第一节　行政改革的追求

一、行政改革的话题

毋庸置疑，在走向现代官僚制的进程中，西方国家因官僚制而增强了政府能力，使政府在社会发展中扮演了一个重要角色。特别是在20世纪，官僚制取得了巨大成功，社会发展也进入了一日千里的运行状态之中。但是，到了70年代后期，随着官僚制的诸多缺陷逐渐暴露了出来，人们开始对官僚制进行反思，提出了各种各样的批评。自70年代后期以来，西方国家的行政改革所表明的是官僚制来自实践方面的批评。西方国家的行政改革是一个试图超越官僚制的公共行政发展运动。表面看来，它在公共选择理论、交易理论等等经济学理论的指导下去努力发现一种可以超越官僚制的公共行政模式，实际上，它并没有实现对官僚制的超越，至多也只是一场对官僚制的大规模的修补工作。

中国自80年代以来也开启了行政改革的进程。对于中国的行政改革来说，有着双重任务：一方面，由于中国的行政改革是在官僚制发展不足的前提下进行的，需要吸收和借鉴官僚制的一切积极成就；另一方面，中国的行政改革所处的历史阶段又决定了它不能够在官僚制充分发展起来之后再实现对它的超越。中国的行政改革必须把学习和超越的双重任务放在一个统一的进程之中，它的出路就在于从公共行政的道德化这个视点入手。也就是说，中国社会由于近代以来处于一种后发展状态，在西方国家工业化运动凯歌行进的时期，中国由于背负着农业社会的沉重包袱而步履维艰，在西方国家已经走上的工业社会的顶峰之时，中国才启动了工业化的进程。这个时候，完成了工业化并走上了工业社会顶峰的国家已经遇到了后工业化的课题，而中国的工业化进程又是在一个全球化的背景下展开的。这决定了中国无法在封闭状态下单纯地去走工业化的道路，必须与发达国家一道去应对后工业化的挑战。这样一来，中国的前进道路就变得复杂了起来，既要解决自身工业化的任务，又要与世界一道去承担后工业化的课题。在这种条件下，中国的行政改革就必须充分考虑来自这两个方面的压力。

20世纪后期以来的行政改革也是一场全球性的运动，现在看来，几乎所有的国家都搭上了行政改革这班列车。而且，可以相信，在今后一个很长的时期内，行政改革都是一个世界性的话题，几乎没有哪一个国家可以游离于行政改革的进程之外。反思这场行政改革运动，原因是多方面的，而且在不同的国家，行政改革的动因也是不同的。黑格尔说国家是理性的，每一个国家在决定自己的行政改革进程是否需要启动或按照什么方式改和朝着什么目标改的问题时，都不会盲目地模仿他人，肯定是由于自身遇到了一些深刻的矛盾和无法解决的问题，才会寻求行政改革这样一条道路。但是，为什么几乎全世界的所有国家都在同一时期内启动了行政改革进程？这可能是一个有趣的问题。至少，可以说全世界所有的国家都遇到了一些共同的问题，都需要通过行政改革去解决这些问题。事实上，我们看到，几乎所有的国家都程度不同地长期面对着机构臃肿、行政效率下降和财政压力加重等方面的问题。

我们应当看到，这些问题的出现绝不是偶然的，而是由公共行政发展的必然性所决定的。我们知道，西方国家在20世纪赖以开展公共行政活动的官僚制曾经给这些国家带来了巨大的成功，然而，同样是这个官僚制，而且是经过不断地修缮和完善了的官僚制，为什么会在70年代开始走向失灵呢？这说明，官僚制作为一种政府模式已经属于另一个时代了，随着它的充分发展而走向了与社会的需要之间不适应的方面了。也就是说，社会的发展已经提出了新的要求，即要求有新的政府类型与之相伴随，这种政府类型应当扬弃官僚制，在吸收官僚制发展中的一切积极成就的基础上实现全面创新。在中国，我们将这种新的政府类型称作服务型政府，而在西方，可能需要较长一个时期才会知道中国已经致力于这一新型政府模式的建构了。那个时候，也许他们会认真地思考重建政府模式的问题，并努力去寻找走出既有政府模式的出路。我们是期待着西方学者在这方面作出贡献的，否则，奴性十足的中国学者实在无法到西方找到服务型政府的理论支点。

