柒　公共文化服务体系建设报告

伍亮亮

公共文化服务体系建设是维护公民基本文化权益、满足人民群众基本文化需求的重要保障，是维护公共文化生活的公平与正义，促进社会和谐稳定的必然要求。2011年是“十二五”的开局之年，也是在承继“十一五”的文化体制改革基础上承上启下的特殊一年。随着国家日益重视文化事业建设，加大对公共文化服务体系建设的投入力度，公共文化服务体系建设呈现出蓬勃发展、整体推进、重点突破的良好态势。

一、年度公共文化服务体系建设概况：遍地开花，蓬勃发展

2011年10月，十七届六中全会召开，明确提出：“加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径。”公共文化服务体系建设已经上升为国家文化发展的重要战略和文化部的重要职责。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》专门强调要“以农村基层和中西部地区为重点，继续实施文化惠民工程，基本建成公共文化服务体系”。这一新要求，为进一步加强公共文化服务体系建设指明了方向，推动着我国公共文化服务体系由单项工程建设向着综合体系进行转变。2011年，国家继续加大对公共文化服务体系建设的投入力度。据统计，2011年全国文化事业费达392．62亿元，与2007年的198．96亿元相比，增幅达97．33%。人均文化事业费从2007年的15．06元增加到2011年的29．14元，增幅为93．49%。

表7－1　2007—2011年文化事业费情况

“十一五”期间，我国文化事业费整体呈上升趋势，但增长速度却直线下降，由2007年的25．9%的增长速度降至2010年的10．5%。2011年，文化事业费相比2010年增加了69．56亿元，增幅为21．5%，迎来“十一五”之后的增长小高潮。

（一）基层文化设施建设持续推进，公共文化设施网络基本建立

2011年，国家发展改革委、文化部和国家文物局印发了《全国地市级公共文化设施建设规划》，“十二五”时期，中央将补助70亿元用于地市级公共图书馆、文化馆和博物馆建设。截至2011年，全国共有县级以上独立建制公共图书馆2 952个，文化馆（含群艺馆）3 285个，乡镇（街道）文化站40 390个，基本实现了“县有图书馆、文化馆，乡有综合文化站”的建设目标。国家、省、市、县、乡、村六级公共文化设施网络基本建立。

（二）公共文化设施免费开放，文化服务惠及广大人民群众

截至2011年底，全国各级文化文物部门归口管理的公共博物馆、纪念馆有2 115座陆续向社会免费开放。全国2 952个公共图书馆、3 285个文化馆、34 139个乡镇综合文化站实现了无障碍、零门槛进入，公共空间设施场地全部免费开放，所提供的基本服务项目全部免费。

（三）文化体制改革不断深入，公共文化服务体系全面建设

2011年初，文化部和财政部联合启动国家公共文化服务体系示范区创建工作，以地级市为单位，充分发挥地方党委、政府的主导作用，突破体制障碍，盘活文化资源，加强共建共享，建设一批符合中国国情、符合社会主义市场经济规律、符合文化自身发展特点的公共文化服务体系示范区；成立公共文化服务体系建设委员会，把制度设计研究作为基础性工程予以推进，增强了我国公共文化服务体系建设的科学性和前瞻性，有力地推进了我国公共文化服务体系的全面建设。

（四）公共文化服务均等化建设加快推进，偏远地区和农民工的文化权益得以保障

为保障全国2．42亿农民工的精神文化权益，2011年，文化部联合相关部门印发了《关于进一步加强农民工文化工作的意见》，提出把农民工文化工作纳入公共文化服务体系。2011年和2012年元旦春节期间，文化部连续两年在北京组织了慰问农民工晚会，实现“农民工演、农民工看”，推动草根节目走上大舞台，充分发挥了文化在推进农民工融入城市的桥梁作用。为丰富边疆群众精神文化生活，保障少数民族地区群众的基本文化权益，文化部实施了“春雨工程”——全国文化志愿者边疆行工作，构建起内地与边疆少数民族地区文化交流的新平台，在弘扬文化志愿服务精神，提高少数民族文化队伍素质，推进边疆民族地区公共文化服务体系建设等方面发挥了积极作用。

