第一节　分析“经济人”假设

一、“经济人”假设与行政改革

官僚制理论所受到的最大冲击还不是来自于对形式合理性等科学化、技术化追求的直接批判，而是来自于一种把经济学的方法推广应用到政治学、行政学中去的理论思潮。我们可以作出这样的断言：对于公共行政来说，如果说在20世纪的前半期官僚制理论是影响最大的理论的话，那么在20世纪的后期，“经济人”的概念则是最为引人注目的概念之一，许多学者都是使用这一概念去对公共领域各种各样的现象作出“科学”解释的，甚至已经成为一种意识形态，在学者们这里，则成了具有一定宗教色彩的信仰。可以说，如果放弃了“经济人”的概念，许多学者可能就不知道怎样去做学问了。

“经济人”假设所代表的不仅是一个得到广泛追捧的理论思潮，而且，对于70年代后期以来的行政改革，也有着巨大的影响，许多行政改革的方案，都是根据这些理论作出的设计。但是，“经济人”假设以及在这一假设基础上建立起来的理论，都不过是近代以来的个人主义方法论原则的极端化发展。而且，当理论走向了这种极端化的一面时，它在近代经典理论中的合理内核也就丧失了，个人的“经济人”属性被突出了出来，而其他属性都被掩盖了。“经济人”概念在理论上实现了建立统一范式的目标，但在实践上则潜藏着用人的自私自利性征服作为人类公平正义最后一点希望的危险。如果说“经济人”的概念对私人领域中的一些行为能够作出较好解释的话，那么，我们是不同意对公共领域进行经济学考察的，不同意用“经济人”的概念来确认政治家和行政人员。我们认为，虽然政治家和行政人员“经济人”化是一个现实，但是，这只是他在一种特定社会环境中所表现出来的一个方面的特征。除此之外，我们还应当看到，在政治家以及行政人员身上，依然包含着可以加以挽救的基质，那就是处在潜在状态的人性和道德。正是政治家以及行政人员这些作为人的基质的存在，使我们看到，公共领域依然是有着可以道德化的可能性的。

在现象界，从经济的角度来理解人和把握人无疑是最为简便易行的科学研究路径，而且能够适应社会科学长期不懈追求的那种用统一性框架来理解世界的要求。“经济人”假设的提出可以说达到了这样的目的。这是因为，“经济人”假设可以把对公共领域和私人领域、政治领域和经济领域的理解统一起来，可以把政府运行中的腐败问题归结为行政人员的“经济人”意识，接下来的对策性考量就是把公共领域私人化，或者按照经济运行的方式来运行，尽可能地减少传统意义上的政治和行政管理中的“公共选择”，在一切可能的领域都用私人选择来取代这种“公共选择”，即使不可以化约为私人选择的部分，也应建立在私人选择的基础上。按照这种思路提出的理论，理解起来是极其方便的，实行起来也是非常容易的，所以，总是得到人们的赞赏。如果这种理论的代表人物能够获得比如“诺贝尔奖”之类的奖项，就更能够让人们津津乐道。比如，被称为“公共选择学派”的理论就受到了这种礼遇。

在20世纪后半期的思想界和学术界，“经济人”假设在政治的和公共行政的领域中的推广应用，都被认为是公共选择学派的发明。布坎南在阐述这种观点时，就首先指出，“从来没有类似的假设，用以分析个人在政治或公共选择任务和位置上的行为，不管这个人是投票过程中的参加者还是政治团体中的代理人。不论是古典经济学家或他们的后继人均未提出过像这样的假设。也从未有过从个人选择行为演绎出‘政治的经济理论’”^[1]。所以，公共选择理论在探寻市场经济条件下“政府失灵”的原因并提出对策时，把古典经济学中的“经济人”假设推广到政治领域，用以分析和考察政治家和政府官员的行为动机和行为方式。

公共选择理论认为，政治家和官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构效率，而是个人效用。布坎南认为，“简单而直接的观察表明，政治家和官僚……的行动与经济学家研究的其他人的行动并无不同”^[2]。根据公共选择学派的理论，当个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票者、纳税人、受益者、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照成本—收益原则追求效用或利益的最大化。作为选民个体，他总是趋向选择那些预计能给自己带来更大利益的政治家或政治选择方案；同样，作为政治家或官员个体，他在政治市场上追求着自己的最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等等，至于公共利益，他是放在次要地位的。

