第二节　公共行政的建构之路

一、模仿还是超越

一般说来，发展中国家的行政体制建设是通过学习和模仿西方发达国家的官僚制而建立起来的。虽然一些国家在这种学习和模仿中倡导与本国的实际情况相结合，但是，这种结合往往是更多地停留在理论或意识形态的层面上，能够落实到行动中的却是少之又少。如果说有着与本国国情相结合的成果的话，那也主要是在官僚制建设的过程中保留了传统的统治行政要素。后一种情况并不能被看作是西方官僚制与本国国情相结合过程中的制度创新。相反，它只是在学习和模仿西方官僚制的过程中向本国传统势力作出的一些妥协，是对官僚制的反动。

正是由于这个原因，在一些发展中国家，我们常常可以看到一些要求西方化的知识精英在努力呼吁。其实，他们所呼吁的绝不是要结合本国国情的制度创新，所表达的也不是超越西方官僚制的渴望，而是要全盘地把西方官僚制搬到本国来。因为，他们看到全盘搬来的西方官僚制也要比其本国的那种传统的统治行政或被传统的统治行政改造过的官僚制进步得多。上述两种情况都是需要在行政改革过程中加以避免的。我们对那种学习和借鉴官僚制的同时向本国传统统治行政妥协的做法是不能赞同的，同时，我们认为那些不顾历史发展已经走到了让官僚制失灵的时代还照搬西方官僚制的做法也是无法接受的。对于发展中国家来说，以发展的眼光看，绝不能满足于从西方全盘地搬进官僚制，而应当在西方官僚制正在受到扬弃的历史时期中站在一个更高的起点上。这个更高的起点包括四个方面的考量：第一，西方行政改革和理论探讨的方向；第二，本国的政治、经济的现实；第三，本国所拥有的文化基因；第四，全球化、后工业化所提出的要求。

在中国改革开放的过程中，行政改革的历程大致可以分为两个阶段，第一个阶段主要是以机构改革为主题，第二个阶段则是在行政管理体制改革的名义下展开的。在第一阶段的改革中，应当说更多地表现为对西方国家行政体制的学习与借鉴，这是相对容易的，而且也取得了明显的成效。在行政管理体制改革的议题被提出之后，究竟如何改？从什么地方入手？应当达致什么样的目标？一时之间，是很不明确的。可以说，在中国提出了行政管理体制改革的一段时间内，其实是存在着目标迷失的问题的，并不知道走向什么方向和如何去走行政管理体制改革的道路。经历过一段时间的目标迷失后，在深入的思考中发现了建立服务型政府这一目标，这是为行政管理体制改革确立起的一个战略性的目标。然而，建立服务型政府的道路没有可以学习和借鉴的经验，必须进行制度创新。

从近代社会的发展史来看，一般说来，制度创新的使命是由学者承担的，从事实践工作的政治家以及行政领袖所要做的是理解学者的思想和观点，并将其付诸制度安排。在中国，制度创新这个环节出现了问题。这是因为，中国学者在向西方学习的过程中也形成了路径依赖，无论遇到什么问题，总是要到西方寻找理论或实践的原型。由于中国学者勤于学习而惰于独立思考，特别是不愿意根据现实而作出独立的思考，因而，在需要制度创新的服务型政府建设这项伟大的事业中，难以形成创新性的成果，有很大一批学者努力到西方国家去寻找服务型政府的思想和理论支持，甚至有学者煞有介事地写文章介绍西方国家的所谓服务型政府建设经验。荒唐之至啊！西方国家什么时候有过服务型政府？西方国家的哪一位学者提出过服务型政府的理念？在全球化、后工业化的条件下，在管理行政已经遇到了治理失灵的问题时，在危机事件因治理失灵而频繁发生的情况下，在西方国家的行政改革前行无路的情况下，我们提出服务型政府建设本身就是一项理论创新。但是，由于这项理论创新因学者们惰于探索而无法转化为制度创新的成果，因而，有可能使服务型政府建设遇到无疾而终的命运。

我们一再指出，中国社会所处的特殊发展阶段决定了中国的行政改革可以作出两种选择：一是复制官僚制；二是超越官僚制。正确的选择应当是基于公共行政发展的必然，主动地迎接后工业化对政府提出的挑战，在全球化的背景下去建设反映了时代精神的政府。如果我们能够建立起适应时代要求的政府，也就能够领导中国社会实现对工业化历史阶段的超越。也就是说，在20世纪80年代以来的后工业化过程中，官僚制的一些根本性的缺陷都已暴露了出来，在这种情况下，如果没有主动超越官僚制的自觉性，就会使官僚制的缺陷更加放大，所造成的消极影响也要比它在西方国家更为严重。