我们也注意到，关于20世纪后期以来的行政改革，西方学者也大都是在“重塑政府”、“政府再造”的标榜中寄予期望的，这在一定程度上也说明西方学者同样希望能够有一种完全新型的政府来取代以现代官僚制为基本内容的政府类型。虽然西方国家20世纪后期以来的行政改革很难称得上是什么政府再造，但是，它所表达的追求是有价值的。如果在不远的未来我们真正启动了政府再造的运动，那将是公共行政发展史上的一场伟大变革，将意味着人类的政治发展史进入了一个根本性的转折点。所以，政府再造将是一项巨大的社会工程，是需要经历一番艰苦的探索才能达致目标的过程，这个过程将会延续一个相当长的时期。从当前的情况看，虽然我们提出了服务型政府建设的课题，但是，当这个概念被赋予内容的时候，也就成了一个巨大的垃圾袋。所以，我们只能说，当前的改革目标尚不明确，各国的做法也有很大的区别，对于什么样的政府才是适应21世纪社会发展要求的政府这样一个问题，谁也无法提供一个明确的答案。但是，有一点是清楚的，那就是需要通过价值因素的引入和政府的道德化来实现对现代官僚制的超越。

通过重温威尔逊和韦伯的理论，我们可以看到，威尔逊所说的：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”^[1]威尔逊在这里实际上所提出的是建立一个什么样的政府的问题，或者说，政府应当以什么样的形式出现和怎样根据这种形式来承担起它的职能。对于这个问题，古德诺作出了回答：“政治与指导和影响的政策相关，而行政则与政策的执行相关。这就是这里要分开的两种职能。”^[2]根据这里所标示的政治—行政二分原则，所建立起来的政府理所当然地是一种纯粹形式化的和专业化的行政机构，它的职能仅在于执行政治所确定的政策，这种执行政策的活动只有一个目标，就是效率。

概括起来，基于政治—行政二分原则建立起来的政府应当体现出这样几个方面的具体原则：第一，固定的官员管辖权原则。在政府中，每个官员都有固定的职责，在职责和职权范围内有权发布命令。第二，机构等级制和权力层级化原则。在政府中，有一个严格规定的上下等级体制，高一层级的部门对低一层级的部门进行监督和管理。第三，一切管理都建立在书面文件的基础上。政府中的各项活动都有说明书并要按照文件的规定进行。第四，官员因专业化而能够充分地发挥自己的工作能力。第五，各级官员，只要能胜任工作就应得到终身雇用的保证，能领取固定薪金和养老保障金，让官员的收入具有高度的安全性并得到社会的尊重，使担任公职成为人们追求的职业。由于拥有了上述原则，官僚制就可以成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系。这样的政府被认为是能够取得最高效率的，在此意义上，可以说它是已知的对人类进行必要的管理的最合理的方法，有着准确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等诸多优点。

我们已经指出，政治—行政二分原则是公共行政得以确立的前提，而承担起公共行政职责的政府则是以官僚制的形式出现的，是一个以现代官僚制为特征的行政体系，它作为一个纯粹的技术性体系只考虑活动的效率和技术的可能性。官僚制作为一种理性的和有效率的行政体系，一方面，迎合了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科学理性时代的文化认同。的确，官僚制理论的产生和广泛运用促进了政府技术化水平的提高，并以很高的效率履行了政府的职能。对于推动资本主义经济发展和社会进步来说，它是一个应当加以肯定的有力杠杆。可以说，没有官僚制，西方国家就不可能取得现有的巨大成就。

二、官僚制受到实践的批评

韦伯对官僚制的命运是有所知觉的，他说，“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素”^[3]。在20世纪中后期，随着官僚制发展走到自己的顶峰，它所拥有的形式合理性和工具理性也暴露出了其固有的弊端。进入70年代，以信息技术为基础的新文明动摇并改变了原有的政治、经济和社会运行模式，世界政治、经济、文化发生了前所未有的变化。政治、经济以及社会所发生的变化使官僚制的一些先天性缺陷以及与时代发展不相适应的方面都开始逐渐地被人们意识到了，因而，韦伯的官僚制理论受到怀疑，使官僚制受到了来自理论和实践两个方面的批评。

特别是行政改革浪潮涌动后，人们宣布官僚制是一种过了时的政府体制，认为它是一种基于“工业时代”的特征而对政治、经济和社会体制所作出的概括和总结。随着从工业社会向后工业社会或信息社会转变进程的开启，官僚制变得失效或过时了，成了一种僵化了的和无效率的政府体制。的确，作为工业时代的产物，官僚制专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，政府官员总是以法律等规则所限定的权限去承担一定的任务，组织内部层层授权，下级对上级严格负责，“只有处在金字塔顶端的人才能掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”^[4]。在变化迅速、信息丰富、知识密集的时代，这一体制已经不能有效地运转了，因而出现了机构臃肿、浪费严重、效率低下的问题。