公共选择学派中研究官僚制度理论的代表人物尼斯卡宁就曾指出，可以进入官僚的效用函数中的因变量有如下几个：薪水、职务、津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、易于更迭和易于管理的机构。也就是说，官员的薪水、职务、权力、声誉和工作清闲程度等效用与官僚总效用成正比例关系，而这些效用的获得又和预算拨款、财政节余、所辖下属、在职闲暇等成正相关关系。所以，官僚对官僚总效用的追求，就表现为对预算拨款、财政节余、所辖下属、在职闲暇等因素的追求。也就是说，“政治中的个人参加者并不从事发现的事业，他的地位非常接近市场中商人的作用。他通过可以得到的工具表达自己的利益，他接受从过程中产生的结果。政治是‘利益或价值的市场’，很像一般的交换过程。它与市场的不同之处在于它的范围更广”^[3]。这样一来，对于政府的机构膨胀、预算的最大化以及腐败等问题，似乎都得到了合理的理解。

“经济人”假设是公共选择学派的理论基点，正是借助于这一假设，公共选择理论构建了政治和行政管理等公共领域的理论模型，勾画出了“经济人”行为是怎样决定和支配集体行为的图式，特别是“经济人”行为对政府整体行为的集体选择所起到的制约作用。所谓“经济人”的假设，就是指：一个人，无论他处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益和使个人的满足程度最大化为最基本的动机。也就是说，一切人都有着一个共同的特性，那就是“经济人”的特性。根据这一观点来认识公共领域，就会发现，在国家这样一种组织形式中活动的人，也和其他人没有什么差别，既不更好，也不更坏，这些人一样会犯错误。因而，布坎南宣布，建立在道德神话基础之上的国家政治理论一遇上“经济人”这一现实的问题，便陷入难以解决的困境。

近代社会科学的理论叙述基本上都奉行了从抽象到具体的原则，从“经济人”这一抽象概念出发去对政治体系及其过程进行叙述性的阐释，也许能够描绘出一幅真实的图画。同样，我们相信，也是可以找到其他的概念去对政治体系及其过程进行叙述性阐释的。我们看到，早期的功利主义者从“经济人”的概念出发描绘出了资本主义社会的图景，而马克思却从“商品”这个抽象的概念出发描绘出另一幅资本主义社会的图景。对政治体系及其过程的描绘，也会表现出这种情况，只不过，从不同的概念出发所描绘出来的图景是不一样的。概念就像绘画时所使用的颜料一样，使用不同的颜料所画出的图画在颜色上是不一样的，使用不同的概念去解释事实，所得出的结论也不一样。公共选择学派从“经济人”这个概念出发去理解整个政治以及政府过程，从而使人看到，在公共领域中活动的人也与在私人领域中追逐利益的人一样，一旦需要在若干取舍面前进行选择时，他们更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法和路径。

18世纪的启蒙运动大致可以分为两个阶段，在启蒙前期，思想家们基于市民社会的发展要求而集中关注资产阶级国家建构的问题，而在启蒙的后期，思想家们则把思考的重点集中到了社会建构方面的争论中去了。在讨论社会建构方案的时候，基于个人主义、功利主义立场的各种理论占了上风。从社会建构的理论逻辑看，也是从“经济人”概念出发的，由于“经济人”的利己本性，决定了社会治理需要沿着两条途径进行：一条是让“经济人”之间展开竞争，让竞争机制去约束和调节“经济人”的行为；另一条是建立和健全法制，通过普遍性的规则体系去规范“经济人”的行为。启蒙运动之后，经过了几百年的完善，国家建构的问题基本上解决了，公共选择学派又选择了对国家运行加以重新解释的课题。当公共选择学派去进行解释的时候，就把启蒙后期的理论引入到国家及其政府这个领域中来了。所以，它是从“经济人”的概念出发去对政治以及行政进行新的解释的。

