第一节　行政人员的道德价值

一、行政人员特殊的道德价值取向

在社会分化为公共领域和私人领域之后，这两个领域便有了不同的生活方式和行为方式，也有了不同的行为准则和判断标准。在私人领域中，经济人追求自我利益最大化的活动可以自然地生成权利义务体系，进而实现对经济人行为的道德价值确定，而公共领域中的情况则不同。如果说在私人领域中经济人追求个人利益最大化的行为不仅不是恶，反而能够最终在权利义务的总体中转化为善，那么，在公共领域中，行政人员作为公共利益的维护者和公共权力的主体，他的行为如果不是善的，就必然是恶的。所以，行政人员的行为体系不仅需要建立在法律制度的外在性规定上，而且需要在行政人员的道德价值确定上保证行政人员的自我实现。行政人员的道德价值坐标包括三个主要的向量：其一，行政人员必须建立起对公共利益的信仰；其二，行政人员必须对其执掌的公共权力以及自己所扮演的角色有着充分的自觉；其三，行政人员必须确立无私奉献的价值目标。

一般说来，一个急剧变动的社会必然会反映在道德领域。在行政改革的过程中，政府及其行政模式和行为方式的改变，也必然会反映在行政道德上。就公共行政领域中的贪污腐败和以权谋私来看，除了有法律制度上的原因之外，也有着道德方面的原因。我们看到，法律制度能够保证腐败和权力滥用不至于泛滥，却不能够有效地防止腐败和权力滥用。在制定法律的过程中，在法制建设的过程中，必然会为权力的多种运用可能性留下一定的空间，而这个空间就是一个得到承认的以权谋私和滥用权力的空间。关于道德，人们往往将其看作是一种软性约束机制，认为道德不能够在治理贪污腐败和以权谋私方面起到强制性的作用。其实，道德的价值远不是这样的，道德功能的无法彰显，恰恰是人们对道德功能的定位存在着问题，没有准备在制度的意义上去考虑道德的价值。当然，在今天，道德制度还是一个理想，我们所面对的是现实的法律制度，即使是在当前的法律制度条件下，健全法律制度也只能发挥有限遏制腐败的作用，如果要在更大的程度上实现对腐败、滥用权力等问题的抑制，还是需要求助于道德建设的。也就是说，在当前条件下，法律制度的作用是一般性的，而道德的意义更为深刻。所以，对行政人员道德价值的关注，既是一项前瞻性的工作，也可以在反腐倡廉的现实运动中发挥作用。

行政人员是一个特殊的职业群体，他需要拥有作为社会成员的一般价值取向，又必须具有作为行政人员的特殊价值取向。而且，在行政人员的职业生涯中，其特殊的道德价值取向是他的行政行为获得公正性质的前提，同时，也是行政人员作为公共行政职业的从业者自我证明的依据。对于行政人员来说，只有时时刻刻用这种特殊的价值取向校准他的行政行为，才能成为公众所期望的合格的公务人员。当然，行政人员的这种特殊的价值取向并不是在他作为社会成员而在市场经济的活动中生成的，而是在他作为行政人员的职业活动中产生的，是包含在市场经济中的公共期望在行政人员思想意识深层的凝结，是一个合格的行政人员的必备条件。

在市场经济的条件下，对于活动于公共领域和活动于私人领域的人，在道德价值取向方面，是应当有着不同的要求的。在亚当·斯密的时代，对于活动于私人领域中的经济人的道德价值取向问题，就已经作出了比较充分的探讨，所谓“主观为自己，客观为他人”已经成为市场经济主体恪守的原则，并得到了全社会的认同。然而，对于活动于公共领域中的行政人员的道德价值取向问题，只是到了20世纪的后期，才开始有人去认真地加以探讨。所以说，关于行政人员的道德价值取向的问题，还是一个崭新的课题。

