所谓节能低碳对策，就是通过提高能源利用效率，降低单位GDP产出的能源消费，相当于以同样的产出量实现CO2减排的一种手段。

由于CO2排放量依赖于能源消费量，所以要想削减CO2排放量，首先就要提高能源利用的效率，即节约能源。一般情况下，能源利用效率可以用单位能源消费的产出量，即能源消费强度来表示。提高能源利用效率，不仅能够在相同产出的情况下减少能源的消费量，而且可以实现污染物排出的减少。也可以说，能源效率的提高，不仅在我国的能源发展战略方面，而且在环境保护战略方面均有着重要的作用。例如，如果从发电专用方式（热效率约40%）向热并给方式转换（热效率约75%），就可以大幅度地减少一次能源的消费量，从而间接地减少CO2排放量。

当前中国的能源效率与发达国家相比还有很大差距，节能的提升空间还很大。根据国家发展和改革委的消息^[29]，中国的GDP占世界总计的比重为8%，但能源消费量占了18%。可见，中国在能源效率提高、能源消费强度下降方面的潜力还很大。同时，如果考虑中国国内各地域的能源消费效率存在很大差异性这一因素的话，可以断定通过提高能源利用效率来实现CO2减排的空间还是非常大的。

正如前面的因素分解明确的那样，过去几十年间，节能手段一直是中国CO2减排的主要手段。换言之，如果没有能源效率的提高，中国在同样的经济规模下，一定会产生比现在多得多的CO2排放量。

（一）中国节能低碳对策及其效果

1.中国节能低碳对策

中国政府高度重视能源节约问题，把节约资源作为基本国策，长期坚持开发与节约并举、节约优先的方针。节约能源是中国经济社会发展中的一项重大战略。中国《第十一个五年规划纲要》（2006—2010年）提出，到2010年单位GDP能耗比2005年降低20%左右，并作为重要的约束性指标。为实现这一目标，“十一五”以来，各地区、各部门加大了节能工作力度，并以此作为促进科学发展的重要抓手，通过完善法规标准、加大问责力度、淘汰落后产能、实施重点工程、推动技术进步、强化政策激励、加强监督管理以及开展全民行动等措施，推动节能工作取得重大进展。这在很大程度上是为了缓解当时能源供应紧张的现状，但客观上不仅对能源的合理利用起到了很好的作用，同时也对CO2减排做出了巨大贡献，应该说，对节能低碳的认识和自觉性是随着时间的推移逐步深化的。

“十一五”以来，国家一直把节能减排放在更加突出的位置。国务院成立了节能减排工作领导小组，全面部署节能减排工作。

（1）加强法制建设，强化节能目标责任考核

法律是事物规范发展的根本，是行动的最高准则，我国早在1997年就制定了《中华人民共和国节约能源法》（1998年1月1日施行），就节能管理、合理使用能源、节能技术进步、法律责任等进行了规定，正式将节能纳入到法律的层面。2008年修订后的《节约能源法》扩大了法律调整的范围，健全了节能管理制度和标准体系，完善了促进节能的经济政策，明确了节能管理和监督主体，强化了法律责任。

《中华人民共和国节约能源法》确定了固定资产投资项目节能评估和审查制度，节能主管部门根据有关规定牵头制定能评规章、制度、规范和程序，并统一出具能评审查意见。进一步优化了能评工作程序，明确了规范审批、突出重点、抓大放小、严格监管的能评工作思路，对六大高耗能行业、建筑和产能过剩行业新上项目严格审查，对能耗量低的项目适当加快审批进程。完善了节能评估制度，制定了各地区“十二五”新上项目国家节能评估控制方案，初步建立了能评“双控”制度。

在法律的规范下，我国逐步建立和完善了节能减排目标责任评价考核制度。国务院成立了节能减排工作领导小组，印发了《节能减排综合性工作方案》，全面部署节能减排工作。国务院印发了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法》，明确对各省（自治区、直辖市）和重点企业能耗及主要污染物减排目标完成情况进行考核，实行严格的问责制。各地节能主管部门和节能监察机构依法开展节能行政执法。国务院办公厅下发《关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知》，安排电动机、节能灯等16类终端用能产品的监督抽查。

2008年，根据国务院办公厅《关于印发2008年节能减排工作安排的通知》，各部门、各地区强化了节能降耗问责制，加强了节能统计体系、监测体系、考核体系的建设，在重点行业和重点领域淘汰了一批落后生产能力，有效推进了节能减排工作。

发展改革委会同国务院有关部门对全国31个省（自治区、直辖市）2008年节能目标完成情况和节能措施落实情况进行了评价考核，向社会公告考核结果，进一步强化政府的主导责任。国家统计局、发展改革委和国家能源局联合发布了2007年、2008年各省（自治区、直辖市）单位GDP能耗等指标公报。发展改革委还组织开展了千家企业2007年度、2008年度节能目标责任评价考核，并公告考核结果，接受社会监督。发展改革委还会同有关部门组织开展了节能减排专项督察行动，对未完成年度目标的地区进行督察。

中国将“十一五”节能目标分解落实到了各省、自治区、直辖市，并且建立了目标责任制，对未能完成目标任务的地方政府官员进行问责。

2009年和2010年，中国政府继续对全国31个省级政府和千家重点企业节能目标完成情况和节能措施落实情况进行了评价考核，并向社会公告考核结果。

2010年国务院先后印发了《关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》和主要任务的分工方案，明确了103项节能减排任务的承担部门。国务院总理温家宝还主持召开国务院节能减排工作电视电话会议，要求各地区、各部门下更大的决心、花更大的力气、做更大的努力，确保实现“十一五”节能减排目标。

2010年8月，国务院组织13个部门，组成6个督察组，对全国18个重点地区进行节能减排专项督查，促进各地加大工作力度，努力完成“十一五”节能目标。国务院国有资产监督管理委员会制定了《中央企业节能减排监督管理暂行办法》，进一步加强了对重点企业的能效管理。