我们知道，现代官僚制是一种等级森严的管理制度，是以专业化的分工—协作机制来保证其运行合乎技术理性的体系，是通过严格而明确的规章去保证组织及其成员以非人格化的方式开展活动的过程，它强调的是应做到公事公办。然而，官僚制必然导致严重的官僚主义，从而使行政人员脱离实际和不关心公共利益。当然，官僚制的组织目标可以是包含着公共利益的，事实上，当官僚制要求其组织成员价值中立的时候，是为了使其行为不偏离组织目标，以求组织目标中的公共利益内涵得以维持并能够得到实现。但是，社会是复杂的，行政事务以及对行政事务的处理会因社会的复杂性而具有不确定性。

在形式合理性的技术主义路线中，一切存在于目标制定之中的公共利益确实都能够得到实现，然而，那些存在于预制目标之外的有利于增进公共利益的要素，就会受到排斥。在后工业化的进程中，随着社会的复杂性程度的迅速增长，这一点变得愈益明显。所以，官僚制的形式合理性设计以及行政人员的价值中立，已经使他们的行为严重偏离了公共利益实现的要求。与此同时，官僚主义也使行政人员官气十足、铺张浪费、贪图个人安逸和尽可能地逃避责任，进而导致了工作效率低下的结果。不仅如此，一个最为普遍的现象就是，在行政管理和社会管理过程中存在着严重的推诿扯皮、公文泛滥等问题，对一切个性化的要求都持敌视的态度。所有这些，都与中国作为立国之本的为人民服务的宗旨之间存在着根本性的冲突。所以，我们必须提出超越官僚制的要求。

如前所述，现代官僚制是建立在政治—行政二分原则的前提下的，是因为价值中立而走上了纯粹科学化、技术化建构的方向。然而，对于中国这样的社会主义国家来说，政治与经济发展的一体性是很强的，而且，中国近代以来的后发展状况决定了经济和社会发展也是一个政治问题，政府在促进经济、社会发展过程中所承担的是一项政治使命，是把公共利益的实现以及人民群众生活水平的不断提高作为一项政治目标来看待的。在这种情况下，是不可能产生纯粹意义上的政治的，即不可能出现独立于经济和社会发展的政治活动，也不允许任何利用经济和社会发展成就去开展党派斗争等意义上的纯粹政治。

对于经济和社会的发展而言，在中国，政治与行政都是从属于一种工具定位的，是为经济和社会发展服务的。在工具的意义上，把政治与行政区分开来，是没有什么意义的。在这一点上，中国与西方国家完全不同，作为表达领域的政治与作为执行领域的行政并未在中国呈现出分化的迹象。而且，属于工业社会治理文明的这种分化由于后工业化进程的开启也失去了意义。所以，中国不可能也不需要走官僚制的纯技术化追求之路。在中国行政改革的过程中，一些学者认为中国存在着官僚制发展不足的问题，并呼吁建立和完善官僚制，这种观点所反映出来的学术倾向其实是：没有看到中国的政治以及文化生态与西方国家的差别，而是就官僚制本身来看问题了。

对一切社会现象的理解都必须在特定的历史背景和既定的生态中进行，如果单纯地就某一社会现象去发表意见的话，往往会在貌似科学的研究中提出错误的结论。对于官僚制的问题，也是这样。西方国家在近代形式民主的追求中作出了多党政治的设计，由于政党间的竞争把整个社会拖入了一个泛政治化境地，特别是使整个公共生活空间政治化，以至于找不到一块可以逃避政治的净土。如果回顾政党分肥制条件下的美国社会的话，就可以看到，政治对经济、社会的发展造成了极大的消极影响，为了改变这种状况，迫不得已地确立起一个能够相对独立于政治的领域，去执行日常性的社会治理任务。这就是政治与行政二分的真谛。一旦政治与行政相分离，行政也就走上了一条独立建构的路径，从而使官僚制成为它的必然选择。在中国特定的时期，我们也提出了党政（党与政府）分开的要求，但是，我们所讲的党政分开和西方国家的政治与行政二分是完全不同的，不是要将政府排除到政治领域之外，而是在政治体系之中实现党与政府的职能分工。所以，中国政府不可能走上一条行政独立建构的道路，因而，也就不可能去复制官僚制的模式。