我们知道，在市场经济得以普世化的早期，亚当·斯密对活动于市场经济中的经济人的道德价值取向是这样规定的：“……由于他管理产业的方式目的在于使其生产物的价值达到最大程度，他所盘算的也只是他自己的利益……”^[1]也就是说，活动于市场经济中的经济人的道德价值取向是建立在追求自我利益最大化的基础上的，是在追求个人利益最大化的过程中生成了他的道德意识的，而且，这种道德意识完全来源于个人利益最大化的可持续性。因为，在市场经济的条件下，经济人不是自然经济条件下的那种孤立的和游离于社会之外的人，他追求个人利益最大化的行为本身，就证明了他是社会的人，是在与他人的联系中进行生产和开展各项活动的。事实也证明，经济人的一切追求个人利益最大化的活动都只有在与他人、与社会的联系中才能成为现实。一个孤立的个人是无所谓道德问题的，而人一旦与他人发生关系，就自然而然地存在着道德的问题了。既然经济人必然要与他人发生关系，所以，对于经济人来说，必然要接受道德的规范，并需要有着一定的道德价值取向。但是，经济人的道德价值取向不是原生性的，而是派生的，亚当·斯密深刻地指出了这一点：“我们每天所需要的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。”^[2]

虽然经济人的道德价值取向是在他追求经济利益最大化的愿望中派生出来的，却又是现实的。因为，经济人对利益最大化的追求如果不是仅仅停留在愿望的状态，而是转化为了他的行动，那么，他立即就要面对着他的个人利益与他人利益、社会利益的关系问题，他的个人利益如果希望得到长期实现的话，就必须尊重他人利益和社会利益。否则，他的个人利益在一次性的实现中就不再有得到延续的可能，甚至会在持续的过程中受到更大的损失。所以，经济人为了自己的利益最大化能够成为可持续性的过程，必然要在自己的行为中包含着道德的内容。也正是这一点，说明了经济人是理性的，是不能够与自私自利的个体画等号的。这也就是哈耶克所评价的：“毫无疑问，在18世纪伟大作家的语言中，人类的‘自爱’甚至人类的‘自我利益’，都描述成是‘普遍的动力’，并且通过这些术语，他们首先认为这样的理论观是应当被大众广泛接受的，但是，仅从一个正常人的眼前需要这一狭义角度看，这些术语不意味着利己主义。”^[3]

亚当·斯密的经典论述是理解经济人道德价值取向的锁钥，却不是行政人员及其行政行为的价值准则，在经济人那里以理性行为的形式出现的，而在行政人员这里却恰恰是非理性的行为。如果行政人员也将自己定位在经济人的位置上的话，那恰恰是非理性的。对于经济人来说，他在普遍的个人利益最大化的追求中可以受到一只“看不见的手”的制约和调节，就如亚当·斯密所说：“确实，他通常既不打算促进公共利益，也不知道他自己是在什么程度上促进那种利益……在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。”^[4]对于经济人来说，只要其行为不是对社会有害的就已经是善了，虽然这种善不合乎义务论伦理学的要求，但是，如果经济人能够在追求个人利益最大化的过程中做到不对社会有害，实际上就是以其利益最大化的结果而对社会有益了。这就是私人领域中道德价值的意义。然而，在公共领域中，情况就完全不同了，行政人员是不能满足于其行政行为对社会的无害。这是因为，如果行政行为不是对社会有益的，就必然是对社会有害的。

首先，公共领域与私人领域不同。虽然公共领域与私人领域的区分更多地带有理论抽象的性质，但在现实社会中，公共领域与私人领域的区别还是非常明显的。就如我们所指出的，在私人领域中，对个人利益的追求是合理的，也是有益于社会发展的，而在公共领域中，个人利益的存在任何时候都是恶的源泉。不仅因为公共领域中的个人利益必然破坏着公共利益，而且也会侵蚀着私人领域的健康，破坏私人领域中的契约平等。特别是当个人利益要求得不到遏制的时候，公共利益就会荡然无存，并会置私人领域于无序的状态，从而使整个社会陷入不稳定的状态。当然，现代社会中的每一个政府都极力以维护公共利益为宗旨，运用法律制度的手段来维护公共利益也是人们所极力推举的方法。然而，法律制度的手段只能起到维护最低限度公共利益的作用，却无法发挥直接遏制个人利益要求的作用。在个人利益要求与公共权力隐蔽地结合在一起的时候，就必然会对公共利益造成破坏。所以，只有寄托于行政道德，才可能对公共领域中的个人利益要求加以遏制。