作为一种具有形式合理性的设计，官僚制过于推崇组织结构的科学性和法律规则等形式的制度化，这使它难以适应政治、经济、社会个性化的发展要求。特别是官僚制对理性和效率的极端推崇，使它以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，结果，官僚制自身也变成了缺乏灵活性的体制，也由于这一体制的约束，行政人员的主动精神、创造精神等丧失殆尽。如果说官僚制所造就的组织运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下还能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率的话，那么，在进入了追求灵活、崇尚个性的时代后，就成了阻碍社会发展的严重障碍。而且，就官僚制自身来说，也走向了与其设计原则相悖的一面，成为一种效率低下的行政体制。特别是官僚制的专业技术崇拜和固定的专业化分工，使政府功能日益衰退。

官僚制以其为一个分工—协作体系而见长，正是作为一个分工—协作系统而证明了它的科学性。然而，在后工业化的迹象刚刚显露的时候，官僚制体系的总体就暴露出被分割为相互分立的专业部门的缺陷，成了有分工而不协作的系统，一切按照科学理念设计出来的协调机制都显现出失灵的状况。特别是在作为官僚制典型形态的政府这里，陷入了部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗的窘态，进而造成了责任保障机制日渐消解的局面。在这种情况下，各级各类官员大多是不求有功但求无过者，他们得过且过和不负责任地混天了日。^[5]

从政治的角度看，现代官僚制一开始就是生成于权力生态民主化氛围中的集权模式，有着与政治民主和经济自由完全相反的特征，而且是一种极为死板和僵化的集权模式。只不过，在社会处于低速运行的状态下，官僚制的这种死板和僵化没有显现为一个突出的问题；随着社会运行速度的加快，使官僚制的死板和僵化暴露了出来，并成为人们无法承受的一个问题。在官僚体系中，由于各种严密的法律规范的约束，官僚们不得随意按照他们喜欢而又适宜的方式从事管理活动，这实际上是对启蒙运动以来的整个人文精神的背离。与农业社会的集权相比，官僚制把集权的范围从整个社会缩小到了官僚体系之中来了，但是，即便是在这个特定的领域中对近代以来的人文精神加以背叛，也是不应该的。更何况官僚制在20世纪的实践中并不仅仅存在于政府之中，而是作为一种得以普遍应用的管理体制而扩展到了整个社会。这样一来，它对人的平等权利的侵犯和对民主生活的干扰，所带来的是非常广泛的影响。

官僚制所受到的来自实践方面的批评，就是20世纪70年代以来的这场轰轰烈烈的行政改革运动所提出的摒弃官僚制的要求。就这场行政改革运动来看，的确对官僚制作出了挑衅性的行动，具体地说，可以概括为以下几个方面：

第一，为了改变官僚制中的官员严格按章办事和循规蹈矩的传统，为了让政府官员尽可能发挥出潜能和创造力，为了让政府官员以令社会各阶层满意的创造性工作去增进社会的整体利益，各国政府都纷纷解除政府管制模式。这也被称为“缓和规制”，甚至被一些学者概括为“解制型改革”。对官僚制这种批评主要表现为，通过废除公共部门众多的束缚公务员及社会公众办事手脚的规章制度而达致提高行政人员办事效率的目标。具体做法是，强化行政人员的决策作用和执行规章制度的灵活性，淡化行政组织结构和强化行政人员的有效行为能力，改革政府内部繁琐的管理规制，等等。总之，就是通过取消政府内部的那些限制行政人员积极性、创造性发挥的规章制度，以期达到充分调动行政人员的积极性和创造性的目标。

第二，为了改变官僚制造成的行政管理过分依赖垄断性的、缺乏外部监督制约的官僚机构，让政府得到来自于外部的监督和指导，提出了在政府部门中引进企业家精神的追求。这在一些国家（如美国、英国等）得到了大胆的尝试，其主要做法是：在结构上把政府中的部分机构市场化，引入竞争机制，下放决策和执行权力，减少政府的机构和结构层次，或者把一些政府的服务职能下放给较低层级的部门和机构，或者干脆把一些职能让渡于民营部门来承担，其目的是迫使公共部门无法进行垄断性控制，从而降低管理成本，减少服务费用，提高服务质量和效率。在政府官员管理上，实行合同聘用制和建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度，仿效企业雇用经理的做法去聘用政府部门主管人员，并在雇用合同中明确官员的绩效标准，从而打破官僚制的终身雇佣制，并且在分配上建立以功绩制为原则的个性化绩效工资制度。

第三，为了解决官僚制由于组织结构和管理方式上的权力集中而致使行政效率下降的问题，各国的行政改革都沿着分权的思路来对官僚制加以改造。主要做法是充分地对基层进行授权，使基层组织及其机构具有适应社会需要而独立决策的权力，改变基层组织长期以来被动的行政执行状态。同时，接受公众的广泛参与，让公众对政府的公共产品输出作出评判，把政府变成一个能够广泛地和有效地吸收基层行政人员、社会团体和公众参与决策的公共行政体系，用分权代替官僚制的集权，以保证低层机构和人员在行政管理中的积极性和创造性能够得到充分发挥，从而提高政府公共产品输出的质量和效率。这样一来，官僚制金字塔式的等级组织结构就被控制宽松、中间层次少、信息传递快、低层组织中的人员决策和执行灵活的政府体制所取代。