（五）规范管理力度增强，公共文化机构健康发展

为推进公共文化服务的制度化、标准化、规范化，文化部加快制定公共文化机构的服务标准和服务规范。一是加强公共文化机构行业评估，探索规范性的评估方法。2011年底开展了全国第三次文化馆评估定级工作。这次评估与2007第二次评估相比，在评估标准提高的情况下，上等级馆由1 099个大幅增长到2 028个，达标率由35%提高到62%。同时，在山东、安徽、宁夏、重庆四省（区、市）开展乡镇（街道）文化站试评估工作，探索开展乡镇（街道）文化站评估工作的方式方法。二是积极推动公共图书馆立法。起草了《公共图书馆法（草案送审稿）》，并报送国务院法制办。地方性图书馆立法工作有序开展，截至2011年底，各地出台了近10部地方性图书馆法规。业务规范化建设取得新进展，《乡镇综合文化站管理办法》、《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》正式颁布，公共文化机构标准规范体系日益完善。此外还成功举办“2011年中国图书馆年会”，实施中华古籍保护计划。

（六）群众文化活动蓬勃发展，群众文化生活日益丰富

为引导和带动全国群众文化活动的开展，文化部通过奖项设置、评奖“中国民间文化艺术之乡”、设立“群文之星”、公共文化服务项目奖、建立获奖节目巡演机制、评奖监督制度等措施，提高群众参与文化活动的积极性。“中国民间文化艺术之乡”是文化部为推动民间文化艺术事业的繁荣发展而打造的又一重要公共文化品牌。2011年，文化部组织开展了新一轮的评审命名工作，全国共有528个县（县级市、区）、乡镇被命名为“2011—2013年度中国民间文化艺术之乡”。文化部还组织开展了一系列重点群众文化活动，如2011年“七一”期间的全国城乡基层群众庆祝建党90周年等系列群众文化活动，大大丰富了群众的日常文化生活。

二、年度四大亮点举措：公共文化服务体系建设登上新台阶

（一）成立专家委员会，推动公共文化服务体系科学发展

为推动我国公共文化服务体系科学发展，2011年3月1日，国家公共文化服务体系建设专家委员会在北京成立。专家委员会是在文化部2010年4月成立的国家公共文化服务体系建设专家组基础上筹建而成的，由来自北京大学、清华大学、中国社会科学院等学术科研机构和全国部分文化机构的39名专家组成，主要职责是为公共文化服务体系建设提供政策建议、业务咨询和理论指导，他们代表着我国公共文化服务体系理论研究的核心力量和一流水平。专家委员会的具体任务包括：一是承担国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作相关任务，包括审订创建示范区（项目）评审标准和课题研究体系；对各省（区、市）申报的创建国家级示范区和示范项目进行评审和实地考察，提出意见；对示范区（项目）创建工作进行咨询和指导；协助开展创建示范区（项目）和课题的评估、验收等工作。二是承担国家公共文化服务体系制度设计研究的课题立项、研究和评审等工作，包括审定课题体系和课题研究大纲；指导各课题组开展分课题研究；对课题研究成果进行评审验收；组织开展重大公共文化服务体系建设学术交流活动；对课题成果的应用提出意见和建议。三是参与中央和文化部重大项目、重要任务的研究和完成。自成立以来，专家组成员在公共文化服务体系建设方面取得了令人瞩目的成果，如清华大学中国发展规划研究中心制订的文化部“十二五”公共文化服务体系建设规划获得通过，中国传媒大学关于公共文化单位免费开放研究的成果对制订全国美术馆、公共图书馆、文化馆免费开放文件起到了重要作用。专家委员会为我国公共文化服务体系建设提供了理论支撑和决策参考。

（二）免费开放，让改革的文化成果惠及每一个人

2011年，我国公共文化服务体系建设的第一大亮点就是推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆和文化站等文化机构、设施的免费开放。2011年1月26日，文化部、财政部共同下发了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放的意见》，并随即召开电视电话会议，全面部署免费开放工作。这是继2008年博物馆、纪念馆实现全面免费开放后，文化部推进公共文化服务体系建设的又一重要举措，以免费开放来惠及各地基层群众。