2011年，国务院印发了《“十二五”节能减排综合性工作方案》，分解下达“十二五”节能目标，实施地区目标考核与行业目标评价相结合、落实五年目标与完成年度目标相结合、年度目标考核与进度跟踪相结合，并按季度发布各地区节能目标完成情况晴雨表。工业和信息化部发布了《工业节能“十二五”规划》；住房城乡建设部发布了《关于落实〈国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知〉的实施方案》、《“十二五”建筑节能专项规划》和《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》；交通运输部发布了《关于公路水路交通运输行业落实国务院“十二五”节能减排综合性工作方案的实施意见》及部门分工方案，印发了《交通运输行业“十二五”控制温室气体排放工作方案》；国务院机关事务管理局发布了《公共机构节能“十二五”规划》。

2012年以来，国务院印发了《节能减排“十二五”规划》、《节能环保产业发展规划》等，进一步明确了各地区、各领域节能目标任务，细化了政策措施，并定期发布各地区节能目标完成情况晴雨表；完善节能考核制度，调整考核内容，健全考核程序。

2013年，国家发展改革委会同有关部门，组织对省级人民政府进行节能目标责任评价考核，将考核结果作为对地方领导班子和领导干部综合考核评价的参考内容，纳入政府绩效管理；开展了“十一五”时期全国节能减排先进典型表彰活动，对530个节能减排先进集体、467个节能减排先进个人进行了表彰。国家发展改革委会同8个部门组织开展了省级人民政府2012年节能目标责任评价考核。2013年共受理节能评估项目554个，审查项目合计年综合能耗量约1.02亿tce，从源头核减不合理能源消费量约361万tce。

2014年，国务院印发了《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》，对“十二五”后两年节能减排降碳工作进行了全面安排和部署。为加强重点企业节能管理，工业和信息化部组织制定并发布《有色金属、石化和化工等行业节能减排指导意见》，推进高耗能行业工业企业能源管理中心建设，继续强化节能目标责任考核。

（2）进一步完善节能标准标识

2007年以来，发布火电、烧碱等22项高耗能产品能耗限额强制性国家标准。2008年，国务院公布了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》，国家标准化管理委员会批准了22项高耗能产品能耗限额强制性国家标准和11种终端用能产品强制性能效标准，发布了能效标识第三批、第四批产品目录及实施规则，实施能效标识的产品增加到15种。

2009年以来，制定发布了计算机、电风扇、打印机、双端直管荧光灯等9种产品能效标识实施规则，以及进一步加强建筑门窗节能性能标识工作的规则等；制定了氧化铝、再生铅能耗限额标准，编制了钢铁、水泥、烧碱等重点耗能行业能效水平对标指南；实施道路运输车辆燃料消耗量限值标准和准入制度；制定了能源管理体系、企业节能量计算方法等基础标准33项；发布了节能发电调度经济补偿办法，完善推广节能发电调度政策。为了保证有关政策和标准的贯彻实施，组织各地节能监察机构对重点用能单位的产品能耗限额标准、淘汰落后产能、能源计量器具配备情况进行了执法监察，对关停机组违规并网发电等问题进行了查处。

2010年，完善了严寒和寒冷、夏热冬冷和夏热冬暖三个不同气候区居住建筑节能工程设计标准、公共建筑节能设计标准和建筑节能工程施工质量验收规范，发布27项高耗能产品能耗限额强制性国家标准、19项主要终端用能产品强制性国家能效标准，制定15项主要污染物排放国家标准，颁布71项环境标志标准，出台实行能源效率标识的产品目录。

截至2011年底，国家质检总局、国家发展改革委累计出台的高耗能产品能耗限额强制性国家标准28项。工业和信息化部、交通运输部等有关部门组织开展若干重点行业、重点产品强制性能耗限额标准以及内燃机等工业通用设备能效标准制定和修订工作；组织22项行业标准立项，复审209项节能标准；抽查重点用能行业单位产品能耗限额标准执行情况和高耗能落后机电设备（产品）淘汰情况；废止道路运输车辆燃料消耗量过渡期车型表，截至2012年6月底，累计发布19批达标车型表，发布达标车型近2万多个，新购营运车辆开始全面执行燃料消耗量限值标准，批准发布《汽车驾驶节能操作规范》等5项行业标准。

2012年以来，国家发展改革委、国家标准化管理委员会联合实施了“百项能效标准推进工程”，发布了包括高耗能行业单位产品能耗限额、终端用能产品能效、节能基础类标准在内的60多项节能标准。住房城乡建设部批准发布了《建筑能效标识技术标准》、《城镇供热系统节能技术规范》等10个行业标准。截至2012年底，工业和信息化部等部门累计发布60多项新能源汽车相关标准，交通运输部累计发布21批营运车辆燃料消耗量限值标准达标车型。实施了能效标识、节能产品认证，截至2013年5月底，能效标识已覆盖28种终端用能产品。

2013年发布了48项国家节能标准，截至2013年底，共发布105项标准。工业和信息化部组织发布钢铁、有色金属、轻工等行业重点用能产品（工序）能效标杆指标及企业，编制了钢铁、化工等行业能源审计指南。住房城乡建设部、工业和信息化部积极推广应用绿色建材，联合印发了《绿色建材评价标识管理办法》。

（3）推广节能技术与产品

2008年，中国利用财政补贴资金推广节能灯6 200万只，预计每年可节电32亿千瓦时，减排CO2320万吨；2009年计划推广1.2亿只。2009年，财政部与国家发展改革委组织实施了“节能产品惠民工程”，通过财政补贴方式对能效等级在1级或2级以上的空调、冰箱、洗衣机、平板电视、微波炉、电饭煲、电磁灶、热水器、电脑显示器、电机等10类产品进行推广。有关部门还加强了节能激励机制建设，完善了财政专项资金“以奖代补”新机制和资源综合利用税收优惠政策等。下调了小排量乘用车消费税税率，鼓励购买低能耗汽车；出台了《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》，支持北京等13个城市在公交、出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域率先推广使用节能与新能源汽车，对购买节能与新能源汽车及建设相关配套设施给予补助。