其实，在西方国家的政治与行政实践中，官僚制的价值中立也是与其理论设定相去甚远的。单就政治与行政二分来看，即使是在官僚制发展得较为充分的美国，也很难说就真正地把政治与行政分了开来。我们看到，国会、总统等政治机构及政务官对于政策问题往往只是提出原则性目标，而具体的政策方案，则是由行政机构及文官制定并加以落实的。反映在政策制定中的这种状况，本身就证明了社会价值的权威性分配并不是只在政治部门内进行的，当政府大量地从事和参与到政策制定过程中来的时候，不可避免地会把文官的个人信仰和价值观带入政策之中。即便行政管理以及社会管理方面的政策是完全由政治部门制定的，是在政务官的领导和监督下加以执行的，那么，如果职业文官对这些政策心存疑虑甚至不满时，依然会蓄意阻挠政策的执行，即使付诸执行，也会大打折扣。

单就行政系统的运行来看，也是无法将行政官员排除在政治活动之外的。我们看到，在美国，职业文官所拥有的五大优势决定了他们能够在很大程度上影响甚至支配政务官的决策：一是任期优势。事务官是终身任职的（永业制），而政务官则是有任期的。二是专业知识优势。由于事务官长期在一个部门中任职而政务官调动和更换频繁，从而使政务官不可能获得事务官的专业知识。三是信息优势。送达政务官的信息基本上都是由事务官加以筛选和加工过的，而在筛选和加工信息的过程中，是大有文章可做的。四是时间优势。事务官主要精力放在部内工作上，而政务官主要精力则放在了应付议会质询、内阁会议、联系选民等事务上。五是人数规模优势。政务官与事务官的比例严重失调，“两官”力量存在着严重失衡，政务官虽然处在领导的地位上，而在实际上，是很难实现对自己的部门的有效控制的。这些都决定了政治还是掌握在真正的行政官员手中的，离开了行政官员，则无政治可言。由此可见，在美国，政治—行政二分原则在理论上是明确的和清楚的，而在实践中则是模糊的。也就是说，即使是在美国，也不可能严格地按照威尔逊的原则而把政治与行政严格地分开。回观中国政治与行政之间的关系，如果仅仅搬弄威尔逊的政治—行政二分原则去要求党政分开的话，又如何可能呢？当然，在行政学界，近些年来谈论党政分开的人少了一些，但在法学界，类似的声音还是铿锵有力的。

二、公共权力的公共性质

从官僚制的实践来看，它从一开始就无法避免公共权力的异化问题，它不仅带来了严重的官僚主义，而且也总是受到腐败的困扰。可以说，在所有实行官僚制的国家，都存在着腐败的问题，只不过，在比较成熟的官僚制国家中，由于有着更完善的权力制约机制而使腐败问题稍有减轻而已，但是，根除腐败却是不可能的。我们说在官僚制发展较为充分的国家腐败问题相对不是那么严重，也不是由官僚制自身所决定的，而是由其政治生态所决定的。就官僚制自身而言，无可避免地为腐败留下了一块赖以滋生的土壤。至于那些准备实行官僚制的国家，由于不存在官僚制赖以产生的原生性政治生态，往往让腐败的问题发展到非常严重的地步，甚至埋下了引发政治动荡的种子。

我国在改革开放的过程中出现了腐败泛滥的问题，在一定程度上，也是由于我们在机构改革的过程中较多地学习和借鉴了官僚制造成的。也就是说，官僚制自身潜伏着权力异化的因素，这种因素不至于泛滥成灾的保障来自于其政治生态，即必须在多党制的条件下才能保证官僚制的权力异化被限制在一定的范围之内。如果一个国家尚未形成以多党制为特征的政党政治的话，在政府建构中却引用了官僚制，那么，这个国家肯定会陷入严重的权力异化状态。这样一来，解决问题的出路也就唯有走建立多党政治的道路了。那样的话，也就完全克隆和复制了西方国家的公共行政和政治模式。许多后发现代化国家都在这方面作出了示范。

应当说，现代公共行政的出现是从属于这样一个目的的，那就是公正地管理社会公共事务，维护公共利益和服务于公共利益实现的要求。但是，现实的悲剧在于，官僚制过于注重权力行使的技术性追求，忽视了对公共权力性质的把握，以至于公共权力的性质发生了异变，公共权力作为调节公众利益和满足公众需求的平衡器的作用，都不再是应然的情况。也就是说，在应然的状态中，公共权力应当是属于公众的，而不是专属于一部分人的，更不应当与公众甚至整个社会作对。实际情况则恰恰相反，公共权力被行政人员所掌握，他们不是或不完全是用这种权力为公共利益服务，而是运用这种权力去谋取个人私利。