公共选择学派根据“经济人”假设而对公共领域进行解释时，发现公共领域中的人都是“经济人”，那么，在如何规范“经济人”的行为这样一个问题上，也就克隆了启蒙后期功利主义思想家们的社会建构方案了。也就是说，公共选择学派所提出的对策性方案就是强化外在控制和引入市场机制。所谓强化外在控制，主要包括两个方面的内容：一是建立和强化税收与预算约束机制。因为，官僚效用在很大程度上取决于预算拨款，而预算拨款又直接来源于税收规模，所以，加强对税收和预算拨款的约束，可以有效遏制公共产品的过量生产和各种浪费现象。二是成立独立的专家委员会对政府机构生产公共产品的情况（如投入、产出、生产方式等）进行评审和监控，使之符合选民的利益和要求。所谓引入市场机制，目的是通过改进政府机构的内在运行方式和组织形式，从而提高公共产品的质量，降低公共产品的成本。例如，引入竞争机制和利润观念，让两个机构提供相同的公共产品和服务，或将一些公共产品的生产承包给私人企业，促进公共产品的生产部门之间、公共的生产部门与私人的生产部门之间展开竞争，打破公共产品生产和供给的垄断，以降低成本，提高效率。

公共选择学派的理论对20世纪后期的行政改革有着巨大的影响，在某种意义上，自70年代后期以来的行政改革，基本上是以公共选择理论为思考解决问题方案的理论指导的，特别是公共选择学派关于运用市场力量改善政府功能的主张，得到了广泛的赞同和运用，以为只要这样做，就可以提高政府效率、克服政府的非市场缺陷和避免政府失灵。也就是说，作为行政改革的一个主导性思潮，它的基本判断就是：以往人们只注意政府改善市场的作用，却忽视了相反的做法——用市场的力量来改善政府。所以，要求把市场力量作为改善政府功能的基本手段，即通过在政府管理中注入一些市场因素，从而缩小政府非市场缺陷的影响范围。以这种理论为指导，在行政改革的过程中，我们看到了所谓“企业家政府”、“政府民营化”等提法，其实质就是要推行政府企业化和公共行政市场化，以求通过这一途径来达到消除公共产品提供不足、官员腐败、行政效率低下等政府缺陷的目的。

的确，政府工作效率不尽如人意的根源在于政府服务具有公共性、垄断性和缺乏竞争性。我们知道，在私人领域中，市场竞争迫使私人企业设法降低成本和提高效益，那些不以提高效率的方式来有效使用资源的企业最终将被淘汰出局。然而，在公共机构中却缺乏这种机制，垄断消除了政府部门的外部竞争压力，与此同时，也就抵消了政府提高效率和服务质量的内在冲动和热情。结果，公众只能被动地接受政府提供的公共产品而没有别的选择，哪怕它们低效运行，照旧可以维持生存。而且，政府还可以利用垄断地位，尽可能降低服务质量，提高服务价格。同时，政府也缺乏降低服务成本的激励机制。这种机制企业有，政府却没有，因为政府的钱来源于预算拨款，其目标不是利润最大化而是自身利益最大化，这往往使政府工作人员追求较小的工作负担和较大的经济利益。

基于这一认识，西方行政改革的基本取向就是强调用市场力量改造政府，把推行公共服务社会化作为提高政府效率的重要途径，采取了政府业务合同发包的方式而实现了公共产品供给上的竞争。近些年来，可以采取合同发包的政府业务事项不断地增多，政府将大量的公共服务以合同的形式承包给了私人部门，其内容包括环境保护、公共设施维护、消防和救护、决策咨询等。如果说政府的合同发包是把原先由政府承担的事项转移给了私人部门，那么，鼓励私人部门去从事公共产品的生产，则为政府确立起竞争对手。具体表现为：“以私补公”，促进公共服务社区化，让公民自我服务、自我管理，从而打破了政府垄断。通过这两个方面的努力，公共领域与私人领域在“经济人”的意义上实现了均质化。但是，整个社会也在物质主义的泥潭中陷得更深了，似乎人类社会中的一切，都可以在经济学的视野中一览无余，除了人的经济生活和利益追求之外，再无其他。所以，“经济人”概念其实只是一种灰色的颜料，用它描绘出的人类社会，无论是政治的，还是文化的，抑或其他方面的，都是灰色的。按照这一理论所进行的改革，在进一步延伸中，将把人类导向一个什么样的方向呢？可能会让人无法作出乐观的预测。