2010年发布三批共115项国家重点节能技术推广目录，在钢铁、建材、化工等行业重点推广7项节能技术。实施节能产品惠民工程，通过财政补贴推广高效照明产品、高效空调、节能电机等节能产品，推广了3.6亿只高效照明产品、3 000万台高效节能空调、100万辆节能汽车，实现年节能能力200亿千瓦时。开展节能与新能源汽车示范推广工作，率先在公共服务领域推广使用混合动力、纯电动和燃料电池汽车。

2010年制定了节能产品政府采购清单，对空调、计算机、照明等9类节能产品实行强制采购。“十一五”期间，纯低温余热发电、新型阴极铝电解槽、高压变频、稀土永磁电机、等离子无油点火等一大批高效节能技术得到普遍应用，高效照明产品市场占有率达67%，高效节能空调市场占有率达70%。

2011年国家发展改革委牵头发布了第四批《国家重点节能技术推广目录》，公布了煤炭、电力、钢铁等13个行业的22项节能技术。工业和信息化部下发了《关于开展重点用能行业能效水平对标达标活动的通知》，指导各地深入开展能效水平对标达标，实施重点企业节能技术改造，积极推广先进节能生产工艺；编制完成钢铁、石化、有色、建材等11个重点行业节能减排先进适用技术目录、应用案例和技术指南，涉及600多项节能技术；继续推进工业企业能源管理中心建设，开展工业能耗在线监测试点，组织制订工业能效提升计划和电机能效提升计划，提出工业能效提升路线图和低能效电机淘汰路线图，2011年全年共推广节能电机200多万千瓦。继续实施节能产品惠民工程，推广使用节能产品，2011年全国共推广高效节能空调1 826多万台、节能灯1.5亿只、节能汽车400多万辆。

2012年国家发展改革委发布了第五批《国家重点节能技术推广目录》，公布了12个行业的49项重点节能技术，五批目录累计向社会推荐了186项重点节能低碳技术。工业和信息化部、科技部、财政部联合发布了《关于加强工业节能减排先进适用技术遴选评估与推广工作的通知》，筛选出钢铁、化工、建材等11个重点行业首批600余项节能减排先进适用技术，发布《节能机电设备（产品）推荐目录（第三批）》《高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录（第二批）》，完成了工业节能减排技术信息平台建设；印发《2013年工业节能与绿色发展专项行动实施方案》《关于组织实施电机能效提升计划（2013—2015年）的通知》《关于加强内燃机工业节能减排的意见》，大力推进重点行业电机系统节能改造及内燃机节能减排技术、新产品推广应用。财政部、国家发展改革委推进节能产品政府采购，更新发布了两批节能产品政府采购清单。继续实施节能产品惠民工程，安排中央财政资金300多亿元，推广节能家电近9 000多万台（套）、节能汽车350余万辆、高效电机1 400多万千瓦，绿色照明产品1.6亿只，累计形成年节能能力1 200多万吨标准煤。

2014年1月，国家发展改革委印发《节能低碳技术推广管理暂行办法》，加快节能低碳技术进步和推广普及，引导用能单位采用先进适用的节能新技术、新装备、新工艺，发布了第六批《国家重点节能技术推广目录》，公布了煤炭、电力、钢铁、有色等13个行业的29项重点节能技术，六批目录累计向社会推荐了215项重点节能低碳技术。国家发展改革委、财政部等部门组织实施节能产品惠民工程，推广高效节能家电1.3亿台、节能汽车265万辆、高效电机2 500万千瓦，拉动绿色消费1.4万亿元，实现节能能力2 000万tce。国家认监委会同国家发展改革委联合印发《低碳产品认证管理暂行办法》，建立了中国的低碳产品认证制度，公布了包括通用硅酸盐水泥等4种产品在内的《低碳产品认证目录（第一批）》，27家企业获得低碳产品认证证书。科技部组织编制并发布了《节能减排与低碳技术成果转化推广清单（第一批）》。工业和信息化部发布了《“能效之星”产品目录（2013）》以及两批工业领域节能减排电子信息应用技术目录、四批节能机电设备（产品）推广目录。

（4）加大重点工程实施力度，推动重点领域节能减排

①加大重点工程实施力度。发展改革委等部门于2006年7月制定并下发了《“十一五”十大重点节能工程实施意见》，预计“十一五”期间节能2.4亿tce，相当于减排CO2约5.5亿吨。这十大重点节能工程包括燃煤工业锅炉（窑炉）改造工程、区域热电联产工程、余热余压利用工程、节约和替代石油工程、电机系统节能工程、能量系统优化（系统节能）工程、建筑节能工程、绿色照明工程、政府机构节能工程和节能监测和技术服务体系建设工程。

2006年，国家利用国债和中央预算内投资支持节能重点项目111个，形成1 010万tce的节能能力。2007年国家利用国债和中央预算内投资以及中央财政资金，支持重点节能工程项目681个，形成2 550万tce的节能能力；各级地方政府引导的企业节能技术改造形成6 000多万tce的节能能力。2006—2010年，通过实施十大重点节能工程，可形成约2.4亿tce的节能能力。采用财政补贴推广使用节能灯5 000万只的任务已在各地组织实施，近三年将推广使用节能灯1.5亿只以上。

2007年，通过开展千家企业节能行动，推动企业开展能源审计、编制节能规划，公告企业能源利用状况，启动重点耗能企业能效水平对标活动。积极推广节能省地环保型建筑和绿色建筑，新建建筑严格执行强制性节能标准，加快既有建筑节能改造，1.5亿平方米供热计量和节能改造任务分解到了各地区，在24个省市启动国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系试点工作。继续完善和严格执行机动车燃料消耗量限值标准。中央国家机关开展了空调、照明、锅炉系统节能诊断和改造，完成了办公区所有非节能灯具的改造。