当然，在健全的行政体系外部制约机制中，公共权力的异化可以受到一定程度的抑制，但官僚制导致公共权力异化的倾向并未因外部制约机制而有所改变。一旦外部制约机制稍稍存在着失灵的问题，就会使权力异化的问题凸显出来。在缺乏健全的外部制约机制的条件下，公共权力的异化以及因这种异化而导致的腐败问题就会变得非常严重。在某种意义上，一些后发展国家不是因为官僚制的欠发展而导致了腐败，恰恰是因为已经发展起官僚制却又未建构健全的制约机制而带来的腐败问题。如果引进官僚制是一条必经之路的话，在建立起官僚制的同时也就必然要求健全公共权力的外部制约机制。但是，如果可以在起点上就实现对官僚制的超越，就会走上另一条道路，即同时实现对健全外部制约机制的超越。

当然，官僚制的祛除价值“巫魅”和公事公办的要求在理论上是具有防范公共权力异化及其腐败的功能的，而现实却没有提供任何对理论设定的支持。因为，这种理论上的要求在现实中是不可能实现的。而且，由于形式合理性的设计在事实上回避了对行政人员个人私利追求以及行政人员应当服务于公共利益实现这类价值问题的回答，致使公共权力在形式合理性所留下的空场中发生了异化。这样一来，当公共权力不是被用来维护和促进公共利益时，就会转化成鼓励行政人员贪欲的力量。这个时候，哪怕只是留下了一个小小的鼓励行政人员贪欲的漏洞，就会导致公共权力异化的加剧，甚至会使公共权力发生质变。进而，行政人员就会运用手中的公共权力，大量地去从事损人利己、损公肥私、化公为私的行为。

这样一来，不仅损害了政府形象，甚至会导致政府丧失合法性的恶果。一旦政府丧失了合法性，它继续存在的根据就只能是强权。强权不是公共权力，甚至是与公共权力相对立的。如果政府不得不依靠强权来维持自己的存在的话，它与社会的关系就会陷入全面紧张的状态。当它承担分配职能的时候，就会违背公正和公平的原则；当它承担社会责任的时候，就会大量地使用权谋和权术，把公众作为敌人一样对待；当它从事社会管理的时候，就会以征服者的姿态出现，就会把强化秩序作为头等任务。这样的话，至于公共利益能否得到实现，则不在考虑之列。果若如此，政府距离进入全面的合法性危机状态也就不远了。

也就是说，政府依据强权而进行社会管理是政府丧失合法性的结果，而强权的运用又进一步加重政府的合法性危机，从而使政府深深地陷入危机的泥淖。政府如何避免这种危机呢？近代社会的法制化是一条途径。但是，从本质上说，法制的权力依然属于强权的范畴，只不过这种强权拥有了更高的科学化、技术化特征。所以，它在表现上不像农业社会的强权那样迅速地把政府拖入合法性危机的深渊。然而，只要是强权，就必然包含着导致政府合法性危机的可能性。

从西方国家的情况看，近代以来的政府也常常遇到合法性危机的问题。只不过，西方国家在长期的发展中寻找到了一套政治上的补偿方案，那就是用多党制的或两党制的轮流执政来消解合法性危机。这样做，在本质上还是属于“权术”的范畴，是寄希望于社会及其公众的忘却能力而轮流对公众施行欺骗。当然，多党制或两党制之中包含着一个相互监督的机制，但这一相互监督机制并不能够从根本上解决合法性危机的问题。多党或两党轮流执政完全是制度化的欺骗措施，一个政党因合法性危机而下台，另一个政党则在选举胜利中获得了合法性，周而复始地丧失合法性和获得合法性，因而，这不是避免合法性危机的根本性出路。所以说，政府要想避免合法性危机，还需要超越近代以来的法制化设计方案，需要寻找更为根本性的出路。我们认为，这条道路就是政府的道德化，即在政府的道德化中充分保障公共权力的公共性质任何时候都不被改变。而且，只有这样，公共权力才是真正为着公共利益服务的权力，才能在权力的行使和运用中不断地增强政府的合法性而不是削弱政府的合法性，才能使政府摆脱不得不使用强权这样一个无可选择的困境。

根据我们的看法，行政模式的演进经历了从统治行政到管理行政的发展，统治行政所对应的是农业社会的历史阶段，管理行政所对应的是工业社会的历史阶段。现在，我们正处在后工业化的过程中，后工业化的必然指向将是后工业社会的出现，与这个社会相对应的将是一种全新的行政模式，我们将其称作服务行政。