公共文化服务设施免费开放最早是从博物馆免费开放开始的，至2011年底已有1 804个公共博物馆实现了向社会免费开放。2008—2011年，中央财政安排用于博物馆、纪念馆免费开放的专项资金已达82亿元。2011年，中央财政用于拨付公共图书馆文化馆（站）免费开放经费约为18．23亿元。此次推进免费开放工作涉及全国6 000多家县级以上美术馆、公共图书馆、文化馆和近4万个乡镇文化站。公共图书馆、文化馆站面向群众开放，不收取门票，其免费开放的主要内容是实现现有基本服务的免费提供，包括公共空间设施场地的免费开放和基本公共文化服务项目健全并免费向群众提供。据不完全统计，免费开放政策落实后，2011年3—10月，全国各级文化馆免费开放服务人次514．45万，比2010年全年429．8万服务人次的数量增长19．7%，各级公共图书馆到馆人次4．27亿，比2010年全年3．28亿人次的数量增长30%。

“十二五”期间，文化部还会同财政部、教育部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国科协等相关部门，共同推进科技馆、工人文化宫、青少宫、妇女儿童活动中心免费开放工作。

（三）建立国家公共文化服务体系示范区，创新发展动力机制(www.daowen.com)

为调动地方政府重视公共文化建设积极性，整合资源，以点带面，2011年1月，文化部召开了国家公共文化服务体系建设示范区（项目）创建工作会议，正式启动并与财政部联合实施国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作，其主要内容是：将在“十二五”期间，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，在全国东部、中部和西部创建一批结构合理、发展平衡、网络健全、运行有效、惠及全民的公共文化服务体系示范区，培育一批具有创新性、带动性、导向性、科学性的公共文化服务体系示范项目，为我国公共文化服务体系建设探索路径、积累经验。项目计划以地级市为单位，用六年时间分三个创建周期创建90个左右示范区，覆盖、带动全国1／3以上的市县，以此为抓手，整体推动全国公共文化服务体系建设。2011年10月，党的十七届六中全会通过《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，明确提出将“推进国家公共文化服务体系示范区创建”，将示范区创建工作上升为国家行为。

中央财政对创建示范区和示范项目给予了大力支持，按照东部每个示范区400万、中部800万、西部1 200万，示范项目东部每个50万、中部100万、西部150万的标准予以补助和奖励。2011年上半年，第一批31个创建国家公共文化服务体系示范区和47个创建国家公共文化服务体系示范项目获得创建资格。自第一批项目示范区创建以来，已初步取得成效。截至2011年底，31个创建示范区中，已有30个以当地政府文件形式下发了《创建规划》，制定了《制度设计研究工作方案》和《宣传工作方案》。30个城市成立了以市长为组长的领导小组，还有10多个城市包括云南省保山市、西藏自治区林芝市等西部城市设立了公共文化服务建设专项资金，推动示范区创建。投入方面，据不完全统计，第一批创建示范区启动以来，调动了地方接近100亿元的创建资金。如广东东莞、安徽马鞍山等，创建资金投入都在10亿元以上。许多创建城市制定了详细的时间表和路线图，提出了具体的规划目标。如浙江宁波鄞州区提出力争到2012年底，“基本建成设施网络广覆盖、服务供给高效能、组织支撑可持续、保障措施管长远的基本公共文化服务体系，使鄞州区公共文化发展主要指标和综合实力保持全省第一，跨入全国前列，为东部地区构建公共文化服务体系作出示范。”湖北省黄石市提出到2012年底“公共文化服务内容日益丰富，公共文化服务品牌在省内外有影响，公共文化服务保障措施到位，公共文化服务制度体系健全，主要指标达到国家示范区中部创建标准，力争成为湖北的代表、中部的前列、全国的先进。”

国家公共文化服务体系示范区的创建，可以充分发挥典型的示范、辐射和带动作用，解决公共文化服务体系建设中的突出矛盾和问题，重点突破，带动整体，为公共文化服务体系的建设提供了发展动力。

