，将降低资源和能源消耗作为产业政策的重要组成部分，推动产业结构的优化升级，努力形成“低投入、低消耗、低排放、高效率”的经济发展方式。《“十二五”控制温室气体排放工作方案》要求服务业增加值和战略性新兴产业增加值占GDP的比例提高到47%和8%左右。

（1）改造提升传统产业

中国政府相继制定发布了高耗能行业市场准入标准，提高高耗能行业的节能环保准入门槛，并采取调整出口退税、关税等措施，抑制“两高一资”（高耗能、高排放、资源型）产品出口，用以遏制高耗能、高排放行业的过快增长。出台新开工项目管理的相关政策规定，相继制定发布了高耗能行业市场准入标准，提高节能环保准入门槛，采取调整出口退税、关税等措施，抑制“两高一资”产品出口，使得高耗能行业增速呈逐步回落的趋势。

2008年，中国政府出台十大产业调整和振兴规划，各规划都把淘汰落后产能、提高技术水平、节能减排作为重点。汽车产业调整和振兴规划强调把新能源汽车作为突破口，并注重改造、提高传统产品节能、环保和安全水平；钢铁、石化产业调整和振兴规划强调提高淘汰落后产能的标准，建设完善的落后产能退出机制，并为单位产品能耗、资源的回收率等制定了详细的标准；船舶工业调整和振兴规划把降低单位工业增加值能耗、显著提高钢材利用率、加快报废更新老旧船舶作为重点。

2009年2月开始陆续发布实施十大重点产业调整和振兴规划，支持在钢铁、有色、石化、电力等行业加快技术改造，降低能耗并提高资源综合利用水平。严格执行国家产业政策和项目管理规定，强化用地审查、节能评估审查、环境影响评价，严格控制高耗能、高排放行业和产能过剩行业新上项目。2009年7月，国务院转发了有关部门《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》，对抑制产能过剩工作提出了相关政策要求，提高高耗能行业准入门槛，对固定资产投资项目进行节能评估和审查，加强传统产业的技术改造和升级，促进企业兼并重组，调整出口退税政策，对煤炭、部分有色金属、钢坯和化肥等产品征收出口关税，抑制高耗能、高排放和资源性产品出口。

2010年，制定和发布汽车、钢铁等十大重点产业调整和振兴规划，修订《产业结构调整指导目录》。2011年，国家发展改革委修订并发布《产业结构调整指导目录（2011年本）》，强化通过结构优化升级实现节能减排的战略导向。加强节能评估审查、环境影响评价和建设用地预审，进一步提高行业准入门槛，严格控制高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目。严格控制高耗能、高排放产品出口。国务院印发了工业和信息化部牵头编制的《工业转型升级规划（2011—2015年）》，着力推动工业绿色低碳发展。工业和信息化部发布了钢铁、有色、建材、石化和化工、节能与新能源汽车、工业节能、大宗固废、清洁生产等“十二五”规划，推动工业转型升级。同时狠抓技术改造，完善管理办法，加大支持力度，突出支持重点，2011年共安排工业专项技改资金135亿元，带动投资2 791亿元，使技改工作的针对性、有效性和影响力得到明显提升。

2012年，国家发展改革委、环境保护部、国土资源部等部门通过加强节能评估审查、环境影响评价和建设用地预审，进一步提高行业准入门槛，严控高耗能、高排放和产能过剩行业新上项目，严控高耗能、高排放产品出口。2013年2月，国家发展改革委会同有关部门对《产业结构调整指导目录（2011年本）》有关条目进行了调整，强化通过结构优化升级实现节能减排的战略导向。2013年3月，国家发展改革委印发了《全国老工业基地调整改造规划（2013—2022年）》，提出改造提升传统优势产业，加大调整力度，增强传统优势产业的市场竞争力，充分利用新技术，优化产业结构。在“十二五”期间，国家发展改革委启动了“国家低碳技术创新及产业化示范工程”，其中，2012年在煤炭、电力、建筑、建材等4个行业实施了34个示范工程。