2008年，中央财政安排节能减排专项资金270亿元，重点支持节能技术改造、淘汰落后产能、建筑节能、节能产品推广及节能能力建设等，其中安排节能技术改造项目1 200多个，项目建设后预计能形成2 500万tce的节能能力。在2008年第四季度以来安排的三批中央新增投资中，节能减排和生态环境建设方面资金达到224亿元。

2008年，中国进一步明确对民用建筑节能的经济激励政策，明确要求中央有关部门和地方政府安排民用建筑节能资金，用于既有建筑节能改造、可再生能源建筑规模化应用、国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管等项目，并引导金融机构对其提供支持。

2009年，财政又加大了对工业企业能源管理中心示范项目的支持力度，引导工业企业利用信息化技术改造和提升传统的能源管理模式。有关部门继续开展节能发电调度试点，推进建筑、交通领域和公共机构节能。

实施工业锅炉（窑炉）改造、热电联产、电机系统节能、余热余压利用等十大重点节能工程，开展千家企业节能行动，加强重点耗能企业节能管理，推动能源审计和能效对标活动。开展“车、船、路、港”千家企业低碳交通运输专项行动，大力发展城市公共交通。提高新建建筑强制性节能标准执行率，加快既有建筑节能改造，推动可再生能源在建筑中的应用，对政府机构办公用房进行节能改造。截至2010年底，全国城镇新建建筑设计阶段执行节能强制性标准的比例为99.5%，施工阶段执行节能强制性标准的比例为95.4%。“十一五”期间，累计建成节能建筑面积48.57亿平方米，共形成4 600万tce的节能能力。开展零售业节能行动，限制生产、销售、使用塑料购物袋，抑制商品过度包装。

2011年国家发展改革委继续组织实施锅炉（窑炉）改造、电机系统节能、节约和替代石油、能量系统优化、余热余压利用、建筑节能、绿色照明等重点节能改造工程，发布了《中国逐步淘汰白炽灯路线图》，决定从2012年10月1日起逐步禁止进口和销售普通照明白炽灯。2011年新增节能建筑面积13.9亿平方米，完成北方15个省（区、市）既有居住建筑供热计量及建筑节能改造面积1.4亿平方米；天津等10个低碳交通运输体系建设第一批城市试点继续推进，启动了北京等16个低碳交通运输体系建设第二批城市试点。2011年，通过重点节能改造工程建设，形成1 700多万tce的节能能力。

2012年以来，安排中央预算内投资48.96亿元和中央财政奖励资金26.1亿元支持重点节能改造、高效节能技术和产品产业化示范、重大合同能源管理、节能监察机构能力建设、建筑节能、绿色照明等重点工程项目2 411个，其中，安排中央预算内投资10.66亿元支持节能监察机构能力建设项目1 215个，安排中央财政资金1.3亿支持17个甩挂运输改造项目；加大对合同能源管理的支持力度，安排财政奖励资金3.02亿元，支持合同能源管理项目495个。通过实施节能项目，累计形成1 979万tce的节能能力。

2013年继续安排中央预算资金支持节能项目，并优化了相关管理办法。2013年，安排中央预算内资金25.6亿元，支持了438个节能技术改造及产业化项目，年可实现节能能力560万tce；安排中央预算内资金3.72亿元，支持445个节能监察机构能力建设项目；安排中央财政节能奖励资金18.44亿元，支持节能技术改造财政奖励项目272个，年可实现节能能力642万tce；安排中央财政奖励资金约2.8亿元，支持443个合同能源管理项目，实现节能量约116万tce。

②推动重点领域节能减排。主要是推进建筑和交通领域的节能减排。

在建筑节能方面，国务院办公厅转发了国家发展改革委、住房城乡建设部联合编制的绿色建筑行动方案，住房城乡建设部发布了《“十二五”建筑节能专项规划》。截至2012年底，北方地区既有居住建筑供热计量及节能改造5.9亿平方米，形成年节能能力约400万tce，相当于少排放CO2约1 000万吨。全国城镇新建建筑执行节能强制性标准基本达到100%，累计建成节能建筑面积69亿平方米，形成年节能能力约6 500万吨tce，相当于少排放CO2约1.5亿吨。

按照2013年1月发布的《绿色建筑行动方案》要求，国家发展改革委、住房城乡建设部推进绿色建筑行动，同时继续开展既有建筑改造。截至2013年底，全国城镇新建建筑全面执行节能强制性标准。北方采暖地区、夏热冬冷及夏热冬暖地区全面执行更高水平节能设计标准，积极开展被动式超低能耗绿色建筑示范，2013年全年获得绿色建筑评价标识的建筑面积达4 800万平方米，比2012年增加了一倍。截至2013年底，全国共有1 446个项目获得绿色建筑评价标识，建筑面积超过1.6亿平方米。全国城镇累计建成节能建筑面积88亿平方米，年形成约8 000万tce节能量和2.1亿吨CO2减排量。

“十二五”前三年，北方采暖地区累计完成既有居住建筑供热计量及节能改造面积6.2亿平方米，提前超额完成了国务院确定的4亿平方米的改造任务。2013年，夏热冬冷地区完成既有居住建筑节能改造1 175万平方米。

可再生能源建筑应用规模不断扩大，截至2013年底，全国城镇太阳能光热应用面积27亿平方米，浅层地能应用面积4亿平方米。

在交通节能方面，交通运输部进一步调整优化交通运输节能减排与应对气候变化重点支持领域，不断加大政策支持力度，继续组织开展“车、船、路、港”千家企业低碳交通运输专项行动；出台了《关于加强城市步行和自行车交通系统建设的指导意见》，通过城市步行和自行车交通系统示范项目，引导各地加强城市步行和自行车交通建设。科技部在全国25个试点城市组织开展“十城千辆”节能新能源汽车示范推广应用工程。据测算，2012年交通运输行业共实现节能量420万tce，相当于少排放CO2917万吨。