（四）实施数字文化惠民工程，打造基于新媒体的服务新业态

2011年我国网民的数量已经达到了4．77亿，为适应这种网络环境，建立公共文化服务的现当代传播体系，文化部以文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划三大数字文化惠民工程为抓手，以现代信息技术为支撑，以打造基于新媒体的服务新业态为目标，努力构建内容丰富、技术先进、覆盖城乡、传播快捷的公共数字文化服务体系。公共数字文化服务依托互联网进行远程服务，提供数字资源服务，是公共文化服务体系的重要组成部分。全国文化信息资源共享工程依托各级图书馆、文化馆站等公共文化设施、农村中小学现代远程教育工程等，初步建立了层次分明、互联互通、多种方式共用的六级信息传输网络。截至2011年底，文化共享工程已建成2 840个县级支中心，28 595个乡镇基层服务点，60．2万个村基层服务点。数字图书馆推广工程旨在建设覆盖全国的数字图书馆虚拟网、互联互通的数字图书馆系统平台和海量分布式数字资源库群，形成完整的数字图书馆标准规范体系。公共电子阅览室建设计划自2009年下半年开展试点以来，截至2011年底，9个试点省（市）各级经费投入近2．7亿元，参加试点的公共电子阅览室数量达6 200个，资源总量达386GB，服务人次近1 700万。

全国各地响应文化部号召，纷纷出台新举措，建立数字化的公共文化服务体系。广东省在全国率先开展“流动图书馆”“流动博物馆”“流动演出网”三大文化流动服务网络建设；推出“城市街区24小时自助图书馆”，建设数字图书馆联盟以及“网上图书馆”“网上博物馆”等数字文化服务体系，实施珠江三角洲地区文化共建共享工程，推进公共服务“一体化”，创新了运行机制，盘活了现有文化资源，服务形式得到拓展。浙江图书馆开通网络图书馆，积极构建城乡一体化的公共图书馆系统“一卡通”工程。深圳市开展城市街区24小时自助图书馆建设，使群众能够更便捷地享受到公共图书馆的服务。浙江台州市“百分之一”文化计划、嘉兴市公共图书馆城乡一体化服务体系等文化创新实践影响广泛，有效促进了公共文化服务质量进一步提升。

三、展望未来：任重而道远

2011年，我国公共文化服务体系建设取得了良好的成绩，公共文化服务体系建设呈现了蓬勃发展之势。在公共基础设施建设、惠民工程推进、服务方式和手段创新方面均有重大的进展，但是我国公共文化服务体系建设不是一蹴而就的，公共文化服务体系建设任重而道远。

（一）公共文化服务体系建设存在的问题

1．文化事业投入总量明显不够

2011年，我国人均事业费为29元，文化事业投入总量明显不够。一是文化事业费用支出占全国财政支出比重小。文化事业费占国家财政总支出的比重，近年来一直在0．4%以下且不断回落。2010年，文化事业费占财政支出的0．36%，是改革开放以来的新低。2011年，全国财政支出为108 930亿元，文化事业费为392．62亿元，文化事业费占财政支出的0．36%，与2010年文化事业支出占财政支出的比重持平，没有任何增长。二是增长速度明显低于其他社会事业费。2011年，文化事业费相比2010年增加了69．56亿元，增长21．5%；教育事业费16 116亿元，比2010年增加3 566亿元，增长28．4%；医疗卫生事业费支出6 367亿元，比2010年增加1 563亿元，增长32．5%；住房保障事业费支出3 822亿元，比2010年增加1 446亿元，增长60．8%。文化与其他社会事业的差距被拉大。

表7－2　2011年各社会事业费年增长速度比较

2．区域和城乡发展不平衡，均等化任务艰巨

党的十七届六中全会更加明确提出了到2020年文化改革发展的奋斗目标，其中重要的一条是：“文化事业全面繁荣，覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，努力实现基本公共文化服务均等化”。均等化是公共文化服务体系建设的必然要求。然而，尽管近些年我国不断加大对西部和农村地区的文化事业投入，但是这些地区由于财政困难，历年对文化欠账多，文化事业费基数较低，与东、中部地区比较，投入差距仍然很大，不能彻底改变困扰这些贫困偏远地区文化事业发展的经费拮据现象，只能是在局部有所改善。因此，今后加大对西部和农村地区的文化投入力度，实现文化公共服务均等化，任务仍然十分艰巨。

3．基层公共文化队伍状况不佳，农民工文化权益亟待解决

我国广大基层文化单位普遍存在人员年龄偏大，观念相对落后，知识结构陈旧，能力和素质偏低的状况。乡镇文化站无编制、无人员、无经费等现象依然严重。由于基层公共文化队伍的数量不足、结构不合理、专业素质低问题一直得不到解决，严重制约了我国基层公共文化建设的进程。我国当今有2亿左右的农民工，他们为城市建设和发展做出了巨大贡献，然而他们的文化权益却得不到相应的保障，这势必会引起矛盾激化，给社会稳定埋下隐患。解决农民工的文化权益，定是今后我国公共文化服务体系建设要重点考虑的一大难题。