统治行政在社会治理过程中可资依据的，唯有权力，而且，总体上说，表现为强权，统治行政范畴中的人属于弄权者和权力拜物教徒。在统治行政模式中，一个人一旦掌握了权力，其生命的内涵便少得可怜了，在他的心目中，最神圣、最有意义的就是权力。权力可促使他做一切事情，可以忘恩，可以负义，可以令他采用一切他能想得出来的手段去获取权力和维护他已经得到的权力。权力可以使人父子反目、兄弟相戕。这是因为，权力可以赋予他特殊的地位，同时也使他的心理发生一定程度的变态，使他往往对周围的人采取一种过分提防、戒备和不信任的态度。更为主要的是，人一旦掌握了权力，就很容易失去自主性，就会被权力体系推着走。因为，他属于个人利益的谋求者，他只有在这个权力体系中才能保证自己的个人利益得到实现。所以，只要他希望个人的利益能够得到保障，或者不受损失，他就需要听从这个权力体系的安排，努力与这个权力体系保持一致，做这个权力体系的一个被动的从属性的因子。也许人们会以为，有了权力就可以随心所欲，这种随心所欲就是一种自主性。其实，这只是一种虚假的自主性，是权力的力量而不是人的自主性的展现。

管理行政属于公共行政的范畴，或者说，管理行政发展到其典型形态的时候，是以公共行政的形式出现的。但是，对于公共行政的建立和发展来说，管理行政还只是人类行政模式总体性转换的一个过渡阶段，还不是真正意义上的公共行政。因为，管理行政只拥有了形式公共性而不具有实质公共性，能够在形式和实质上都拥有公共性的行政，唯有服务行政。也就是说，我们把管理行政和服务行政都归入公共行政的范畴中，但是，管理行政只是公共行政的初级形态，而服务行政则是公共行政的更高级形态。也正是由于管理行政还只是公共行政的初级形态，人们才在管理行政中发现了各种各样的问题，看到了它的各种各样的缺陷。公共行政从管理行政向服务行政的发展，是一种从较低级的治理文明向更高级的治理文明的转变。在历史的维度上，这也是对管理行政的否定和扬弃的过程。服务行政作为公共行政发展的高级阶段，扬弃了管理行政对公共性的形式化追求。也就是说，它不再满足于在形式的方面拥有公共性，而是要求在行政过程的每一个环节中，在行政管理以及社会管理的每一项活动中，在构成行政体系的每一个要素中，都拥有实质意义的公共性。所以，服务行政将是一种具有充分公共性的公共行政模式。(www.daowen.com)

统治行政和管理行政都是控制导向的行政，它们之间的区别仅仅在于控制手段上的不同，而在行为导向上，都具有控制的特征。一切控制都是以权力为基础的或通过权力而加以实现的，所以，在管理行政这里，虽然权力已经具有了公共性，但是，从属于控制目标的权力必然会阉割服务于公共利益的一些属性，必然会把强制力贯穿到行政管理和社会管理之中。这样一来，就会造就出对立的两极。一旦管理者与被管理者、控制者与被控制者之间成为对立的两极，公共利益以及权力的公共性就都成了一种宣示而不是实际状况，是一种意识形态而不是真正的行政旨归。服务行政不同，它不是控制导向的行政，而是服务导向的行政，它时时处处都以谋求服务对象的满意为最高标准。当然，服务行政模式中也会包含着管理和控制的内容，但是，在这里，管理和控制是从属于服务的，是出于服务的目标而进行的管理和控制。在服务行政的服务目标中，价值因素不仅是无法回避的，而且是基础和前提。服务行政首先包含着公正的价值，为了使公正价值得以实现，在制度设计和行为模式建构中，就需要道德因素的介入。因而，服务行政在行政人员这里，会表现为以德行政。

管理行政有着强烈的效率意识，时时处处都把效率追求作为行动纲领，但是，管理行政在科学化、技术化的自反中往往陷入低效率的状态之中。所以，它一再地通过行政改革和新的管理技术的发明去为管理行政的效率追求提供支持。然而，当管理行政放弃了对公共利益的关注时，即使在具体的行动中是有效率的，公共利益也并没有在这种效率中得到增益。因而，是没有效率的，或者说，是一种虚假的效率。服务行政并不把效率追求作为其基本目标，但是，当服务行政出于服务的愿望去开展行动的时候，却是有效率的，而且能够获得管理行政无法相比的那种效率。最为重要的是，服务行政将把效率追求附加到服务对象所获得的服务质量上来，保证整个行政行为系统始终高效地为公众利益服务。正是这一点，保证了服务行政是真正地拥有了实质公共性的行政，实现了对管理行政形式化的甚至虚假的公共性的超越。

