（一）基本形成了由法律、法令、法规组成的政策体系

一般情况下，政府要想实现自己的目标，就需要制定一系列的政策来进行推动。关于“政策”的内涵，不同的人有不同的定义。上海辞书出版社1979年出版的《辞海》，把“政策”定义为“国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动依据和准则”；中国人民大学出版社1992年出版的《政策科学导论》则把“政策”定义为“党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行为的准则或指南”。

我国在开展应对气候变化立法前期研究工作的基础上，推动气候变化立法，制定了一系列相关法规和重大政策。

1.完善相关法律法规，推动气候变化立法

国家发改委、全国人大环资委、全国人大法工委、国务院法制办和有关部门联合成立了应对气候变化法律起草工作领导小组，开展了应对气候变化立法前期研究工作，加快推进应对气候变化法律草案起草工作；相关部门相继出台了海洋、气象、环保等领域的相关行动计划和工作方案；根据《中国应对气候变化国家方案》要求，全国31个省（自治区、直辖市）均已编制完成了地方应对气候变化方案，并已全面进入组织落实阶段，应对气候变化工作已逐步纳入各地经济社会发展的总体布局，提上了地方各级政府重要议事日程，山西、青海出台了《山西省应对气候变化办法》和《青海省应对气候变化办法》，四川、江苏省应对气候变化立法正在稳步推进。2012年10月，深圳市人大通过《深圳经济特区碳排放管理若干规定》，加强对深圳市碳排放权交易的管理。

此外，国家出台了与此相关的一系列法律法规，如制定或修订了《可再生能源法》《循环经济促进法》《节约能源法》《清洁生产促进法》《水土保持法》《海岛保护法》等相关法律，颁布《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》《固定资产投资节能评估和审查暂行办法》《高耗能特种设备节能监督管理办法》《中央企业节能减排监督管理暂行办法》等规章。

2.出台一系列重大政策性文件

（1）能源和节能减排的政策形成配套体系

在能源和节能减排领域，仅发展规划多达数十种，如《能源发展“十二五”规划》《可再生能源中长期发展规划》《核电中长期发展规划》《可再生能源发展“十一五”规划》《可再生能源发展“十二五”规划》《天然气发展“十二五”规划》《太阳能发电发展“十二五”规划》《生物质能发展“十二五”规划》《煤炭工业发展“十二五”规划》《页岩气发展规划（2011—2015年）》《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》《工业节能“十二五”规划》《“十二五”建筑节能专项规划》《公共机构节能“十二五”规划》等。

此外，为了能够使规划落到实处，还出台了各种管理办法、实施方案及财税激励政策等，如《页岩气产业政策》《煤层气产业政策》《关于出台页岩气开发利用补贴政策的通知》，《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》《关于促进地热能开发利用的指导意见》《关于发展天然气分布式能源的指导意见》《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》《分布式发电管理暂行办法》《关于加强节能工作的决定》《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》《交通运输行业“十二五”控制温室气体排放工作方案》《“十一五”节能减排综合性工作方案》《“十二五”节能减排综合性工作方案》《关于节约能源使用新能源车辆减免车船税的车型目录》《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》《秸秆能源化利用补助资金管理暂行办法》《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》《金太阳示范工程财政补助资金管理暂行办法》《关于完善风力发电上网电价政策的通知》《光伏电站项目管理暂行办法》《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》《分布式光伏发电项目管理暂行办法》《关于下达2014年光伏发电年度新增建设规模的通知》《关于开展分布式光伏发电应用示范区建设的通知》《关于支持分布式光伏发电金融服务的意见》《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》《关于开展生物质成型燃料锅炉供热示范项目建设的通知》等。

（2）应对气候变化的政策日臻完善

国家发布了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》《“十二五”控制温室气体排放工作方案重点工作部门分工（国办函〔2012〕68号）》《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》《国家应对气候变化规划（2014—2020年）》《国家适应气候变化战略》《工业领域应对气候变化行动方案（2012—2020年）》《“十二五”国家应对气候变化科技发展专项规划》《节能减排与低碳技术成果转化与推广应用清单（第一批）》《“十二五”碳捕集、利用与封存科技发展专项规划》《低碳产品认证管理暂行办法》《国家重点推广的低碳技术目录》《单位国内生产总值二氧化碳排放降低目标责任考核评估办法》《“十二五”节能环保产业发展规划》《关于加快发展节能环保产业的意见》《2013年工业节能与绿色发展专项行动实施方案》《绿色建筑行动方案》《全国生态保护“十二五”规划》《林业应对气候变化“十二五”行动要点》《全国造林绿化规划纲要（2011—2020年）》《林业发展“十二五”规划》《森林抚育作业设计规定》《中央财政森林抚育补贴政策成效监测办法》《森林经营方案编制与实施规范》《国家林业局关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》《全国造林绿化规划纲要（2011—2020年）》《关于加快发展循环经济的若干意见》等相关文件，使得应对气候变化的政策体系日臻完善。(www.daowen.com)