2013年8月，交通运输部印发《关于深入推进“车、船、路、港”千家企业低碳交通运输专项行动的通知》，确定了981家参与企业名单，健全了能耗和碳排放报告制度，提出了参与企业考核指标体系，初步构建了千企行动长效机制。2013年度财政部、交通运输部共同安排交通运输节能减排专项资金共7.49亿元，对367个项目“以奖代补”。2013年交通运输行业节能613万tce，相当于少排放CO21 337万吨。

（5）加快淘汰落后产能

中国把淘汰落后产能作为节能减排的重要手段，不断加大工作力度。2007年发布13个行业“十一五”淘汰落后产能分地区、分年度计划。2007年关停小火电机组1 438万千瓦，淘汰落后炼铁产能4 659万吨、落后炼钢产能3 747万吨、落后水泥5 200万吨，关闭了2 000多家不符合产业政策、污染严重的造纸企业和一批污染严重的化工、印染企业，累计关闭各类小煤矿1.12万处。电力、煤炭领域推广使用高效节能设备，加快淘汰小火电、小煤矿。2007年，6 000千瓦及以上火电机组供电煤耗由1980年的每千瓦时448克标准煤下降到370克标准煤；单位原煤产量能耗比上年下降5.9%，电耗下降了5.1%。出台新开工项目管理的相关政策规定，相继制定发布了高耗能行业市场准入标准，提高节能环保准入门槛，采取调整出口退税、关税等措施，抑制“两高一资”（高耗能、高排放、资源型）产品出口。

2008年，继续加大淘汰落后产能力度，对经济欠发达地区淘汰落后产能，中央财政共安排62亿元资金用于支持企业职工安置、转产等。全年关停325家电厂的小火电机组1 669万千瓦，淘汰落后水泥产能5 300万吨，炼钢产能600万吨、炼铁产能1 400万吨，电石产能104万吨，铁合金产能117万吨，焦化产能3 054万吨。

2009年上半年“上大压小”、关停小火电机组1 989万千瓦，累计已淘汰小火电5 407万千瓦，提前一年半完成“十一五”规划关停5 000万千瓦的目标。2008年以来，仅火电“上大压小”就相当于减少CO2排放0.5亿吨。

2009年，关停煤耗高、污染重的小火电机组2 617万千瓦，淘汰落后炼钢产能1 691万吨、炼铁产能2113万吨、水泥产能7 416万吨、玻璃产能600万重量箱、焦炭产能1 809万吨、电石产能46万吨、电解铝产能30万吨。2006到2009年，关停小火电机组达到6 006万千瓦，淘汰落后炼钢产能6 083万吨、炼铁产能8 172万吨、水泥产能2.14亿吨，形成节能能力约1.1亿tce。

2010年2月，国务院印发了《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，以钢铁、水泥、平板玻璃、有色金属、焦炭、造纸、制革、印染等行业为重点，进一步加快淘汰落后产能，并采取了分解落实目标责任、完善政策约束、建立激励和监督检查机制等一系列综合措施，确保任务按期完成。(www.daowen.com)

2011年继续贯彻落实《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》和《关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》，完善落后产能退出机制。工业和信息化部、国家发展改革委等有关部门联合印发了《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》《关于做好淘汰落后产能和兼并重组企业职工安置工作的意见》《高耗能落后机电设备（产品）淘汰目录（第二批）》等，加强对淘汰落后产能工作的检查考核，督促指导各地切实做好企业职工安置工作。

2011年，全国共关停小火电机组800万千瓦左右，淘汰落后炼铁产能3 192万吨、炼钢产能2 846万吨、水泥（熟料及磨机）产能1.55亿吨、焦炭产能2 006万吨、平板玻璃3 041万重量箱、造纸产能830万吨、电解铝产能63.9万吨、铜冶炼产能42.5万吨、铅冶炼产能66.1万吨、煤产能4 870万吨。

2013年10月，国务院印发《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，提出了“尊重规律，分业施策，多管齐下，标本兼治”的总原则，并根据行业特点，分别提出了钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业分业施策意见，确定了当前化解产能过剩矛盾的8项主要任务。与此同时，进一步落实《关于印发淘汰落后产能工作考核实施方案的通知》，完善落后产能退出机制，鼓励各地区制定更严格的能耗和排放标准，加大淘汰落后产能力度。2012年6月，工业和信息化部下达了关于19个工业行业淘汰落后产能目标任务，并公布了第一批淘汰落后产能的企业名单，要求各地及时将目标任务分解到市、县，落实到企业。经考核，2012年共淘汰炼铁落后产能1 078万吨、炼钢937万吨、焦炭2 493万吨、水泥（熟料及磨机）25 829万吨、平板玻璃5 856万重量箱、造纸1 057万吨、印染32.6亿米、铅蓄电池2 971万千伏安时。

按照《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》工作要求，围绕控增淘劣、提质增效、转型升级、低碳发展，继续积极推进化解产能过剩矛盾各项工作，2013年10月，国务院办公厅印发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》，提出到2015年底在全国范围内关闭2 000处以上小煤矿。工业和信息化部为落实《关于下达2013年19个工业行业淘汰落后产能目标任务的通知》，2013年7月及2014年8月，分别公布了第一批及第二批炼铁、炼钢、焦炭等19个工业行业淘汰落后产能企业名单。

2014年3月，国家能源局、国家煤矿安全监察局联合印发了《关于做好2014年煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》；6月，国家安全监管总局、国家煤矿安监局、国家发展改革委等12部门联合发布《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》。国家质检总局会同国家发展改革委等9部门联合部署建材专项整治工作，对照钢材、玻璃、水泥、陶瓷等产品的国家标准要求，加强执法检查，将生产、流通、使用三个环节紧密结合起来，严惩生产、销售不符合标准产品的违法行为。2013年，共关停小火电机组447万千瓦，淘汰炼铁618万吨、炼钢884万吨、电解铝27万吨、水泥（熟料及磨机）10 578万吨、平板玻璃2 800万重量箱，涉及企业1 500多家。