在行政改革中出现的所有这些做法，都要求突破官僚制，希望把政府“再造”为一个能够适应社会发展要求的政府。这就是官僚制所受到的来自于实践的批评。虽然韦伯的官僚制理论自产生的那一天起就受到了学者们的怀疑和批评，但是，学者们的批评只是由于理论认识的角度不同而引起的，是从不同的角度出发而展开的逻辑分野。然而，20世纪后期行政改革实践对韦伯官僚制理论所提出的批评则是致命的，构成了对官僚制理论的实质性挑战。然而，正如我们已经指出的，行政改革实践对韦伯官僚制的批评是有力的，而在这种批评中所依据的理论和方法却是错误的。用错误的理论和方法去批评一种不再适宜和过了时的理论，可以造成破坏性的影响，却无法得出积极的结果。

三、行政改革能否超越官僚制

上述可见，无论是在理论上，还是在行政改革的实践上，都是针对官僚制的缺陷进行的。特别是行政改革的实践，确实在改变政府公共产品的输出方面取得了很大的成绩，凡是按照上述做法进行改革的国家，在经济和社会发展方面都取得了巨大成就。但是，如果就行政改革本身提出问题的话，那就是，官僚制在这场行政改革中得到了根本性的扬弃了还是由于官僚制的一些缺陷在进一步的修缮中得到掩盖而使官僚制成为一种更加稳固的行政体制了呢？这个问题很重要，如果是官僚制被从根本上扬弃了的话，那么，意味着一种新型的政府模式建立了起来或将被建立起来，它在吸收了官僚制的一切积极因素的同时而使政府站在了一个新的起点上。也就是说，人类的行政活动将进入一个新的历史阶段。如果说行政改革仅仅是一场对官僚制进行修修补补的活动的话，那么，政府将在不远的将来又会重新陷入官僚制危机的困境。这也就是说，官僚制的形式合理性设计和工具理性的原则只要没有受到触动，当前行政改革中所取得的成绩无论多大，都还会在官僚制的形式合理性和工具理性对人类理性的征服中缴械。(www.daowen.com)

从西方行政改革发展到了目前的情况看，它的所谓“重塑政府”、“政府再造”等是有着夸大其词的性质的。就上述所讲的行政改革的基本情况而言，尽管依据公共选择理论等而引入了企业家精神，建立起了竞争机制，但是，并没有构成对官僚制的全面扬弃。因为，在20世纪，当官僚制成为一种最为基本的组织形式时，不仅政府，而且企业，都普遍地采用了官僚制，企业家精神也是在官僚制的支持下而得以实现的。所以，在把企业家精神引入到政府中来的时候，并不是从根本上否定官僚制的运动，反而是在官僚制的基础上和以官僚制为依托而去实现企业家精神的。可以说迄今为止的这场改革运动在形式上使政府得以改变了，而在实质上，并未触动官僚制。至多，20世纪后期以来的行政改革所做的只是一些按照官僚制的科学化、技术化的思路对官僚制进行修补和校正的工作，是在一些枝节问题上对官僚制的调整，它没有从根本上触及政府应当具有什么性质以及行政人员和政府与社会公众的关系应当是什么样子的问题。

从组织结构看，行政改革对官僚制的层级结构作了调整，扩大了管理幅度，压缩了管理层级。但是，在行政改革过程中取得的这些成就却不是创新成果，而是一种适应性的调整。因为，20世纪后期，科学技术的发展在许多方面都取得了重大进展，提出了把科学技术的新成就运用到政府建构之中来而去对官僚制组织进行调整。行政改革主要就是新的技术手段在政府中的应用，使信息交流和传递都更加方便，使组织结构扁平化了。这对于官僚制的组织层级结构的设置来说，并不能称为严格意义上的改革。从英美的具体做法来看，设立了许多工作小组、特别委员会、项目小组等可以增加灵活度的组织形式，虽然这些做法在韦伯等人的官僚制设计中是不存在的，但也只能说是丰富了官僚制组织的形式和扩展了官僚制组织的内涵，而不能看作是对它的改变。况且，这些新型的组织形式也只在一些极小的范围内或针对一些具体问题才是有效的。如果把这种组织形式推广到整个政府系统中来，用以取代官僚制的组织形式，未必有现实可能性。而且，由于信息社会能够使权力更加集中，甚至使原来由于形式的障碍而无法达到的集权都成为现实，这有可能使运用信息化手段实现集权的做法变得更加普遍，而且，可能会成为一种更为恶劣的集权。当然，在行政改革的过程中也提出了解除规制的要求，甚至在梳理和废除某些不再具有合理性的规制方面，做了很多工作。但这只是在表面上缓和了规制，而实际上可能是政府对内对外的控制都变得更加严密了。