（二）基本形成了从行政推动到利用市场的低碳政策手段

根据环境经济学理论，环境政策主要有行政规制和经济激励两种内在结构。环境经济政策是以经济激励为内在结构的政策类型，该种政策类型是根据价值规律，利用价格、税收、信贷、投资等经济杠杆，调整或影响人类的资源开发利用与环境保护治理的一类政策。这类政策一般通过采取鼓励性或限制性措施，迫使生产者和消费者把它们产生的外部效果纳入经济决策之中，以达到高效利用自然资源以及保护改善环境的政策目标。理论和实践都证明，环境经济政策同行政规制政策相比，能以更低的费用实现相同的资源高效利用与生态环境保护目标。这使得世界各国政府越来越多地应用经济政策来解决环境问题，以市场机制为主要途径解决气候变化问题已成共识。但环境经济政策较之于行政规制手段，要求政府有较高的管理能力，所以一般情况下，最初的环境管理多采用比较简单直观的行政规制手段，待管理能力提高以后，会越来越多地采用经济手段。

我国在低碳转型过程中的一个突出的特点就是在行政手段之外，越来越多地引入和应用市场机制和税收、补贴等经济激励措施，调动企业积极性，促进节能减排。例如，针对高耗能产品出口对国内能源需求和环境的不利影响，我国自2003年以来出台了一系列限制“两高一资”产品出口的宏观调控政策，给出了明确的市场信号。又如，建筑节能是中国节能减排的一个重点领域。根据新制定的《建筑节能管理条例》，中央和地方政府要建立专门的建筑节能基金，用于促进建筑节能工作。对既有建筑节能改造、可再生能源在建筑中的利用、建筑节能示范工程等项目还将给予优惠贷款和税收优惠。一些地方还在既有建筑节能改造中引入能源服务公司（ESCO），摸索以市场进行融资和管理运行的新模式。2011年7月，国家发展改革委提出要制定全国统一的太阳能光伏发电标杆上网电价。

排放权交易政策是一项具有明显优越性的环境经济手段，它充分利用了市场机制这只“看不见的手”的调节作用，使价格信号在生态建设及环境保护中发挥基础性作用，使治理成本最小化；同时，它有利于促进企业的技术进步，有利于优化资源配置，是一种有效的激励机制。但要使排污权交易制度行之有效，除了要求市场比较完善和发达以外，还给政府管理提出了较高的要求，即政府必须具有维持和管理排污权交易市场秩序的能力，必须具有对排污者的排污行为进行有效监督和管理的能力。我国从2008年开始设立北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所三家交易所，2011年10月国家确定在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点，并于2013年1月同意深圳排放权交易所、北京环境交易所、广东碳排放交易所、上海环境能源交易所及天津排放权交易所等5家机构为自愿减排交易机构。

2013年6月深圳市正式启动上线排放权交易至2013年年底，累计交易量约20万吨CO2，成交额约人民币1 300万元。深圳排放权交易所在继2013年12月率先推出现货交易和个人投资者异地开户之后，2014年1月2日宣布将携手深圳建行，在碳保理、碳基金、碳排放权交付保证、碳信托计划、碳项目融资资产证券化、碳金融衍生品交易等方面展开合作，试图丰富深圳碳市场产品线，挖掘新的投资价值，以此提振碳交易量。^[148]上海和北京也于2013年11月启动上线交易。^[149]上海碳排放交易市场开市百日，累计成交量突破10万吨，累计成交金额突破400万元。特别是进入2014年以来，出现成交高峰，年初至今的成交量约占全国碳排放二级市场成交总量的50%^[150]。自6月1日起，上海市碳排放交易试点工作正式进入第一个履约清缴期^[151]。国内碳交易试点中目前唯一采用一级市场有偿发放的广东，在2014年2月28日举行了2013年度第三次配额拍卖。同时，《广东省碳排放管理试行办法》自2014年3月1日起施行^[152]。

2014年4月2日，我国中部首个碳排放权交易试点在武汉光谷产权所正式上线启动，使得湖北成为第6个启动碳排放产权交易的试点省市。目前，湖北已实行第一批政府碳交易预留配额的拍卖，竞买价为每吨20元，成交量200万吨，成交金额4 000万元，竞价拍卖获得收益将用于进行市场调节和碳市场能力建设等。^[153]

2014年6月19日，随着重庆碳排放权交易的正式开市，标志着国家确定的7个碳排放权交易试点省市已经全部实现了开市。^[154]

据报道^[155]，我国从2011年开展碳交易试点以来，截至2014年5月23日，碳交易已累计成交385万余吨，交易金额为12 501万元，成为继欧盟之后的全球第二大碳交易市场。国家发改委提出，全国性的碳排放交易制度将在2016年或2017年实施^[156]，拟在三年内建成全国碳交易市场^[157]。

这表明我国具备了在较完善市场条件下实施环境经济政策的能力。

环境税收政策是解决负外部效应的重要方式，通过征税来弥补社会边际成本与私人边际成本的不一致，实现环境资源的最优配置。因此，环境税收政策与其他手段相比，在某些方面具有其他手段无可比拟的优越性。当然，环境税收政策并不是解决环境问题的“万能药”，它也有自身无法克服的局限性。