（6）推行节能市场机制，实行激励政策

①推行节能市场机制。积极利用合同能源管理、电力需求侧管理、节能自愿协议等市场机制推动节能。2010年颁布了《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，加大资金支持力度，实行税收扶持政策，完善相关会计制度，改善金融服务，加强对节能服务产业的支持。

2005—2010年，节能服务公司数量由80多家增加到800多家，从业人员由1.6万人增加到18万人，节能服务产业规模由47亿元人民币增加到840亿元人民币，形成的年节能能力由60多万tce增加到1 300多万tce。

2011年，国家发展改革委公布了第二、第三批共1 273家通过备案的节能服务公司名单。全国多个地方省、市、自治区相继出台合同能源管理项目专项扶持政策。合同能源管理涉及领域从以工业为主，发展到覆盖工业、建筑、交通和公共机构等多个领域。2011年，全国节能服务产业产值达到1 250亿元，同比增长49.5%，节能服务公司共实施合同能源管理项目4 000多个，投资额412亿元，同比增长43.5%，实现节能量1 600多万tce。

实施有利于节能的经济政策。调整部分矿产品资源税，适时调整成品油、天然气价格，实行节能发电调度的政策，下调小火电上网电价，加大差别电价实施的力度，出台支持企业节能技术改造、高效照明产品推广、建筑供热计量及节能改造等资金管理办法。出台鼓励节能环保小排量汽车、限制塑料购物袋等政策。建立政府强制采购节能产品制度。

②实行激励政策。加快推进能源价格形成机制改革，实施成品油税费改革，对高耗能行业实施差别电价，对超能耗产品实行惩罚性电价，推动供热计量收费。

设立节能减排专项资金，“十一五”期间中央财政累计投入2 250亿元人民币，重点支持节能技术改造和节能产品推广，形成节能能力3.4亿tce。稳妥推进资源税制改革，不断完善出口退税制度，调整车辆购置税政策，改革车船税，出台了节能节水、资源综合利用等方面的税收优惠政策。对高效、节能、低碳产品实施进口税收优惠政策。

工业和信息化部联合有关部门发布了两批《关于节约能源使用新能源车辆减免车船税的车型目录》，对节能车船和新能源车船实行车船税减免。财政部、交通运输部设立了交通运输节能减排专项资金，2011年和2012年对402个申报项目给予了补助，形成CO2减排量183.7万吨。海洋局设立海岛保护专项资金，共支持地方开展海岛保护项目15个，经费约2亿元。农业部投入43亿元引导地方政府加大对沼气利用的补助力度，2011年沼气用户达4 100万户，形成CO2减排量6 000万吨；在内蒙古、西藏、新疆、甘肃等9个省和自治区实施草原生态保护补助奖励机制政策，安排财政资金共136亿元。林业局扩大造林补贴和森林抚育补贴规模，其中森林抚育补贴财政试点资金超过50亿元。

（7）加快发展循环经济

发展循环经济主要是为了节约包括能源在内的各种资源，因为资源的循环利用会减轻资源耗竭的压力，同时在一定程度上间接地减少能源的消耗量，从而减少CO2排放。中国政府高度重视发展循环经济，积极推进资源利用减量化、再利用、资源化，从源头和生产过程减少温室气体排放。近年来，循环经济从理念变为行动，在全国范围内得到迅速发展。国家制定《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》《循环经济促进法》《城市生活垃圾管理办法》《废弃电子电器回收处理管理条例》等法律法规，发布《关于加快发展循环经济的若干意见》，提出发展循环经济的总体思路、近期目标、基本途径和政策措施，并发布循环经济评价指标体系。

组织开展了循环经济试点。2005年以来，启动实施两批共178家循环经济示范试点，在重点行业、重点领域、产业园区、省市探索建立循环经济发展的有效模式。初步探索形成企业、企业间或园区、社会三个层面的循环经济发展模式，废旧家电回收处理和汽车零部件再制造试点取得积极进展。完善废弃物综合利用和再生资源回收利用的税收优惠政策，加大国债和中央预算内投资对发展循环经济重点项目的支持力度。通过引进、消化、吸收和自主创新，形成了一批具有自主知识产权的先进技术，特别是开发、示范和推广了一批对行业有重大带动作用的共性和关键技术。纯低温余热发电、干法熄焦、高炉炉顶压差发电、电石渣干法制水泥、高炉和回转窑消纳社会废物等一批适用技术得到广泛应用。

2005年，中国的钢铁、有色金属、纸浆等产品近三分之一的原料来自再生资源，水泥原料的20%、墙体材料的40%来自工业固体废物。半导体制造、封装过程降低温室气体排放也取得明显成效，电子信息产品制造过程中温室气体的排放处于较低水平。

自2008年8月《循环经济促进法》实施以来，中国已有26个省市开展了循环经济试点工作。钢铁、有色金属、电力等行业，以及废弃物回收、再生资源加工利用等重点领域也开展了循环经济的试点工作。有关政府部门总结循环经济试点经验，加强对试点工作指导，编制发布了重点行业循环经济支撑技术。从企业内部，企业间、产业间或工业园区以及社会层面看，循环经济模式初步形成。

2008年，发展改革委印发《关于开展汽车零部件再制造试点工作的通知》，启动了汽车零部件再制造试点工作。选择整车生产企业和零部件再制造企业14家，安排中央预算内投资5 710万元，支持汽车发动机、变速箱再制造试点项目。研究提出了三类11项汽车零部件再制造技术标准，列入“十一五”标准规划。

2008年，国务院公布实施《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，发展改革委确定青岛市和浙江省为国家电子废弃物回收处理试点省市，支持青岛、北京、天津和杭州建设电子废弃物回收处理示范试点项目。为推动秸秆综合利用，国务院办公厅印发了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》。支持一批综合利用重点项目，“十一五”前三年，共安排中央预算内投资13.1亿元，支持了179个资源综合利用重点项目，利用工业废渣3 546万吨，回收利用废旧金属等再生资源172万吨，利用林木“三剩物”233万吨，节约木材资源373万立方米。