二、作为方法论的“经济人”假设

从方法论的角度看，“经济人”假设是西方近代以来的个人主义原则的进一步强化。我们已经指出，方法论上的个人主义原则是西方社会科学研究和社会制度设计的基本原则，直到今天，整个西方的社会科学也依然是在这个总的原则下进行研究和讨论的。无论不同的学派提出了什么样的观点，也只不过表现出了贯彻这一方法论原则上的差异。但是，在西方近代社会的制度设置中，还存在着一个特殊的现象，那就是通过对公共领域的加强来保证它对私人领域中的个人利益追求的调节。由于有了这样一个公共领域，有了政府，所以也就存在着公共选择。但是，到了20世纪后期，西方的一些理论认为，这都是个人主义原则在实践中的不彻底性的表现，希望把个人主义的原则贯彻到公共选择之中来，根据个人主义的原则重新规划公共选择。具体表现就是上述所说的，要求用市场活动的方式改造政治和公共行政，在政治和公共领域中彻底贯彻个人主义的原则。这样一来，政治的和公共行政的过程也就被看成是一个类似于市场的交换过程，并要求按照市场的活动方式来重新设计政治的和公共行政的体制和程序。

如前所述，从理论上看，“经济人”假设被推广应用到了政治以及政府过程中来了，实现了为整个社会科学建立起一个终极解释框架的要求，即用一个最基本的概念来理解一切人的行为动因。近代早期的思想家们，如亚当·斯密等人的经典理论是有限制地使用了“经济人”的概念，他们把“经济人”看作是市场活动的主体，认为在政治领域中的人是不适宜于用经济人的概念来加以理解的。但是，从20世纪60年代开始，由公共选择学派以及其他许多学派所构成的一股政治学经济学化的思潮，则要求把“经济人”的概念泛化到包容一切从事社会活动或在社会中活动的人，在政治的领域和公共行政的领域中，也运用“经济人”的概念来理解人的行为。布坎南对政治家和官僚行为的认定，是与亚当·斯密对“面包师”或“酿酒师”行为的认定基本一致的。他说：“交易的任何一方可能会突然停止最大地利用他私人的优势，并不是因为他仁慈地关心他交易伙伴的福利，而是出于这样的认识，即所有各方面的互利是稳定文明秩序的绝对必要条件。”^[4]这就把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为及其行政人员的行为纳入同一分析框架之中。用一些盛赞这一思潮的人的话说，这是一个以“经济人”假设为前提的科学范式，它修正了传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。是否修正了传统理论的缺陷是一个可以争论的问题，但这个“经济人”理论却确实达到了为社会各领域建立统一理论分析框架的目标。我们认为，它是近代社会以来个人主义方法论原则的完全化。但是，我们只能说它是“完全化”，却不能认为它是“彻底化”。因为，作为理论的探讨，它是具有不彻底性的，而且也根本谈不上是一种新范式的代表。(www.daowen.com)

“经济人”假设是站在经济学的视角上来看世界的，它所使用的是经济学的方法，前提就是，人都是自利的和理性的效用最大化者。在理论分析的过程中，公共选择学派是应用经济学的方法来研究非市场决策或公共决策问题的，其目标是要用经济学的方法来说明市场经济条件下政府干预行为的局限性以及政府失灵的原因。布坎南在《公共选择理论》一书中就直言不讳地承认，他们的工作就是，要把几十年来人们用来检查市场经济缺陷和不足的方法完全不变地用来研究国家（政府和公共经济的一切部门）。运用经济学的方法来分析政治乃至整个公共领域，必然会把政治制度的因素看作经济过程的内生变量，会把政府行为和制度因素纳入经济学的分析框架之中。赞成使用经济学方法来分析政治和公共领域的人们，坚持说这样做既能够揭示市场制度的缺陷，又能够深入研究政府干预的逻辑及局限性，对于改革和完善政府干预将会提供一个可行的指导性思路。

在中国，也不乏对此津津乐道的人，这些人认为，按照“经济人”的假设去解释国家及其政府的运行过程，就告别了传统经济学把国家、政府或政治因素当作经济过程的一个外生变量而排斥在经济学体系之外的做法，并被认为是较好地反映了当代社会中政治与经济的密切关系，特别是对于理解现代政治对经济的巨大影响，理解政治过程与经济过程相互交织的现实，会有极大的帮助。我们认为，作出这样的评价实际上只会把人导入到云里雾里去，让人摸不着头脑。把经济学的方法引入到政治过程中来，怎么就能够使人有了关于政治与经济的关系的科学理解呢？