2013年，国家发展改革委会同工业和信息化部印发《关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见》，提出了推动重点产业布局调整和产业转移的指导思想、基本原则、主要任务和政策措施。对于具体行业，国务院印发了《船舶工业加快结构调整促进转型升级实施方案（2013—2015年）》，国家发展改革委会同工业和信息化部编制了《石化产业规划布局方案》，开展了《造纸工业“十二五”规划》和《食品工业“十二五”规划》的中期评估工作。

在改造提升传统产业方面，“十一五”期间通过“上大压小”，累计关停小火电机组7 862万千瓦，淘汰落后炼钢产能7 200万吨、炼铁产能1.2亿吨、水泥产能3.7亿吨、焦炭产能1.07亿吨、造纸产能1 130万吨、玻璃产能4 500万重量箱。电力行业30万千瓦以上火电机组占火电装机容量比重由2005年的47%上升到2010年的71%，钢铁行业1 000立方米以上大型高炉炼铁产能比重由48%上升到61%，电解铝行业大型预焙槽产量比重由80%提升到90%以上。钢铁、水泥、有色、机械、汽车等重点行业的集中度明显提高，重点行业能耗水平显著降低。

2005—2010年，火电供电煤耗由370克/千瓦时降到333克/千瓦时，下降10%；吨钢综合能耗由0.694 tce降到0.605 tce，下降12.8%；水泥综合能耗下降24.6%；乙烯综合能耗下降11.6%；合成氨综合能耗下降14.3%。

（2）扶持战略性新兴产业发展

中国政府把大力培育和发展战略性新兴产业作为优化产业结构的突破口，不断加大对战略性新兴产业技术研发和产业化的支持力度。

2007年发布高技术产业、电子商务和信息产业等领域的“十一五”（2006—2010年）规划，提出到2010年高技术产业增加值占工业增加值的比重比2005年提高5%。完善促进数字电视、软件和集成电路、生物产业等高技术产业发展的政策措施，加快培育符合节能减排要求的新兴产业。信息、生物、航空航天、新能源、新材料、海洋等高新技术产业加快发展，振兴装备制造业成效显著，基础设施基础产业建设取得长足进展。

2009年以来，中国启动了新兴产业创业投资计划，发起设立了18只创业投资基金，支持节能环保、新能源领域的创新型企业成长。选择部分城市建立低碳新能源产业园区，推广使用节能和新能源产品。“十一五”以来，中国高技术产业得到快速发展，高技术产业增加值由2005年的7 839亿元（2005年价格，下同）增加到2009年的13 458亿元。

2010年，国务院制定并发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，明确了培育发展战略性新兴产业的总体思路、重点任务和政策措施。提出根据战略性新兴产业的特征，立足国情和科技、产业基础，现阶段重点培育和发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等新兴产业，并明确了今后一个时期的发展目标和政策导向。选择战略性新兴产业重点领域，实施了若干重大工程，建设了一批重大项目。加快建设国家创新体系，实施知识创新工程和技术创新工程，加强重大技术攻关。启动新兴产业创投计划，发起设立了20只创业投资基金，支持节能环保、新能源等战略性新兴产业领域创新企业的成长。2010年中国高技术制造业的产值达到7.6万亿元人民币，位居世界第二，比2005年增长了一倍多。(www.daowen.com)

2011年，国家发展改革委牵头制定了重点工作分工方案，细化明确国务院各部门的具体任务；加快建立战略性新兴产业统计体系，组织战略性新兴产业试测算工作，研究起草《战略性新兴产业重点产品和服务分类目录》；进一步加大对重大项目建设的支持力度，组织实施了一批重大产业工程和重点专项，设立了战略性新兴产业发展专项资金；积极推动新兴产业创投计划，新兴产业创投计划支持创投基金已达102只，总规模近290亿元，其中主要投资于节能环保和新能源领域的基金有24只，规模超过70亿元。

2012年7月，国务院印发了《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，明确中国节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等7个战略性新兴产业重点领域。国务院有关部门陆续制定并发布了7个重点产业专项规划以及现代生物制造等20多个专项科技发展规划，制定并发布了《战略性新兴产业重点产品和服务指导目录》《战略性新兴产业分类（2012）》《关于加强战略性新兴产业知识产权工作的若干意见》等相关政策措施。北京、上海等26个省市相继发布战略性新兴产业发展的规划或指导意见。新兴产业创投计划支持设立创业投资基金已达138只，资金规模达380亿元，其中主要投资于节能环保和新能源领域的基金有38只，规模近110亿元。