2008年，中国回收利用废钢7 200万吨；再生有色金属产量520万吨；回收塑料1 600万多吨，居世界第一位。

2010年，开展国家“城市矿产”示范基地建设，推进重点城市报废机电设备、废旧家电、废塑料、废橡胶等废弃资源的规模利用、循环利用和高值利用。积极推进大宗工业固体废弃物综合利用，“十一五”期间，综合利用粉煤灰约10亿吨、煤矸石约11亿吨、冶炼渣约5亿吨。安排中央投资支持再制造产业化项目建设，截至2010年底，中国已形成汽车发动机、变速箱、转向机、发电机共25万台（套）的再制造能力。

2011年，国家发展改革委编制了《循环经济发展“十二五”规划》，颁布实施了《废弃电气电子产品回收利用管理办法》；总结凝练了60个国家循环经济发展典型模式案例；选择了22个园区继续实施园区循环化改造示范试点工程，选择7个园区开展第三批国家“城市矿产”示范基地建设，选择16个城市继续开展第二批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点，在12个地区开展了工业固体废物综合利用基地建设；加大循环经济关键共性技术推广力度；确定了两批18个国家循环经济教育示范基地。

2013年，安排中央财政清洁生产专项资金5.8亿元，支持95个清洁生产技术示范项目，在聚氯乙烯等28个重点行业中遴选公布了43家清洁生产示范企业。工业和信息化部研究制定工业领域落实《大气污染防治行动计划》工作方案，组织编制发布京津冀及周边地区、丹江口水库及上游等重点区域（流域）企业清洁生产水平提升计划，继续推进工业固体废物综合利用基地建设，联合国家安全监管总局开展尾矿综合利用示范工程建设，组织实施废钢铁加工、轮胎翻新、废轮胎综合利用行业准入制度，发布第三批《再制造产品目录》。

2014年，国家发展改革委印发了《关于组织开展循环经济示范城市（县）创建工作的通知》，提出到2015年选择100个左右城市（区、县）开展国家循环经济示范城市（县）创建工作。

（8）推进全民节能行动

2008年8月，国务院办公厅印发了《关于深入开展全民节能行动的通知》，要求广泛动员全民节能，把节能变成全体公民的自觉行动。全民节能行动主要包括：每周少开一天车，提倡环保节能驾驶；公共建筑夏季室内空调温度设置不得低于26℃，冬季室内空调温度设置不得高于20℃；各级行政机关办公场所三层楼以下原则上停开电梯；鼓励和引导消费者购买使用能效标识2级以上或有节能产品认证标志的空调、冰箱等家用电器，鼓励购买节能灯、节能环保型小排量汽车；使用节能环保购物袋；减少使用一次性用品；夏季公务活动着便装等。

表6-2　中国节能低碳的主要对策措施一览（部分）

续表

续表

资料来源：根据历年《中国应对气候变化的政策与行动》等相关资料整理做成。

2.中国节能低碳对策的效果

经过全社会的共同努力，2006年和2007年全国单位GDP能耗分别下降1.79%和3.66%。2007年电力、钢铁、建材、化工等行业年耗能1万tce以上重点企业35种主要产品单位综合能耗指标中，下降的有33项，上升的只有2项，节能3 830万tce。2006年和2007年累计节能1.47亿tce。

2008年，中国主要高耗能行业单位能耗持续下降，万元GDP能耗比2007年降低4.59%，2009年上半年比2008年上半年降低3.35%，降幅同比提高0.47%。从2006年到2008年，中国单位GDP能耗累计下降了10.1%，节能约2.9亿tce，相当于减少CO2排放6.7亿吨。2009年，GDP能耗下降3.61%，“十一五”前四年累计下降15.61%。

经过各方努力，中国完成了“十一五”规划提出的节能目标，2010年GDP能耗比2005年累计下降19.1%，相当于少排放CO214.6亿吨以上。“十一五”期间，中国以能源消费年均6.6%的增长支撑了国民经济年均11.2%的增速，能源消费弹性系数由“十五”时期（2001—2005年）的1.04下降到0.59，缓解了能源供需矛盾。

2011年全国万元GDP能耗为0.793 tce（按2010年价格），比2010年降低2.1%。主要工业单位产品综合能耗有不同程度降低，2011年与2010年相比，重点大中型钢铁企业吨钢综合能耗、氧化铝综合能耗、铅冶炼综合能耗分别同比下降0.8%、3.3%、4%。2011年，全国城镇新建建筑设计阶段执行节能50%强制性标准基本达到100%，施工阶段的执行比例为95.5%，新增节能建筑面积13.9亿平方米；公共机构人均综合能耗比2010年下降2.93%，单位建筑面积能耗下降2.24%。

2013年全国万元GDP能耗降低3.7%，“十二五”前三年，全国单位GDP能耗累计下降9.03%，实现节能约3.5亿tce，相当于少排放CO28.4亿吨以上，产生了良好的经济和社会效益。2014年上半年，全国能耗强度进一步降低，单位GDP能耗同比下降4.2%，创“十二五”以来最好成绩。

“十一五”前四年，千家企业节能工作取得显著成效，累计实现节能量1.32亿tce，完成“十一五”节能目标的132%。

（二）中国节能低碳的对策建议

“十二五”期间，中国将坚持抑制高耗能、高排放行业过快增长，合理控制能源消费总量，《“十二五”控制温室气体排放工作方案》要求到2015年，形成3亿tce的节能能力，单位GDP能耗比2010年下降16%。

实现这一目标的主要手段包括：加强节能目标责任考核，强化考核结果运用；健全节能法律法规，严格节能评估审查以及建筑节能标准和设计规范，提高准入门槛；推广节能市场化机制，加大能效标识和节能产品认证实施力度，建立“领跑者”标准制度，加强节能发电调度和电力需求侧管理，加快推行合同能源管理；推行政府绿色采购，完善强制采购和优先采购制度；加快节能技术开发和推广应用；加强节能基础工作和能力建设，加快节能标准体系建设，加快制（修）订重点行业单位产品能耗限额和产品能效等强制性国家标准；深入开展节能减排全民行动等。