其次，行政人员是公共权力的执掌者。单就私人领域来说，既没有权力也无所谓权利，但是，就对私人领域的理解而言，我们经常看到关于经济人的权利问题的议论。其实，私人领域中的所谓权利是由公共领域所赋予的，是公共领域根据私人领域的运行规律赋予了经济人自由、平等等权利。但是，在私人领域中，却存在着关于人的人格的价值判断，并且在近代社会得到了公共领域的肯定和确认，成为人们所拥有的不可侵犯的权利。在这些权利的基础上，私人领域中的经济人建立起了契约关系。正是因为私人领域获得了权利，所以，私人领域中任何时候都不允许存在着权力。我们也发现一些作品探讨所谓“社会权力”的问题，其实是一个虚假命题。私人领域只有在与公共领域联系在一起的时候，只有处在它与公共领域所构成的同一个系统之中时，才可以看到权力的作用。即便如此，私人领域也只是一个被作用了的领域。在对私人领域的单独考察中，我们是无法看到权力的。没有权力，就没有支配与被支配的关系，在理论上，也就不存在假以他人之力量而进行的排他性占有，更不应当具有借用公共力量而对公共资源和他人物品的侵占。

与私人领域不同，公共领域的基本结构就是一种权力结构，行政人员是专门被选择出来执掌和行使权力的人。权力任何时候都首先是一种支配力量，对于公共行政而言，是由公众的力量所凝结而成的，是用以维护公共利益、保障社会秩序、协调私人领域中的契约关系、捍卫个人权利的公共力量。这种力量一旦背离其公共性质而被行政人员用以服务于个人利益，就会造成极其恶劣的后果，即使权力不能有效地发挥作用或不能正确地发挥作用，其后果也是有害的。然而，恰恰是在公共领域中，普遍地存在着行政人员不当运用权力甚至是滥用权力的问题。对于这个问题，人们大都倾向于通过建立健全监督制约机制来加以纠正甚至防范。其实，监督制约机制必然会使权力的运行陷入公正与效率的二律背反。而且，监督制约机制中的权力运行如果得不到再监督和制约的话，权力就会陷入一种“恶无限”之中。所以，谋求行政人员内在的道德制约与外在的监督制约机制的相互补充是必需的。

上述两点是最为基本的和最为主要的，它们决定了行政人员道德价值取向的特殊性。总之，由于行政人员是在公共领域中活动的人，这决定了他不同于经济人，他对个人利益的追求不具有合理性。所以，行政人员必须无条件地出于维护和促进公共利益的价值取向的目的去作出自己的行为选择。同样，由于行政人员掌握着公共权力，这使他拥有了可以支配他人、支配公共资源以及支配他人物品的权力。他必须正确地运用这种权力，才能有效地发挥这种权力的作用。如果他不能使这种权力发挥其应有的作用，或者改变了这种权力发挥作用的方向，就是非法的或不道德的。而且，在这个问题上，行政人员不仅不应当满足于遵纪守法，而且必须有着更高的道德自律的追求。这些都是经济人所没有的特殊道德要求，却是一个合格的行政人员必须具备的道德价值取向。

二、行政人员的道德价值确定

行政人员与经济人的区别决定了行政人员的道德价值确定也不同于经济人，或者说，经济人是权利主体，其道德价值确定来自于外在的压力；行政人员是权力主体，其道德价值确定必须来自于他的内在自觉。