从管理方式看，在行政改革中也提出了突显行政人员的个性化和灵活性的要求，尽管在不同的学派的主张中对这一点的表述有所不同，而且，在不同国家的行政改革实践中选取的提高行政人员行为个性化、灵活性的途径也有所不同，但其基本精神是一致的。不过，从具体做法来看，并没有超越“强制性协调”的整体格局——以权力为中轴的计划、组织、人事管理、指挥、协调、报告、控制，依然是政府最为基本的管理特征。行政改革中广为流行的所谓绩效管理方式，本质上依然是一种行政控制，只不过这种控制把优先性维度由职权转向了效果。也许人们会从行政改革中的分权模式中读出对官僚制的挑战，但是，我们认为，它与其说是对官僚制的弱化，倒不如说是一种强化，因为权力的分散确保了基层获得与其职能相适应的权力，基层职权的到位必然带来科层秩序的稳定。这恰恰是韦伯官僚制的理想状态，如果说官僚制在实践中逐渐地演变成头重脚轻的倒金字塔结构的话，那么，分权模式其实是重新将其颠倒了过来，重新将官僚制校正到了其应有的状态。在对官僚制的维护方面，就连新公共管理理论的积极倡导者戴维·奥斯本等人也表达了赞同的看法：官僚制“一直是超过其他任何组织形式的纯技术性优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚主义治理中这一切都提高到最佳点”^[6]。“不管人民对官僚制度的弊端发出多少怨言，但如果存在着哪怕是片刻的设想，意味着持续的行政管理工作，除了通过在办公机关中工作的办公人员去进行这种办法外，可以在任何其他地方去完成，那将是一种十足的幻想。”^[7]

在行政改革中，“企业家政府”的提法是一个很具有号召力的口号，并在某种程度上被渲染为官僚制的替代形式。其实，这是一个很大的误会。其一，凡是在政府引入企业经营方式而进行了合同招标、项目管理的地方，实际上都是政府侵占了企业经营的地盘，把原先不应当属于政府的职能划归到政府部门中来了。对于这些方面的经营，放回到社会之中，或按照企业的方式进行运营，都无关宏旨。其二，什么是企业家精神，是竞争吗？肯定不是。因为，一切有人群的地方，都是存在着竞争的，只不过竞争的方式和程度有所不同而已，所以，竞争绝不是属于企业家专有的，企业家所有的是他们的管理方式。

在整个20世纪中，官僚制并不仅是政府行政管理的体制，而且是一个渗透到一切管理活动中去的管理体制。在企业中，我们看到的也是官僚制一直在发挥作用，企业家的管理方式也就是官僚制的管理方式在私人部门中的具体应用。现在提出要在政府中引进企业家精神，实际上是在说用私人部门中的官僚制来代替公共部门的官僚制，并没有摆脱官僚制的纠缠。虽然官僚制在企业中的表现是与在政府中的表现有所不同的，但这种不同主要是由企业与政府的性质不同所决定的。企业可以以市场为导向，以顾客为导向，那是因为企业以营利为目的；政府则不同，它是以维护和促进公共利益为行为导向的，它不能以营利为目的。凡是非营利的，都是不能够市场化的，不能够按照市场原则来加以经营的。如果政府把公众当作顾客的话，那么，公共利益就会在顾客的特殊要求中消失。

如果说在今天把竞争机制引入到政府中来是能够接受的话，那么，在今后的某一个时刻，人们会不会把竞争机制引入到家庭中来呢？如果能够引入的话，可以断言，一夫多妻或一妻多夫的制度将是竞争机制发挥最大功能的空间。所以，我们说，在政府中，以及对于政府的运营来说，不存在所谓市场导向或顾客导向的问题，如果说政府没能够为公众提供令人满意的公共产品，那是因为政府中普遍存在着官僚主义等问题，而不是一个可以转变为以营利方式运营的问题。特别是当政府已经不能在维护和促进公共利益方面发挥其应有作用的时候，那是需要从政府的性质方面着手来进行改革的，而不是在引进了企业家精神以及市场机制的途径中就可以解决问题的，即使在一段时间内表现了良性化的征兆，也不能够证明这就是一个好的模式。