中国能源效率的提高，首先是工业部门能源利用效率的改善，其次是电力、供热等能源转换部门能源利用效率的改善，还有就是资源的循环利用。

1.工业部门的效率改善

当今的中国正在从发展中国家向中等发达国家迈进，从工业化的初期开始实现工业化的转换，正朝着工业化的后期发展。在这个过程中，工业由规模扩张型向经济效率重视型转变，工业部门的能源消费强度将会出现下降的趋势。

正如本研究前述表明的那样，中国的工业部门是CO2排放量特别多的一个部门，从能源效率减排来看，本研究期间的20年间，工业部门通过提高能源效率减少CO2排放高达42亿吨，驱动力为各种影响因素减排之首，为我国CO2减排立下了汗马功劳。这意味着中国的工业部门，特别是制造业部门的能源利用效率的提高，对CO2排出削减发挥了非常大的作用。

表6-2表示的是1991—2010年中国工业行业能源消费效率（以单位工业增加值的能源消费量来代表）的变化。从中可以看出，我国工业各行业单位工业增加值的能源消费均有较大幅度下降。大多行业的下降率都在平均水平（71.7%）以上，下降幅度较大的有食品、纺织、建材、造纸、化学等部门，只有电力煤气、能源加工、有色金属和钢铁等行业下降率较低。

表6-3　中国工业行业能源效率变化（1991—2010）

资料来源：分行业能源消费总量数据源于《中国能源统计年鉴》各年版，各行业工业增加值系根据《中国统计年鉴》各年版及《中国经济社会统计公报》整理，并以不变价格换算成2005年价。

虽然我国工业行业的能源效率有了很大的提高，但仍有较大的提升空间。迄今为止，主要部门的对策内容是：①不改变设备和工艺流程，能源管理的改善、强化（软件的改善）；②通过小规模投资附设热量回收和利用设备以及设备的改善；③对既有的设备和工艺流程进行大规模的改造，增设高效率的设备。

今后需要更进一步地提高能源利用效率的研发，特别应该对能源多消费产业给予更多地关注。例如对钢铁工业，可以列举的有高效率设备（干式TRT、燃气涡轮复合发电、直流式电气炉）、废热回收（其他产业、其他地区的热供给）、新一代技术（熔融还原炼铁法、半凝固流程等）、高效率设备（多段粉碎、竖形滚磨机）等。又如对水泥制造而言，下一代技术（流动床水泥烧成系统）的开发是必要的。还有对煤炭、石油化学工业而言，有工艺流程的高度化、低温、低压生产流程的开发以及化学热泵、少产生废弃物的生产流程等。而在造纸和纸浆工业中，有高效率设备（蒸解、纸浆洗净、漂白、脱木质素工程），废止利用的扩大，残材、低质材的充分利用等。

2.转换部门的效率提高

中国化石燃料约1/3是用来发电的，所以发电效率的提高直接关系到CO2排放量的削减。现在，用天然气、轻油作燃料的体系已经达到实用化的阶段，以煤炭为主要燃料的煤炭气化复合发电系统也正在开发之中。复合发电是高温燃气涡轮和蒸汽涡轮的并用方式，可以突破以往蒸汽涡轮发电效率的上限（40%以下）。作为更高效率的发电系统，对燃料电池发电、热电联供系统等的开发也应该下大功夫。

另外，通过对发电余热的有效利用，综合热效率可达75%～80%。实际上，热能的远距离输送比电力更加困难，有必要考虑电力和热能两方平衡的利用系统。

3.循环社会构建

在铁、铝、纸、塑料等的制造过程中需要消耗较多的能源，用这些物质做成的产品的废弃等于是扔掉了能源和资源，增加了垃圾的数量。而铝的再生利用所需的能源仅仅是从铝土矿来生产的10%～20%。利用废钢铁制造新的钢铁可以节约2/3的能源。如果用旧纸、再生纸来做报纸原料的话，比用纸浆造纸可以节约25%～60%的能源。另外，将装牛奶、饮用水的容器从纸或塑料改为玻璃，并且回收利用的话，也可以节约能源资源。发达国家已经着手在消费者层面上将垃圾分类、回收，并已开始对包括金属、纸、塑料等在内的物质进行系统的循环利用，而中国尚未做到这一点。

4.中国区域节能低碳对策

从地域的观点来看，各地域节能手段的重点应该有所不同。

首先，前述位于中国北部内陆地区的西部北方型和中部北方型地区应该作为实施节能手段的重点。这类地域作为煤炭产地被人们熟知，源源不断地将煤炭运往全国各地。本来作为地产地销的煤炭基本上没有什么运输成本，具有能源利用成本很低的优势，但为什么实际上这类地域的能源利用效率会如此低下呢？能够想到的原因当然是节能技术比东部地区低，但除此之外，还应该有其他原因。例如，正因为有很多的资源，可能反而使得节约意识淡薄；又如这类地域大都是以资源、原材料产业等所谓的重工业为中心的产业结构，单位产出的能源消费较多；再加上又有许多陈旧的、能源效率较低的设备在运营，这就需要这类地域今后在继续提高节能技术的同时，必须提高节约能源的意识，与此同时，还需要加强产业结构高级化，尽快更新设备。

东部地域的经济发展水平较高，技术也比较先进，如果能通过新的节能技术的开发、引进先进的设备等方法达到日本等发达国家的节能水平，能源效率将会得到进一步的提升。从“十一五”规定的各省2010年底的节能目标来看，北京和天津早在2009年就已实现，其他东部地域也在2009年底完成了所定目标的80%以上，这类地域还有进一步的节能潜力。“十二五规划”将全国的节能目标定为18%，东部地域将会起重要的作用。