还有一些人评价说，从经济学的方法入手分析政治问题，为政治学的研究提供了一个新的视野、新的研究途径，是对当代政治学研究方法或途径的一种有益的补充。这也是大可怀疑的。如果我们从研究蚂蚁的社会结构所形成的认识入手去理解人类社会，是不是也为人类社会的研究注入了一个新的视野、新的研究途径呢？也会对认识人类行为的方法和途径有了所谓有益的补充呢？我们认为是不会的，如果硬要这样说的话，也是没有什么意义的。因为人类社会在进入父系社会之后，再也不可能像蚂蚁社会那样需要一个蚁后的存在，而在开始了民主的进程之后，对于最高的终极权威也发生了怀疑。所以说，把经济学的方法推广到政治研究中来，是一种值得怀疑的做法。

单就“经济人”这个概念来说，如果把它加以泛化的话，那么，“经济人”的概念在一定的意义上就与“人”的概念相重合了。我们认为，人是社会关系的总和，社会关系的复杂性是包容在“人”的概念之中的，人是具有多重属性的，用“经济人”的概念来取代“人”的概念，显然是片面的。当然，作为一种理论，就它能够为所有的社会现象建立一个统一的解释框架而言，无疑是理论自身的成功。但是，如果理论不愿意满足于“自恋”的话，它就必然要进入实践的领域，就会提出解决社会问题的方案，并作出适应于人的全面发展要求的制度设计。这样看来，“经济人”的概念是无法承担起这样一种理论追求的。因为，“经济人”假设只能导致一种结果：否认公共领域的独特性，否认公共利益的价值内涵，否认人的精神、道德等一切主观追求对于维护公共领域的公共性的意义。

如果说在以往的世纪中，人们还对公共领域中活动的人，诸如政治家、政府官员等，还有着善的期望的话，那么，“经济人”假设的提出，则彻底地毁灭了人们的这种期望，使人们在思想观念甚至文化意识中认同政治家、政府官员对个人利益的追求，并通过制度化的途径对政治家、政府官员追逐个人利益的利己要求加以制度确认。当然，在理论表述中，人们可以说是谋求制度化的途径来对公共领域中活动的人们的个人利益追求加以规范和限制，实际上，任何限制都是与承认同时存在的，是因为承认了才会思考规范和限制的问题。然而，一旦承认了它的存在，而且是承认了它的存在的普遍性和合理性，那么，谋求限制的方案还能够发挥多大的作用就是一个可疑的问题了。

从人类社会关系的发展史来看，人类从分配关系占主导的社会走向交换关系占主导的社会是人类文明化以及社会进步的表现。但是，在交换关系占主导的社会中，只有保留一个非交换的领域，才能够自觉地调节交换关系，才能够使交换的领域走向健全，才能够对交换关系造成的不平等、不公正加以纠正。所以，在交换关系占主导的社会中，政治的和公共行政的领域是被视为健全交换关系的调节领域的。但是，“经济人”假设在理论上的“完全性”却要求把政治的和公共行政的领域也理解成交换的领域，将政治活动和政治制度归因于交换、契约和协议，把政治过程看作一种类似于市场的交换过程，并要求用私人领域的交换方式来改造政治的和公共行政的领域。如果这样做的话，那么，人类社会经历一个很漫长的时期才发展起来的交换关系就势必会失去保证它健全的调节力量，政治的活动就会从属于市场上的那种交易策略，公共行政就会把公共产品的供给纳入交换过程之中，权力垄断就会成为追求利益最大化的有力工具。

这样一来，政治上的领袖无疑是最大的“老板”，他不需要考虑自己作为领袖对人类社会的责任，而只需要考虑自己在一个特定的任期内的收益；公共行政中的行政人员不需要用自己的行为去维护公共利益，他只需要精心盘算他的行为能够为自己获得多大的好处就行了。如果自己的行为既能为自己捞取好处又不触犯法律，那是最佳的选择；如果自己的行为即使触犯了法律也能够在与收益的比较中得到正值的话，那也不妨作出“理智”的选择；如果法律制度的规定有漏洞可钻的话，那就绝不会放过。如果说政治家以及政府官员的这些行为和追求在以往的世纪中都是见不得人的行为，那么，公共选择理论则为这些行为作出了合理的解释，使它们浮上了台面。也就是说，政治家以及政府官员的利己追求都是他作为“经济人”所应当具有的，就像活跃于私人领域中的人一样，应当被视作合乎理性的，只要能够对这种合乎理性的行为加以规范和限制就行了。可是，在这种理论解释的基础上去谋求外在性的规范和限制时，在缺乏政治家以及政府官员内在的响应的情况下，能够有多大成效呢？这是一个值得怀疑的问题。