2013年，国家发展改革委会同有关单位对《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》提出的20个重大工程编制了实施方案，启动实施了智能制造、生物育种、北斗卫星导航发展应用等重大工程；继续实施“国家低碳技术创新及产业化示范工程”，已累计安排中央产业技术研发资金10.6亿元，支持了54个示范工程建设。

2013年8月，国务院发布《关于加快发展节能环保产业的意见》，提出要促进节能环保产业技术水平显著提升。工业和信息化部会同有关部门出台了《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》等一系列文件，扶持节能与新能源汽车产业发展。新能源产业发展企稳回升，光伏设备及元器件制造、风能原动设备制造的主营业务收入增速从2012年的负增长上升到2013年的13%和21.5%。2013年以来，新兴产业创投计划支持设立创业投资基金已达190只，基金规模达516亿元，已经投资超过500家创新型中小企业，其中投资于节能环保和新能源领域的基金有44只，规模约126亿元。

（3）促进服务业加快发展

中国的服务业发展相对落后，不仅低于发达国家，与相同发展水平国家相比，中国服务业占GDP比重也偏低。因此，有必要加快服务业的发展。

2007年，我国政府发布《关于加快发展服务业的若干意见》，提出到2010年服务业增加值占GDP的比重比2005年提高3%，明确了支持服务业关键领域、薄弱环节和新兴行业发展的政策。旅游、金融、物流等现代服务业蓬勃发展。

2008年，国务院办公厅印发《关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见》，支持服务业加快发展的政策体系不断完善，全年第三产业增加值比上年增长9.5%，2003年以来增幅首次超过第二产业。

2009年以来，中国大力推动生产性服务业和生活性服务业发展，有关部门先后制定了《关于加快发展养老服务业的意见》和《关于加快家政服务业发展的意见》等政策性文件。

2010年8月，国务院召开了服务业发展改革工作座谈会，提出将发展服务业作为加快转变经济发展方式、调整经济结构的战略性举措，国务院办公厅发布了《关于发展家庭服务业的指导意见》，制定了加快家庭服务业发展的重点支持政策。2010年出台《加快发展高技术服务业的指导意见》。2005—2010年，中国服务业增加值年均增长11.9%，比年均增速高0.7%，服务业增加值占GDP比重由40.3%提高到43%。

2011年又印发了《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》，进一步改善服务业环境、提高服务业发展水平。在《产业结构调整指导目录（2011年本）》中重新划分了服务业类别，大幅增加鼓励类服务业条目，初步形成了鼓励发展服务业的门类体系。加强和改进市场准入、人才服务、品牌培育、服务业标准、服务认证示范和服务业统计等方面工作。在全国范围积极开展服务业综合改革试点，并在一些领域建立了跨部门的工作协调机制。全国多数省市制定印发了加快发展服务业的政策文件，积极推进生产性服务业集聚区建设，加快促进重大服务业项目建设。

2012年12月，国务院印发了《服务业发展“十二五”规划》，明确“十二五”时期是推动服务业大发展的重要时期，努力实现提高服务业比重、提升服务业水平、推进服务业改革开放、提高服务业吸纳就业能力等发展目标，构建结构优化、水平先进、开放共赢、优势互补的服务业发展格局。2012年5月，国家发展改革委会同有关部门制定了《关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》，提出大力发展服务贸易的目标任务，建立健全服务贸易体系，提高服务业国际化发展水平。2012年，全国服务业比重较2010年提升了1.5%。

2014年8月，国务院印发《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，首次对生产性服务业发展做出全面部署，指出要以推动生产性服务业加快发展作为国家产业结构调整的重要任务，明确了鼓励企业向价值链高端发展、推进农业生产和工业制造现代化、加快生产制造与信息技术服务融合的生产性服务业三大发展导向，提出了研发设计、第三方物流、融资租赁、信息技术服务、节能环保服务、检验检测认证、电子商务等11个重点领域的主要任务。