从以上的叙述中，我们已经看到，经济人的主观价值取向是利益的最大化。这是推动社会进步的动力源，在受到社会科学的肯定之后，则成为一种科学价值而被人们所承认和接受；在被现实的制度设置所包容之后，则成为一种法理价值。然而，经济人追求利益最大化的动机却是在契约关系中得到实现的。就私人领域的内部机制而言，契约关系建立的前提是自由和平等等人权的设置得到广泛接受，而契约关系能够得以存续，则是依靠经济人的诚实守信而作出的维护。也就是说，在契约关系得以维护的过程中，每一个经济人都必须做到对自己的言行负责，恪守自己的承诺，这就是义务。权利和义务都是对经济人的约束力量，而且，在契约关系的总体中，是作为一种客观的约束力量而存在的。经济人无论在追求个人利益最大化的过程中有多大的主观性，但在接受权利和义务的总体性约束力量制约的过程中，都是没有选择的。所以，这是一种客观价值，也就是经济人的道德价值。

经济人的道德价值确定是在经济人的权利义务的总体中实现的。具体地说，在市场经济活动中，每一个经济人都追求个人利益的最大化，而这种追求个人利益最大化的行为无一例外地都需要依赖其交换共同体的成立才能成为现实。所以，在错综复杂的经济关系中，总会自然而然地形成经济活动的惯例、规则和建立起一系列成文的或不成文的契约。在对市场经济的进一步规范中，又形成了维护和保障契约关系的法律制度，以一种强迫性的力量去为经济人的道德价值提供保证，使经济人相互尊重对方的利益最大化的愿望，加强彼此利益的相容性和相互促进彼此的利益最大化，这也就是市场经济的秩序。所以，对于经济人的道德价值确定来说，经济人的权利义务总体包含着三个层次：一是市场行为的惯例体系；二是市场活动的规则和契约体系；三是保障市场经济秩序的法律制度体系。由这三个层次构成的总体，无处不在地调节着经济人的行为，从而把经济人追求利益最大化的行为纳入道德价值的范畴之中。

在行政人员那里，这一权利义务的总体所发挥的作用就完全不同了。正如我们一再指出的，行政人员是权力主体，他手中所掌握的权力可以随时随地改变权利和义务关系，从而使权利和义务以及它们之间的关系发生畸变。当然，近代以来，人们是在与经济人同等意义上思考行政人员的权利和义务关系的，而且，也因此探索出了一整套规范行政人员权利和义务关系的法律制度体系，并发明了一整套运行机制去保障这种权利和义务关系。但是，相对于行政人员来说，这类法律制度体系以及规范化的运行机制毕竟只是一种外在性的规范，它可以在形式上把行政人员的行为纳入合理、合法的范畴之中，然而，实际上，却是无法保证行政人员拥有道德价值判断能力的，更不用说行政人员能够依其道德价值判断而实现对自我的道德价值确定了。所以，对于行政人员来说，法律制度体系以及规范化的行政运行机制只能实现一种外在性的价值确定，并不像在经济人那里一样能够转化为一种遵循惯例、遵守规则、尊重他人和诚实守信等内在的价值确定。道德价值的确定实际上也就是内在确定，行政人员缺乏这种内在的价值确定，也就意味着他无法达到对自我的道德价值的确定。(www.daowen.com)