所以说，西方国家20世纪后期以来的行政改革并不是一种真正意义的政府体制变革，并不是对官僚制的超越。表面看来，引入企业家精神和市场竞争机制对官僚制造成了冲击，而在实际上，由于这一方式本身存在着与公共领域的根本性冲突，是不可能得以持续的，一旦这种做法显现出了其弊端之后，官僚制就会回潮，甚至会出现一波报复性的反弹。从性质上看，引进企业家精神和市场竞争机制还属于管理技术上的改进措施，并没有就政府的性质提出疑问。如果行政改革满足于技术上的追求，是不可能取得实质性意义上的积极进展的。事实上，在这一波行政改革浪潮中，除了引进企业家精神的改革路径之外，致力于用诸如信息技术等来改革政府的做法也受到了普遍的重视。从现实表现来看，也许新技术的应用在行政决策的科学性、信息沟通的便捷性等方面收获了良好的效果，但是，由于技术的支持，使行政集权的状况也得到了进一步的增强。为了解决这一问题，学者们又倡导用公众对行政过程的参与来加以矫正。但是，官僚制自身所拥有的保持行政秘密的倾向则是公众参与无法搬除的障碍，而且，官僚制在行为上的控制导向也时时处处地表现在对公众参与的操纵上，以至于公众参与的良好愿望无法得到落实。

四、中国行政改革的方向

中国的行政改革进程大致是与西方国家同一时期开始的，起始于20世纪80年代初期。如果说机构改革是行政改革的切入点的话，那么中国的行政改革还处于一个刚刚开始的阶段，在这个时候，思考中国行政改革的方向问题是一件非常有意义的事情。

中国的行政改革与西方国家的行政改革在起点上是大为不同的。中国尚处于官僚制发育不足的阶段，所以，有很多人认为中国不应当模仿西方的行政改革，中国应当首先发展官僚制。这个建议有一半是正确的，那就是中国不应当模仿西方的行政改革，但是，要求中国首先发展官僚制就是一个应当受到怀疑的建议了。从上述的分析中可以看到，官僚制是西方文化和历史的产物，官僚制虽然在20世纪取得了巨大的成功，但它的形式合理性和工具理性决定了它有着根本性的缺陷。对于中国的行政改革来说，借鉴和学习官僚制的管理经验，甚至在行政体制的设计中引入官僚制的要素，是必要的；而要根据形式合理性和工具理性的原则在中国建构官僚制，则是不可取的。在全球化的条件下，中国的行政改革不应当看作是中国社会发展中的独立进程，它是与世界范围内的公共行政发展进程联系在一起的。当官僚制在实践中已经充分暴露出其缺陷的时候，中国有可能选择一条直接超越官僚制的道路。

对于中国的行政改革和行政体制建设而言，官僚制中的一些做法是值得我们借鉴的，那就是，它明确划分机构与人员的职责权限，并通过法规而加以严格设定；组织及其管理都依据大家共同遵守的规章和程序进行；严格的公私分开，公务关系对事不对人；根据需要对公务人员提供专业培训；公务管理需要专门的技术知识；官员承担公务活动是一种“职业”活动，这种职业不仅表现为经过公开考试选拔任职，而且表现为担任官职的官员要对组织的职务目标忠诚；官员的身份是终身性质的，但不承认官员对职位的占有；官员接受一种通常是有“定额”的“薪金”以及由退休金所提供的养老保障；官员升迁依据个人的资历或成就，或两者兼而有之；等等。最为重要的还是应确立起法律制度的权威，使公共行政在制度化、规范化的框架下运行。但是，官僚制的另一些内容必须得到超越，那就是它的政治—行政二分原则以及行政人员严守政治中立等等。因为，在中国是不存在所谓纯粹的党派政治的，政府在党的领导下开展行政管理和社会管理活动是一个既存的现实，而且，党的性质决定了它对政府的领导是有着深厚的政治基础的。在这种情况下，如果要求行政人员仅仅作为技术专家而存在，要求他的行政行为中不贯穿政治内容，那么，他的行政行为就会成为失去了方向的行政行为，就可能会成为利用公共权力谋取私利的行为。我国改革开放后，之所以出现了行政权力腐败泛滥的问题，在某种意义上，正是由行政的政治色彩淡化所造成的。

在中国，最大的政治就是能否代表全体人民的根本利益的问题，这个全体人民的根本利益也就是中国既定政治条件下的公共利益。公共利益能否得到维护，行政人员是否把公共权力作为公共利益的保障，行政人员的行为是否促进了公共利益的实现，是判断我国政府及其行政的公共性质是否发生了变异的根据。从这个意义上看，以中国政府为主体的公共行政中的政治也就是道德，行政人员的政治立场是反映在他能否坚持以德行政之上的。也正是由于这个原因，我们向往着“以德治国”，并希望行政人员把以德治国的理念贯穿于其行政活动之中，实现以德行政。对于中国政府的公共行政来说，以德行政就是政治，而且是政治的最为核心的内容。根据这一理念来认识行政改革，我们认为，中国行政改革的方向就是要建立起以德行政的公共行政体制。当中国的行政改革沿着这一方向前进的时候，它就会实现对官僚制的根本性超越，即扬弃了官僚制的形式合理性和工具理性，把道德价值判断引入到公共行政的体制和行政人员的行政行为中来。