服务行政虽然是服务导向的行政，但是，在服务行政的每一项具体行动之中，都必然包含着权力，需要得到权力的支持。尽管服务行政是服务导向的而不是控制导向的，但是，它无疑包含着管理和控制，在一切存在着管理和控制的地方，都会看到权力的在场。不过，服务行政将从根本上实现权力与权力意志的分离，让权力从属于伦理精神而不是权力意志。在历史上，统治行政是权力与权力意志相统一的典型形态，管理行政虽然被要求依法行政，却没有实现权力与权力意志的分离，掌握权力的人在不违背法律的前提下，依然在实施管理和控制的过程中把自己的意志注入权力的行使过程中去。服务行政的主体也是人，需要通过人对权力的行使来为服务提供保障，但是，掌握权力的人必将是拥有道德意识的人，他在行使权力的过程中，是根据他对伦理精神的理解而开展行动的。

作为服务行政主体的行政人员虽然是掌握行政权力的职业集团，但绝不是传统意义上的权力集团，而是以公共行政为职业的服务性的团体。历史上的以及现实中的行政人员都结成了权力集团，作为权力集团的成员，每一行政人员都认为政府所拥有的权力是自己也有一份的，他那一份就是他实际上已经掌握的那部分，而且获得这一份的资格又是有着不定的期限的，必须在他拥有这一份权力的时候尽可能地加以充分应用，或者通过权力的行使来证明自己的存在，或者让权力从属于自己的自我实现，或者把权力转化为其他的有价因素。服务行政体系中的行政人员将彻底告别这种状况，他在任何情况下都不会把权力看作自己的占有物，更不会运用权力去达成自己的任何目的，因而，他不需要把自己的意志注入权力以及权力的行使之中去。因此，服务行政中的权力在行政人员的自觉维护中获得永不褪色的公共性。

三、确立行政道德价值

能否超越官僚制，能否建立起具有中国特色的公共行政体系，能否实现以德行政，关键取决于这样两个方面：其一是行政体制的道德化。在行政体制改革和服务行政的设计中，包含着更为明确的全心全意为人民服务的宗旨，包含着行政道德的生成机制，营造鼓励有道德的行政行为和防止不道德行政行为的氛围。其二是行政人员的道德化，需要使行政人员在其行政行为中把贯彻道德原则作为一种风尚来加以接受。这两个方面归结到一点，那就是取决于行政人员正确价值观念的确立。公共行政的本质是什么？行政体系中的行政人员应当如何运用公共权力来作出自己的行政行为选择？在很大程度上，是一个能否拥有和践行道德价值的问题，既是行政人员拥有道德价值，也是行政体系体现了道德价值。我们所关注的问题是：行政人员对公共行政的性质作出什么样的理解？行政人员应当如何把公共行政的理念内化为他的价值观念？行政人员在他的行政行为选择中如何去体现公共行政的本质要求？这些问题解决了，也就意味着服务行政已经有了主观基础。

我们知道，人的独特性是根源于人的观念系统的，特别是由人的观念系统中的核心价值观念所决定的。人的生活是一个不断地追求某种目标的过程，个人肯定会有着一定的生活目标，当个人会聚成集体而开展行动的时候，首先就会确立起集体行动的目标去凝聚共识并开展行动。所以，在人的生存与活动之中，必然包含着：第一，有什么样的目标？第二，怎样实现目标？确立什么样的目标取决于人的价值观念，是选择了“活着”的目标还是选择了自我实现的目标，都受到价值观念的规定。个人是这样，集体亦如此。而且，集体行动目标的确立往往是在明确的价值观念系统得到普遍承认或被接受为共识的条件下进行的。在某种意义上，我们甚至可以认为，在价值观念的系统中就包含着潜在的或明确的“目的观念”，目的观念以多种目标的形式出现，这些目标可能是相互冲突的，也可能是同质分层的。人们在这些目标之中选择了哪一个目标，就会反映在其行动上。总之，目标规定着人的生活和行为，规定着人们的生活样式和人生道路。所以，一个人要成为什么样的人，关键在于他具备了什么样的价值观念。