当然，就行政人员作为社会的人而言，他也有着自己的权利以及对社会、对他人的义务。但是，行政人员一旦被选择出来作为行政人员的时候，他就不再能被作为一般的社会人来看待。或者说，权利和义务只是一般的、不事执掌公共权力的人的价值形态，而不是行政人员所应有的价值形态。一个人一旦执掌公共权力，权利和义务就不再是他唯一的或基本的价值形态，甚至不是作为行政人员的主要价值形态出现的。这样一来，对于行政人员同时也是社会人这一点如何理解呢？答案就在于行政人员就是人的二重化，一方面，他是社会人，有着一般意义上的社会生活；另一方面，他又不同于一般的社会人，是执掌着公共权力的行政人员。也许人们会把行政人员的这种二重化看作是理论的抽象，即把行政人员仅仅看作是一个抽象的概念。其实，这绝不是一个单纯的理论抽象。虽然我们通过理论抽象达到了这一层面的认识，但是，行政人员的二重化却是无可争议的事实。由于行政人员的二重化，我们必须在公共领域的意义上来认识行政人员，而不是在一般社会的意义上来认识他。因而，我们就形成了这样一种认识：是公共领域的根本性质对行政人员提出了要求，即要求执掌公共权力的行政人员在他的公共生活中必须放弃其作为一般社会人的权利义务意识，必须努力追求他作为行政人员的道德价值。然而，近代以来的理论认识并不通晓这一点，所以，公共行政的实践并没有实现对行政人员的道德价值确定。

在这里，关于行政人员的道德价值确定问题包含着两个需要思考的方面：第一，对于经济人来说，其外在性的价值确定是可以转化为内在的价值确定的，经济人可以通过外在性的价值确定达致与内在的价值确定的统一。对于行政人员来说，从外在性的价值确定向内在的价值确定的转化则是极其困难的，甚至是不可能的。在行政人员这里，外在性的价值确定永远属于法律制度的范畴，只有内在的价值确定才属于道德价值的范畴。第二，对于行政人员的职业活动来说，外在性的价值确定和内在的价值确定是有着不同意义的。外在性的价值确定是以法律制度的规范性力量的形式出现的，只能在最低限度上保证公共权力的性质和确定公共权力的运行方向，永远也不能够在权力行使的具体过程中保证权力的性质不发生改变和保证权力具有应然的效率。也就是说，外在性的价值确定无法在保证权力的公共性质的前提下把权力执掌者的主观能动性纳入权力的运行中来。所以，出于既要保证权力的公共性质又要保证权力发挥应有功能之要求，也必须谋求执掌公共权力的行政人员内在的价值确定。

关于第一个方面的思考，我们认为，关键还是一个利益问题，是个人利益与公共利益的关系问题。经济人是个人利益的追逐者，公共利益是在经济人对个人利益的追逐过程中自然生成的。在行政人员这里完全不同，行政人员是公共利益的代表者和维护者，如果他也像经济人那样追逐个人利益，不仅不能自然地生成公共利益，反而会对公共利益造成极大的危害。公共利益又是私人领域中无数个人利益存在的基础和得以实现的前提，公共利益受到侵害，也就意味着普遍的个人利益受到侵害。所以，行政人员不可能在对个人利益的追逐中去达成对自我的道德价值确定。然而，失去了对个人利益的追求，岂不失去了促进自我道德化的动力？也正是由于这个原因，近代社会一直谋求对行政人员的外在性价值确定，并极力淡化其内在的价值确定。这个思路的出发点也就是我们常常谈论的所谓“人性恶”的假设，或者说，迄今为止的制度设计与法律规范的订立，都是建立在这样一个普遍的人性本恶假设的前提下的。

根据人性恶的假设，除了个人利益之外，人也就再不拥有其他的生存和开展社会活动的动力了。事实情况并非如此。人之所以不同于动物，是因为人是文化的载体，人是不断地走向更高文明形态的动物。对于动物来说，食物与性就是它的全部生存内容。人则不同，人是极其复杂的，人有各种各样的要求，并不是每一个人天生就是个人利益的拜物教徒。我们在现实的社会中之所以处处看到人们对个人利益的贪恋，正是由于近代以来这种在人性本恶假设的基础上所作出的制度设计把人们引导到恶的方向了，正是近代以来的意识形态以及全部物化设置封闭了人们主动通向对自我进行道德价值确定的路径。