4．体制改革不完善，文化事业建设机制落后

当前，我国文化事业管理体制上还存在多头管理、条块分割的问题，导致公共财政资金投向难以集中，公共文化资源存在地方化、部门化、行政固化的现象，造成资源分散、重复建设，难以有效整合，发挥整体效益。一些地方政府和部门，特别是一些基层政府和综合部门仍然没有真正树立科学发展意识和正确的政绩观，存在单纯追求GDP增长，对文化建设轻视、忽视、偏视的观念。许多地方没有建立科学发展考核评价体系，没有将文化建设纳入领导干部政绩考核，没有纳入当地经济社会发展规划。文化体制改革的不完善和文化事业建设机制的落后，导致我国的公共文化服务体系发展速度迟缓。

（二）对　策

1．加大文化事业投入力度，拓宽公共文化投入渠道

一方面要加大财政投入力度，提高文化事业支出在财政支出的比重。要落实好《中共中央办公厅？国务院办公厅关于进一步加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发〔2007〕21号）中关于“中央和省级财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅”、“从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设”等政策要求，加大财政投入力度，使文化事业投入的年增长速度与其他事业投入的年增长速度持平。一方面要集合社会力量，拓宽公共文化的投入渠道。政府要引导民营文化企业注重社会效益、开展公益活动，鼓励支持民营资本以多种形式投资参与兴办各类公共文化设施和活动；要组织公共文化服务活动招标推荐会，鼓励企业通过冠名、广告、购买、捐助等形式参与公共文化服务建设。要加快市县文化产业投融资平台建设，积极引导社会资金以多种方式投入基层文化建设，形成公共财政建文化、社会力量办文化、市场运作兴文化的格局。

2．努力推进公共文化服务均等化，发挥基层人民力量、建立一支优秀的基层文化人才队伍

一方面，要继续加大对基层和西部不发达地区的文化事业投入力度，实行差额式的投入方式，使得基层和西部地区的文化事业投入费用是东部和城市发达地区的3倍以上。要引导社会资金向基层地区倾斜，进一步优化文化事业投入结构，努力实现公共文化服务均等化。一方面要关注农民工问题，积极建立保障制度，把农民工纳入城市的文化保障体系中去，让农民工平等享受城市的公共文化服务。另一方面，要充分调动基层人民自身的力量，让他们成为基层公共文化服务建设的主角。各地文化部门要鼓励和扶持农民自办文化，采取积极有效措施加强农村业余演出队、业余电影放映队、农村义务文化管理员以及社区文化指导员等业余队伍的培训，鼓励农民自办文化大院、文化中心户、文化室、图书室等，支持农民群众兴办农民书社、电影放映队。最后，要建立一支庞大的基层文化人才队伍。要建立基层人才奖励机制，激发文化创意、创业、创新热情；健全基层优秀人才使用制度，优化基层人才成长环境；增设“特殊人才”贡献奖等激励机制，吸引热爱文化事业、具有文艺才能的高校毕业生到基层服务，激发基层文化人才的精品意识与创新热情。调动基层文化能人参与文化建设的积极性，带动和激发广大群众参与文化活动的热情，让更多更好的文化发展成果惠及城乡居民。

3．改革体制、建立机制，发挥政府对公共文化服务建设的主导作用

一是要加快文化体制改革，解决文化事业多头管理、条块分割问题，统一管理，整合资源，形成合力，提高政府部门服务的能力和效率。二是要转变基层政府人员的观念，树立科学的政绩观，把公共文化服务建设作为政绩考核的重要指标。三是强化监督检查机制，推动各级党委政府将公共文化服务体系建设作为硬任务纳入重要议事日程，纳入当地总体发展规划和财政预算。四是要建立积极的激励和示范机制，通过表彰和鼓励的方式，激励和引导各地对公共文化服务体系的建设。通过体制改革，机制建设，充分发挥各级政府部门在公共文化服务建设方面的主导作用。