当人走向社会的时候，就变得复杂化了，在职业活动中，就需要拥有职业价值观念。因而，在他的价值观念系统中，除了个人的生活目标之外，还应有职业活动目标。在现代化的过程中，行政管理逐渐走向了职业化的发展道路，行政人员成了行政管理职业活动的主体。在现代社会的所有职业活动中，行政管理是一种最具有特殊性的职业，对于行政人员来说，从事行政管理职业本身，也就要求他拥有特殊的价值观念。他不仅需要有着自己的个人生活和需要为着自己个人利益的实现而努力，还需要为了公共利益的实现而工作。而且，与作为政治人的公民相比，行政管理职业的特殊性决定了行政人员需要更多地拥有公共精神，需要把维护公共利益和促进公共利益的实现作为其价值观念系统中的核心内容而确立起来。也就是说，一个人可以选择任何一个适合于自己或自己感兴趣的职业，但是，如果他选择了行政管理这一职业并以行政人员而存在，他就必须让个人的利益追求从属于公共利益实现的需要，就需要把公共利益意识转化为其价值观念系统中的基本内容。不仅在开展公务活动的时候让一切行为选择都指向职业目标，而且在职业活动范畴之外的一切行为选择中，都不允许作出与职业目标相冲突的行为选择。

管理行政生成于个人权利观念普世化的政治文化环境中，而且，近代以来的社会化大生产是要求工作与生活相分离的，人在开展职业活动的时候，被要求接受职业的规定；人在生活中，则努力追求不受职业的影响。权利观念使个人的利益追求具有合法性和合理性，要求得到他人以及社会的尊重。人在拥有了权利观念的时候，从事某种职业和开展职业活动是为了自我的个人利益实现，行为选择合乎职业要求是为了以优异的职业表现来获取个人的利益最大化。如果在职业活动中实现了自己的个人目标，那是最为理想的，如果职业活动的环境不尽如人意，就可以利用职业之便去自己获取利益，如果可能的话，还可以获取超额收益。这种职业与个人的关系也在行政管理职业活动中建构了起来，结果，行政人员从事行政管理职业就只是为了挣得一份保障生活的工资，为了使生活改善而谋求晋升，为了自我实现而争取权力和行使权力。

如果这样的话，也许行政人员的行为会表现出服务于公共利益的状况，而在他的观念系统中，则完全没有公共利益的地位。这就是我们所看到的，管理行政陷入了一种尴尬境地：第一，行政人员手中掌握着公共权力，这种权力可以用于维护和促进公共利益，也可以用来为行政人员自己谋取私利；第二，为了保证公共权力不被用来为行政人员谋取私利，就必须建立起严密的规则和行为规范体系，对行政人员的公务行为作出严格的规定；第三，行政管理所面对的问题是复杂的，所建立起来的规则和行为规范不可能把所有问题都预先考虑到，对于那些没有预先考虑到的和没有被作为规则和规范内容确认的事项，行政人员就可以由自己作出决定，此时，有利于自己的则做，无利于自己的则可以逃避；第四，规则和行为规范如果过于严密的话，必然会置行政人员于无法进行行为选择的境地，一切都成了“规定动作”，那就意味着可以用机器人来代替行政人员，而事实情况是，行政人员是无法替代的，因而，也就必须把规则和行为规范做成有一定模糊性的、不甚严密的和有着一定弹性空间的约束机制，行政人员在这个弹性空间中就可以选择那些完全从属于个人利益需要的“动作”。所以，对于行政管理这一特殊的职业而言，如果行政人员不能拥有包含了公共精神的价值观念的支持，一切外在性的控制机制都会更多地产生消极功能。

从中国的情况来看，政府中的权力滥用和腐败问题正是在致力于行政管理科学化和技术化的过程中出现的。而且，中国政府为了解决权力的滥用和腐败问题而制定的规则和行为规范越多，权力滥用和腐败的问题变得越严重。为什么会陷入这种恶性循环呢？根本原因就是在按照官僚制模式去建构政府的过程中，行政人员的价值受到了忽视，致使行政人员的价值观念出现了混乱，公务活动与私人生活的区分使他一方面选择了行政管理的职业，另一方面又渴求着过他自己个人的生活，甚至把追求他的个人利益的实现作为他开展公务活动的目标，更有甚者，怀着当官就是为了发财的动机，在涉身于行政管理职业之前，就已经抱有谋取个人私利的目的。当然，也有一些人在进入行政体系之前并没有明确的目标，还可能有一些人是抱着为社会造福和施展抱负的目的。但是，一旦进入了行政体系成为行政人员并掌握了公共权力之后，就开始堕落而变成腐败分子。