根据这个判断，我们认为，当前公共领域之所以走不出恶的怪圈，是由于法律制度作出了恶的引导；之所以行政人员无法实现道德价值确定，是由于外在性的价值确定过于发达。当然，法律制度的彻底改变也许不是我们这一代人所能够实现的，但是，在公共领域中实现行政人员道德价值确定方面，我们是有着选择的自主性的。也就是说，我们完全可以选择那些淡视个人利益而不是那些斤斤计较个人利益的人去充当行政人员。这一点，恰恰是没有引起充分重视的，即使有一些政府提出了这个愿望，也没有将其落实，或者根本就不准备落实，或者是让那些从个人利益出发的人去落实。结果，就只能是把一切具有能够实现自我道德价值确定潜质的人排斥在了行政人员的队伍之外。

关于第二个方面的思考，我们认为，它主要是公共权力的公共性与其效率的关系问题。经济人的个人利益追求也就是利益最大化的追求，在这种利益最大化的实现过程中，是包含着效率最大化的内涵的。对于经济人的活动而言，效率问题总是一个技术问题，绝不可能上升为一个价值问题。但是，在公共行政的领域中，情况就不同了，效率问题首先是一个价值问题，其次才是一个技术问题。然而，现有的行政管理科学却恰恰把这个问题颠倒了过来。长期以来，人们把效率问题作为一个技术问题来加以探讨，而不愿意把效率问题作为一个价值问题来加以思考。结果，在效率的问题上提出了无穷无尽的新理论、新学说，却在实践中永远无法付诸实施，所有的政府都在效率的起伏中跌宕。实际上，在公共行政的领域中，公共权力的公共性固然是个价值问题，公共权力的运行效率也是个价值问题，而公共权力的公共性以及公共权力的运行效率又都是与行政人员联系在一起的。因而，我们所看到的就是这样一种情况，如果把效率的问题作为一个技术问题来看待，就必然会谋求权力结构设计的科学性，忽视行政人员道德价值确定问题。反之，如果把效率问题作为一个价值问题来认识，就必然会把效率的问题与行政人员联系起来加以思考，即在权力与权力主体的互动中来认识效率和促进效率的实现。

显而易见，技术性的设计所提供的只是效率的制度性结构，却不能够真正地使公共权力的功能得到实现，只有当公共权力的运行充分接纳了行政人员的主动性，其功能才能得到充分的发挥，才会使行政管理和社管理呈现出巨大的效率。同样，关于公共权力的公共性也需要作出如此理解。之所以在现实的公共权力运行中总是无法解决公共权力的异化问题，之所以近代几百年在法律制度建设方面所作出的努力却没有根除公共权力的异化，反而使这种异化变得更加严重了，根本原因就是没有从权力主体的角度寻求出路。由此可见，公共权力的公共性以及公共权力的运行效率，都需要在行政人员的道德价值确定中来加以解决。只有当行政人员在道德价值确定方面取得了积极的进步，才能从根本上杜绝公共权力的异化。

三、行政人员道德价值的坐标

长期以来，关于道德价值的伦理学思考是在个人主义和整体主义之间进行的，个人主义主张个人权利，整体主义倡导社会秩序。但是，这是一般性的伦理学思考。实际上，伦理学的个人主义与整体主义视角是从属于两个目的的：一个是理解的要求；另一个是宣示的要求。从个人主义出发是出于理解的要求，它所要理解的是人的道德价值的基础和来源；从整体主义出发则是出于维护社会整体动态发展的要求，属于一种道德教化性宣示，所希望的是要人们树立起道德价值观念。其实，两者之间并不是必然对立的。就近代社会的现实而言，要理解它的道德价值形态，是需要从个人主义的立场出发的，只有从个人主义的立场出发才能对人的道德价值作出有力的证明。然而，就人类社会存在和发展的客观要求来看，是应当建立起整体主义的道德价值观念的。所以，我们认为，这场旷日持久的争论并没有实质性的意义，即使像罗尔斯、诺齐克和麦金太尔那样要在社会的公平和正义与个人的权利之间一较短长的做法，也只是这种所谓个人主义还是整体主义的陈旧思维范式的回光返照，并没有在伦理学的发展史上作出真正有价值的建树。