当然，还有一个重要的问题，那就是，我国公共行政体系是不是包含着一个集权体制？当我们说应在借鉴官僚制的积极因素的同时超越官僚制时，能否做到对官僚制的集权化层级节制体制实现超越呢？长期以来，人们在探讨官僚制的时候，总是把它与政治上的专制集权或民主制度联系起来加以研究，基本上是把专制集权制度作为传统的世袭官僚制的生态环境来看待，而把民主制度作为现代官僚制的生态环境来加以建构的。的确，过往的历史发展是民主制度对专制集权制度的取代过程，而且这也构成了政治发展的文明化进程。但是，人类社会的政治文明并不一定必须在民主制度和专制集权制度之间作出选择。特别是在今天这样一个后工业化的背景下，有可能既废除了专制集权又超越了现代民主。集权和民主不一定是无法超越的两个必要选项，人类的政治智慧必将反映在对集权和民主这两个选项的扬弃之中，必将会找到第三个选项。如果承认人类具有制度创新能力的话，我们是有理由提出这样的设想的。

这样一来，我们的视线就不应集中在专制的与民主的制度表象上，而应深入地挖掘这些制度中的深层底蕴，去发现专制集权制度的不合理性在什么地方？现代民主制度的缺陷又是由于什么原因造成的？其实，答案在对专制集权的批评和对民主制度的反思中已经有了，那就是，专制集权制度缺乏法制而现代民主制度则是法制的片面发展。如果我们改变民主制度的法制片面发展的现状，走出法制的片面形式化追求，岂不就是对民主制度的超越。这样一来，专制集权制度中的一些因素就可能是合理的，那就是它的伦理精神和道德秩序。即使从专制集权和民主制度的分类中，我们也可以看到现代社会的畸形化：在政治上，我们主张和要求的是民主，但就官僚制本身而言，则是一个民主环境下的集权体制，它充分地证明了社会治理体系是民主与集权并存的，在社会体系的一个部分这里，是民主的，而在社会体系的另一部分那里，则是集权的。既然这种民主与集权的并存可以发生，那么我们为什么不能使这种并存转化成相互渗透呢，即把民主的精神贯穿到官僚制之中去造就民主行政？有人提出过这种建议，但是，建构民主行政应当从何处着手呢？是把政治生活中的民主制度设计搬到行政管理中来吗？显然是不可能的。一条可能的出路就是行政人员的民主精神建设，即通过行政人员的民主精神的塑造来实现公共行政的民主化。如果行政人员能够获得民主精神的话，那么，这个民主就不再是法学意义上的民主，而是伦理学意义上的民主，是由于行政人员的道德自觉而生成的民主。

在很长一段时间内，中国的行政改革被称作机构改革，如果改革的愿望和追求都反映在机构改革之上的话，科学化、技术化的考量可能是第一位的。但是，中国不可能满足于和停留在机构改革的范畴之内，随着机构改革的深入，随着机构改革引发新的问题，我们就必然会进入全面的行政改革的水域。这个时候，建立一个“什么样的政府”的课题就会被提出来，超越官僚制并实现公共行政的道德化就会成为一个必然的选项。建立服务型政府，就是基于这一逻辑而提出的构想。

虽然西方国家在20世纪后期以来的行政改革中一再提出超越官僚制的要求，但是，西方国家政府管理系统所实行的是管理行政的模式，这决定了它不可能从根本上超越官僚制。因为，现代官僚制是管理行政的基础，它为管理行政提供的是基础性支持，如果抽掉了官僚制，管理行政也就难以成立了。只要管理行政的基本理念、思维方式不发生变化，它就无法告别官僚制。从西方国家行政改革的现状来看，超越官僚制的方案只不过是更多地引进了社会自我管理的因素，尽可能地精简一些机构，尽可能地提高行政管理的技术水平以提高其效率。如前所述，所谓“企业家精神”、“民营化”等等，并不是超越官僚制的根本出路。把企业家精神引入到政府中来，无非是在官僚制的基础上加进一些竞争的因素而已，虽然在发展进程中有着放宽规制的倾向，却不是对官僚制的根本性超越。在这种体制中，政府依然是管理的主体，是凌驾于整个社会之上的公共力量。