三、“经济人”假设不适用于公共领域

政府发展到了今天，已经进入了一个通过公共行政维护公共利益的时代，或者说，公共行政的基本宗旨就是维护公共利益，并通过对公共利益的维护而增强共同体的公共性内涵。“经济人”的假设却是从公共行政的基本要素入手来否定和怀疑公共行政的公共性质的，即首先把行政人员说成是同私人领域中的、追求经济利益最大化的人们一样的“经济人”，然后再在这个基础上指出行政人员的行为也属于经济人的行为，他在公共行政领域中的活动也是为了追求他自己个人的利益。既然如此，公共行政也就不应当有着自己的运行方式了，而是应当按照私人领域的运行方式进行运作。

自启蒙时期开始，在探讨市场经济及其运行方式的同时，总是希望为共同体保留一块纯净的公共领地，那就是寄希望于政府及其行政行为来为社会的公平正义提供保障。然而，当代的各种各样的新学说却要把这块最后的“领地”也加以征服，即用市场经济的运行方式来取代公共领域维护公平正义的传统责任。一旦公共行政按照私人领域的运行方式运作了，它如何能够维护公共利益呢？如何成为维护共同体公共性的支柱呢？

我们承认，从政府应当服务于公共利益的原则中并不必然得出每个行政人员必定服务于公共利益的结论，事实上，在公共行政的领域中，存在着大量的行政人员追求个人利益的问题，行政人员在执行公务时，存在着公私错位的现象，运用手中的权力为小团体或个人谋取私利不仅是一个经常性的行为，而且是普遍现象。人们也常常对政府中存在的不负责任、效率低下、推诿扯皮等官僚主义现象提出批评。但是，所有这些，并不能够在找到了一个“经济人”概念之后就得到了终极解释。虽然“经济人”的假设是可以解释这些问题的，但人们却不能满足于在这个解释的基础上来规范公共行政行为和设计公共行政的制度、体制和运行机制，更不应当从“经济人”的假设出发而作出一种片面性的客观化设置，即强化行政人员行使权力的外在约束机制。

即使承认政治家、行政人员是“经济人”，那么，由于他处在公共领域中，也是不能被视同于作为市场经济活动主体的“经济人”的。因为，根据亚当·斯密的逻辑，作为市场经济活动主体的“经济人”，在追求个人利益的活动中，由于受着“看不见的手”的作用，是能够生发出合乎道德的结果的。但是，在公共领域中就完全不同了，公共领域的任何追求个人利益的行为都是不能够自发地走向合乎道德的结果的，即使有着严格的外在性约束机制，也不会有合乎道德的结果。所以，在公共行政的领域中，只有当行政行为发生的前提是道德的时候，才会有着道德的结果。所以，在公共领域中，政治家、行政人员等，是不应当作为“经济人”而存在的。他如果有着“经济人”的行为表现的话，即使是一个事实，也必定是违背了公共领域存在和运行原则的事实，是不具有合理性的事实。所以说，任何时候，一旦出现这种情况，都应当及时地纠正和制止，必须有一整套制度和理念去保证政治家、行政人员“经济人”化的问题不至于出现。也就是说，既不应当对政治家和行政人员的“经济人”化加以承认，更不应当在理论上证明这种政治家、行政人员“经济人”化的现象是合理的。一旦政治家和行政人员选择了“以政治为业”和“以行政管理为业”，就必须与私人领域中的“经济人”区别开来，而不是自我认同为经济人。任何一种理论，也不能够承认他们与一般人一样——都是经济人。