一般伦理学或普通伦理学是需要的，因为它研究人类道德生成的规律，并倡导一些一般性的伦理原则以及人类共同的道德价值。但是，它不具有为整个社会的每一个阶层、每一个特定领域中的特定人群确立具体的道德价值和行为规范的功能。所以，对社会生活中的每一个特定的领域，都需要作出具体的分析和研究，以便确立起具体的道德价值，并建立起具体的道德规范体系。近代以来，社会是分为不同领域的，不同领域中的人的行为方式在性质上是不同的，其结果也是不同的。比如，同样是对个人利益的追逐，在私人领域中是道德的和合理合法的，而在公共领域中却是不道德的、不合理的，甚至是不合法的。所以说，在我们对公共领域的研究和对行政人员道德价值的思考中，个人主义和整体主义的伦理原则都不再适用。在公共领域中，伦理思考的直接对象就是行政人员与公共利益的关系，行政人员如何自我定位、如何行使公共权力以及他的价值目标是什么等，应当根据什么原则来加以确立，才是具有积极的研究意义的问题。因为，只有明确了这些问题，才能够为行政人员的道德价值确定提供建设性意见。

在公共领域与私人领域、行政人员与经济人的比较中，我们已经看到他们之间的各种不同，这些区别引导我们走向了对行政人员在公共领域中的特殊坐标系的考察。

首先，行政人员的道德价值确定来自于他对公共利益的态度。我们知道，公共领域是私人领域的调节领域。在近代社会产生之前，社会并没有实现公共领域与私人领域的分化，整个社会在一体性的结构中是通过“家国同构”的体制而进行着内部性调节的。自从工业化、城市化启动了公共领域与私人领域的分化进程后，公共领域就是作为私人领域之外的一种独立的外部力量而存在的，是时时处处对私人领域进行调节的领域。所以，在公共领域中，必须摒除私人领域中的个人利益至上的原则，必须确立公共利益至上的原则。应当说，在私人领域中，个人利益追求是一种现实的活动，而在公共领域中，公共利益至上则是一种信仰，行政人员需要基于这种信仰去作出自己的行政行为选择。也就是说，一个人能否成为合格的行政人员，取决于他能否建立和是否拥有公共利益至上的信仰。如果一个人不能够建立和拥有这种信仰，他就不应当进入公共行政的领域而成为行政人员。在他没有公共利益至上的信仰的情况下，如果他进入了行政人员的队伍，等待他的不仅是个人利益追求得不到实现的结果，而且还可能是一种惩罚。这就要求必须在制度设置上解决这一问题，即必须保证那些对公共利益拥有崇高信仰的人进入到行政人员的队伍中来，并且不断地通过各种措施宣示和引导行政人员确立起对公共利益的信仰，使那些不能够建立这一信仰的人拥有自动退出行政人员队伍的自由。

其次，行政人员的自我主观定位以服务于公共利益为基准。行政人员是专门执掌和行使公共权力的特殊群体，他能否正确地和有效地行使公共权力，主要取决于他对自己所处的位置的正确认识以及对公共权力性质的正确把握。公共权力是为公共利益服务的，它在作用于社会和私人领域时能否提供公平和体现出效率，都是以其公共性质能否得到保证为基准的。行政人员只有在充分地认识到了自己所掌握的公共权力的性质和作用方向时，才能正确地行使这种权力。否则，行政人员就会在不知不觉中改变公共权力的性质和作用方向。所以，公共权力运行的状况主要是以行政人员的道德自觉为根据的。在马克思学说的影响下，人们倡导行政人员的公仆定位。其实，马克思只是借用了卢梭的一个表述，他本人在使用这个词语时，较多的具有比喻的性质，在某种意义上也具有夸张的成分。行政人员与其他社会成员的人格平等是毫无疑问的，但是，由于他掌握着公共权力，所以，他需要更多地拥有正确对待其掌握的公共权力的自觉性。