面对普遍性的权力滥用和以权谋私行为，学者们往往把西方国家的外在控制机制想象得过于完美，总是要求按照西方国家的外在控制模式来解决中国当下的权力滥用和腐败问题。其实，如果不在行政人员的价值观念中去找原因的话，一旦发现引进了西方国家的外在控制机制无法发挥作用的话，就会要求引进西方国家的政治模式，就会进一步要求引进西方国家的文化和宗教。如果这样的话，那将有多么漫长的道路要走？而且，谁能保证这条道路是顺畅和平稳的呢？我们认为，作为政府建构的行政改革方案需要从源头上做起，需要在起点上就解决行政人员的价值观念问题。那就是，需要确定一个准备进入行政体系的人是否有着明确而坚定的为公共利益奉献和服务于社会公众的目的，一旦成为行政人员后，能否把个人利益的实现放置在公共利益实现的回报之中。

全球化和后工业化的历史转型过程把人的价值观念带入到一个较为混乱的时期，学术界往往把这种情况称为价值观念的多元化。即便是这样，人们还是一致地称道或向往着例如中国传统的以道德为轴心的价值观念体系和古希腊以美德为轴心的价值观念体系，甚至对于黑暗的中世纪，人们也努力去发掘其神学价值观念的道德内涵，而不是对其一概否定。可见，道德的因素是人类共同的财富，是具有永恒性的价值因素，任何时候，只要道德不被教条化和不至于僵化，就是最为进步的和代表着人类发展文明成就的价值因素。

我们也发现，在对人的一切指责中，可能最令人不快的就是对人的不道德的批评。一个罪犯可能会对自己的罪行供认不讳，甚至能够心安理得地为自己的罪行辩护，但他对不道德的指控绝不会欣然接受，甚至一些罪犯会对自己的犯罪行为进行道德合理性辩护。这说明，康德的“绝对命令”的概述还是很有道理的，道德确实具有绝对命令的特征，只是近代西方社会成长起来的官僚制，才在形式合理性的设计中完全剔除了道德价值的意义。在根本不谈道德的情况也就使道德变得没有意义了，在政府中如果不考虑道德化的可能性的话，那么，政府也就会变得没有道德。所以，官僚制完全杜绝了任何对它加以道德评价的可能性。也正是由于这个原因，我们发现官僚制与人类的真实生活相去甚远，因为人类的真实生活是不可能没有道德价值存在的。根据这种情况，中国政府的建构以及行政改革就需要努力根据人的道德尊严感去实现对官僚制的超越，营造出一个良好的道德氛围，让行政人员以拥有道德和实现道德价值而自豪。

人类的道德生活是一个具有不同层次的综合性系统，这一综合性系统大致可分为三个基本层次，即终极信仰层次、社会交往层次和个人的心性修养层次。相应地，在行政人员的道德价值观念系统中，也具有这样三个层次。一般伦理学是这样根据人的道德层次来构建它的理论结构的：把终极信仰的研究看作是道德形而上学范畴，把社会交往准则放入道德规范范畴，把个人心性修养当作美德伦理的范畴。从我国当前的情况看，马克思主义的理论体系应当属于道德形而上学意义上的理论，中国传统文化应当属于个人美德意义上的遗产，而在道德规范方面，我们的研究是极其薄弱的。因而，我们在道德形而上学方面的理论成就很难通过道德规范而转化成现实的个人美德，更何况中国传统文化中的个人美德在新的历史条件下已经很难发挥作用了。这是就我国社会的普遍道德状况而言的。其实，在公共行政的领域中，也存在着同样的问题。虽然我们意识到道德价值因素之于行政人员的意义，但是，我们却找不到保证行政人员形成道德价值观念的途径，建立不起来保证行政人员按照道德标准审查自己的行为和出于道德要求而去开展公务活动的机制。这就是公共行政道德化的最大难题。

所以，在服务行政模式的建构中，在对管理行政模式的超越中，我们需要从道德规范的建构入手。规范应当是简单的和有力的，只有在我们建构起了一个完整的道德规范体系的时候，才能够在这个道德规范体系的基础上去想望一种道德的制度，并把包括公共行政在内的整个社会治理过程都纳入道德制度的调控之中。

【注释】

[1]彭和平等编译：《国外公共行政理论精选》，1页，北京，中共中央党校出版社，1997。

[2]同上书，29页。

[3]［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》，上卷，247页，北京，商务印书馆，1997。

[4]［美］戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，16页，上海，上海译文出版社，1996。

[5]参见上书，6页。

[6]［美］戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，13～14页，上海，上海译文出版社，1996。

[7]［美］戴维·奥斯本等：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，6页，上海，上海译文出版社，1996。