可以争辩说，“经济人”假设是从属于客观描述的，而不是从属于规范的，甚至可以说“经济人”的假设对于理解政府中普遍存在着的腐败问题是一个有效的解释框架。但是，这并不能证明这种理论就是科学的。因为，科学理论的科学性在于它的彻底性，它如果仅仅满足于对现象的客观描述的话，那还不能说是科学的。即使说它是一种客观描述，也是不全面的。我们发现，在每一个国家和每一个民族中，都可以看到见义勇为的人，都可以看到在国家民族危难时为国捐躯的人。如果“经济人”的概念是一个普适性的解释框架的话，那么，这些人是一时的非理性冲动呢？还是天生的傻帽呢？当然，公共选择理论在使用“经济人”的假设来解释政治家、行政人员的行为的时候，确实是看到了他们的一个方面，而且这是支配他们的政治行为和行政行为的一个很重要的方面。但是，政治家、行政人员的另一个方面，那就是作为人和作为一个社会人的人性却被忽视了，更不用说他们作为公共领域中的行动主体而担负着为公共利益服务的天职了。

尽管政治家、行政人员作为人的人性的方面并不总是外显于他们的政治行为和行政行为中的，特别是在近代私有观念的熏陶下，这个方面的本质特征受到了抑制，但是，毕竟他们是作为人而进入政治的、公共行政的领域的，在他们进入公共领域的时候，就已经拥有了作为人的本性，完全忽视了这个方面，又怎能是科学的理解呢？可见，科学的任务不仅是停留在从现象上揭示人的行为的动因，而且需要揭示人作为人的本质性的内容。如果停留在从表面上揭示人的行为动因的话，那么，针对人的行为而提出的各种救治方案虽然可以喧嚣一时，却并不是根本性的解决方案，而且有可能造成更大的误导。

如果真正揭示了人的本质，那么，关于人的行为动因的理解就会清楚多了，解决方案也会是不同的，即不会仅仅从人的行为的现象层面的动因上来提出救治方案，而会针对人的本质提出解决问题的思路。对于政治家、行政人员来说，就是这样。用“经济人”的假设来理解他们的行为动因，针对政治家和行政人员的个体来说，会重复所谓制度和法律的完善；针对政府的整体，就会提出用市场机制来取代政府原有的运行机制。相反，如果相信政治家、行政人员作为人的人性的存在，并相信这种人性可以成为善的潜质，就会呼唤政治家、行政人员的善的信念和道德良知，并通过制度化的行政道德机制的建设，去把政治家、行政人员的行为引导到道德化的方向，让他们在维护公共利益和共同体公共性的方面做出出色的表现。所以说，把公共领域中的政治家和行政人员看作是“经济人”的话，会导向一种规范和限制其“经济人”行为的方案；把公共领域中的政治家和行政人员看作是有道德的“公共人”的话，将会发展出另一套规范和限制其行为的方案。这两种方案在根本性质上会完全不同，在“公共人”的规定中，不合乎道德的行为是不能容许的，而在“经济人”的认识中，一切追求自利的行为，只要没有超出法律及其制度的界限，就是应当得到承认的。问题是，这只是在起点的意义上所看到的不同，而在公共领域运行的实际过程中，政治家和行政人员的行为绝不会仅仅停留在这个起点上。

总之，“经济人”假设是直接针对公共领域的道德信念的挑战，是以反道德的面目出现的。的确，从现实的政治运行和政府功能的实现过程来看，道德的力量在政治家、行政人员的个人利益追求面前显得非常尴尬，公共领域中的现实是，政治家和行政人员都是有着个人利益追求的。但是，我们认为，并不能根据这一点来认定政治家和行政人员就是“经济人”。因为，毕竟在政治家和行政人员的个人利益追求背后，还是隐约可见道德力量的作用的，并不是每一个政治家和每一个行政人员都完全成了个人利益的奴隶，也不是他们中的每一个人都在个人利益追求中表现出一种疯狂至极的状态。更何况，我们还可以作出另一种假设，那就是，政治家和行政人员之所以没有全部堕落成人类的罪犯，那是因为在公共领域中还有着道德价值在起作用。只不过，在近代以来的很长一段时间中，由于人们对道德价值的功能没有给予足够的重视，才致使道德价值以一种隐蔽的形态存在于公共领域中。如果我们不是进一步沿着近代以来特别是20世纪以来轻视道德的道路前进，即进一步把政治家和行政人员抽象化为“经济人”或经济动物，而是大力提倡政治家和行政人员的道德化，并在制度建构中营造道德功能实现的空间，那么，我们就可以在不久的将来迎来一个道德化的公共领域，以至于拥有一种道德化的公共生活。