再次，行政人员应当确立与职业要求一致的道德价值目标。我们已经指出，行政人员绝不是一个纯粹的理论抽象，行政人员的具体形态也是有血有肉的现实的人，他必然有着自己的价值追求。我们已经明了，经济人的基本价值追求是他的个人利益，他的个人利益在何种程度上实现了最大化，他也就在何种意义上实现了自己的价值。在需要实现自身存在价值的问题上，行政人员也不例外。但是，行政人员实现自身价值的方式完全不同于经济人。行政人员的价值不是以个人利益实现的程度为标志的，而是以他对公共事务的投入为前提的。所以，一个人一旦成为行政人员，就必须实现价值目标的根本性转换，即把一种经济人的“占有的追求”转化为一种“公共人”的“奉献的追求”。如果一个人缺乏这种奉献的追求，也就不应当进入行政人员的队伍。在上述的分析中，我们已经看到，在经济人那里，占有的追求并不是恶，它可以成为社会发展的动力，而且在社会的总体运行中，占有最终依然会被社会所占有。所以，占有的追求是最终必然要奉献给社会的追求。对于行政人员的所谓奉献的追求来说，也是合乎这种辩证法的，他的奉献也应当是与他最终的占有成正比例的。这样一来，行政人员就可以用自己的“奉献的追求”而把公平与公正的问题交由制度来加以解决。如果制度无法解决这个问题，那么，它就是一个溃烂了的制度。

在行政人员道德价值确定的问题上，我们所给定的这个坐标系是来自于行政人员的主观方面的，这是不是意味着我们对客观方面的忽视呢？不是。我们急切地呼吁道德制度建设进程的启动，但是，制度变革可能需要在一个较长的时期内才会取得实质性的进展。在道德制度尚未建立起来之前，我们必须首先致力于行政人员的道德化。我们关于公共行政道德化的思路是，首先需要实现行政人员的道德化，只有行政人员的道德化取得了积极进展，才会推动道德制度的建设取得积极进步。即使在未来的某个时期我们建立起了道德制度，这个制度也只是一个不（像法律制度那样）排斥道德的制度，只是一个包容道德和鼓励道德行为的制度，是道德行为可以大展身手的空间。因而，在我们拥有了道德制度的条件下，也需要突出强调行政人员的道德价值对于公共行政的意义。任何时候，把全部社会问题的解决寄托于制度的想法，都是幼稚的。

还应当指出的是，公共领域是一个永恒的价值领域，这也是公共领域与私人领域的根本性区别。也就是说，私人领域总是一个利益的领域，一切行动都是围绕着利益的得失而展开的。在公共领域中，我们也使用利益的概念，但是，当我们把这种利益表述为和确认为公共利益时，实际上是对这种利益的价值内涵的承认。或者说，不同于私人利益，公共利益并不是一种有着明确的具体形态的利益，公共利益其实就是一种价值形态，只有当这种价值形态再一次辐射到私人领域中时，才重新以利益形态出现。利益这个概念肯定源于经济学的研究，虽然我们没有对这个概念的提出进行考证，但是，我们可以确定，肯定是由某位经济学家首先提出了这个概念，是在对私人领域的观察中形成了利益的视角。然而，即使对利益作出了区分，提出了私人利益和公共利益两个概念，也不意味着这两种利益具有可比性。私人利益是可视的，在很多情况下是可以用量化的方式来加以确认的，而公共利益只是一种价值形态，更多的时候，只是一种观念。公共行政是建立在公共利益的基础上的，是出于维护和促进公共利益的要求而去开展行政活动的。所以，关于公共行政的一切实质性的研究都以价值的思考为依归，而行政人员的道德价值，又是公共领域中的最高的价值形态。