在历史的维度中，现代官僚制是行政现代化建构的产物，或者说，在行政现代化的过程中，作为一个体系而出现的行政主体定格为了官僚制。如果行政改革不愿意抛弃行政现代化的成果，无论作出了什么样的修补和完善工作，都不意味着是真正超越官僚制的行动。对于中国来说，情况就不同了，中国的行政改革与西方国家有着完全不同的性质和内容。这是因为，中国正处在行政现代化的起点上，可以选择复制西方国家行政现代化的道路，也可以在全球化和后工业化的历史发展新起点上去开辟新的道路。这两种选择的结果是完全不同的。如果我们选择了复制西方国家行政现代化的道路，毫无疑问，就会走向建立和完善官僚制的方向。也许我们所学习和借鉴的是西方国家行政发展的最新成果，但是，在这种学习和借鉴中会自然而然地完成建立和完善官僚制的任务。正如一个孩子没有练习爬行就学会了走路，当他学会了走路后，也就自然而然地会爬行一样。如果我们选择了后一条道路，那就是在超越官僚制的起点上面向后工业化的需要而进行行政建构，就能够在探索中建立起全新的行政模式。

西方国家在行政现代化的过程中走上了建立官僚制的道路，并产生了对这条道路的路径依赖。在全球化、后工业化的背景下，虽然这条道路已经越走越窄，但是，它已经无法放弃这条道路了。可以说，西方国家已经背负了近代以来行政现代化的包袱了，使它步履蹒跚，越走越艰难。由于中国处在行政现代化的起点上，尚未背负起官僚制的包袱，完全可以轻装上阵。如果说官僚制不是行政发展的必然命运的话，中国就可以选择另一条道路。特别是官僚制的各种各样的缺陷已经暴露了出来，特别是人类社会的发展已经进入一个新的阶段，特别是社会的复杂性和不确定性迅速增长正在对社会治理方式提出全新的要求。在这个时候，中国的行政改革应当确立起全新的目标，而不是简单地学习和借鉴西方国家行政现代化的经验，更不是对西方道路的模仿和复制。所以，鉴于西方国家行政现代化过程中所建立起来的是一种管理行政模式，我们的选择如果与它不同的话，就应当是自觉地去建构服务行政模式。

当然，在中国选择了服务行政模式建构的道路后，西方国家行政现代化的成果依然是有着借鉴价值的，我们需要既学习它的经验，也认识到它的弊端并努力避免之。我们应当看到，官僚制的科学化、技术化追求在总的方向上是值得肯定的，它的问题是走上了形式化和片面性的道路。也就是说，它的问题是，在把完整的理性分割成工具理性和价值理性之后，用工具理性排斥了价值理性，走上了反科学的一面。在反科学的道路上所发展出来的技术也就是一种残缺的技术，因而，在行政管理以及社会治理过程中也就表现出瑕瑜并存的状况。中国的行政改革需要学习和借鉴官僚制中所包含着的科学精神，但是，也要避免基于片面的工具理性而进行的行政模式建构。中国的行政模式建构，需要让工具理性从属于价值理性，在每一项行政设置中，都要更多地关注实质合理性的状况。我们并不排斥形式合理性，但是，形式合理性任何时候都是第二位的，是服务于实质合理性的，应当看作是对实质合理性的巩固和增强。如果形式合理性不具有巩固和增强实质合理性的功能，就是可以不予考虑的因素。

任何时候，行政都极其敏感地反映了一个社会的现实。西方国家20世纪后期以来之所以要开展行政改革，那是因为其行政无法适应现实的要求。然而，它们的行政改革并没有使其行政在对现实的适应性方面得到改善，反而把社会引入到危机事件频繁发生的境地。由此可以断定，西方国家的行政改革是不成功的，或者说，存在着方向性的问题。对于中国而言，是必须清醒地认识到这一点的。从全球的角度看，人类社会的发展已经在西方走到了工业社会的顶峰，虽然这只是存在于西方国家的情况，却代表了人类社会的既定现实，对于尚未实现工业化的国家来说，并不是一个简单地向西方学习和借鉴的问题，而是要站在时代的前沿。所以，当前全球性的现实是一个超越工业时代的问题。行政作为一个社会的核心构成部分，应率先承担起这一课题，应率先实现对自己的改造。只有这样，才能承担起领导社会走向未来的任务。

中国共产党人倡导“实事求是”的精神和“一切从实际出发”的理念，“实事求是”是一个思维原则，它要求我们认识世界和思考问题的时候应做到实事求是；“一切从实际出发”是一项行动原则，它要求我们开展每一项行动的时候，都需要充分考虑到现实的实际。人类社会已经呈现出后工业化的趋势，如果中国的行政改革简单地定位在学习和借鉴西方国家行政现代化的经验的位置上的话，那就是对“实事求是”和“一切从实际出发”这两项原则的背离。相反，我们面向后工业化的现实去确立行政改革的目标，就是对中国共产党所倡导的这种科学精神的忠实履行。