经过各方努力，中国产业结构不断优化，截至2014年6月底，三次产业结构优化为7.4%∶46.0%∶46.6%，服务业增加值比重比上年同期提高1.3%，已连续6个季度超过第二产业，对经济增长的支撑作用日益增强。

（4）控制其他领域排放

①控制农业温室气体排放

2012年，中央财政安排补贴资金7亿元，支持2 463个项目开展测土配方施肥。农业部启动实施“百县千乡万村”测土配方施肥整建制推进行动，开展农企合作推广配方肥试点。中央财政安排专项资金0.3亿元及保护性耕作工程投资3亿元，在204个县（市）推广保护性耕作技术，全国新增保护性耕作面积164万公顷。中央投入30亿元资金继续实施生猪、奶牛标准化规模养殖场（小区）建设项目，重点支持规模养殖场对畜禽圈舍进行标准化改造，建设贮粪池、排粪污管网等粪污处理配套设施。在农垦区域因地制宜积极推进生物质能源综合利用、畜禽粪便综合利用以及太阳能、风能综合利用等新技术，实施了生物质发电、生物质气化、沼气工程、固体成型燃料及生物质能源替代化石能源区域供热等示范项目。

②工业生产低碳化发展趋势

生产领域是我国能源消耗和碳排放的主要领域，也是最有空间和潜力进行节能减排的领域。改革开放以来，我国单位GDP能耗和碳排放都出现了明显下降，单位GDP能耗和碳排放分别从1980年的13.26 tce/万元、33.15吨/万元下降到2010年的0.82 tce/万元、2.04吨/万元，30年来下降了94%，但单位GDP能耗和碳排放下降均呈减缓趋势。分行业来看，2001年至2010年我国工业平均单位产值碳排放下降12.3%，高耗能行业降幅最大，但碳排放下降幅度也趋于减缓。

根据各行业单位产值碳排放指标的动态发展趋势，我们预测得到2012—2022年各行业碳排放预测值，未来10年，工业行业单位增加值碳排放仍将不断下降，但下降幅度趋于减缓，到2015年将下降到3.61吨/万元，比2010年的4.3吨/万元下降16%，基本上可以完成“十二五”节能减排规划关于单位增加值CO2排放下降17%的目标。2020年工业单位增加值碳排放将达到3.19吨/万元，比2010年的4.3吨/万元下降25.7%。碳排放下降速度在“十三五”期间比“十二五”期间有所放缓。

③商业办公区低碳化发展趋势

近年来我国第三产业快速发展，能源消耗大幅上升，商业低碳化发展和建筑节能是未来节能减排的重点领域。从发展动态看，2001—2010年低碳商业主要评价指标呈逐年提高的趋势，商业活动人均能源消耗与CO2排放量呈冲高回落的态势。根据低碳商务办公碳排放的内在发展趋势，2020年商业区单位增加值碳排放、商业区人均CO2排放量和单位面积CO2排放量将分别比2005年下降57.7%、45.6%和59.2%。目前现有绿色建筑标准规定，500米的距离为舒适的步行距离，在此范围内，以每小时4.5千米的速度，8分钟之内便能从公交站到达目标商业办公区。根据预测的结果，商业建筑与公交站点步行距离将在2015年缩短到343米，2020年将缩短至285米。而上下班通勤时间2015年能够降为24.3分钟，2020年将降低至19.3分钟，从而大大减少因交通耗能产生的碳排放，实现商业低碳化目标。

表6-4　中国经济低碳的主要对策措施一览

资料来源：根据历年《中国应对气候变化的政策与行动》整理作成。

（三）中国区域经济低碳对策

数据显示^[30]，2013年，我国单位GDP的CO2排放比2005年下降28.5%（国家应对气候变化规划），相当于减少了25亿吨CO2排放。

就产业结构因素对CO2排放效率提高的作用趋势来看，今后短期内的减排作用仍将十分有限，特别是位于工业化盛期的我国中西部地区，今后工业化仍将是主旋律，很难在短期内通过产业结构的升级来实现大规模的CO2排放效率的提高，因此特别要注重推动处于工业化后期的东部沿海省份的产业转型，以此来扩大产业结构因素的作用。