第三节　农村义务教育政府投入的分担机制

一、多级政府分担义务教育经费的依据与模式

义务教育属于公共产品，应由政府提供。但对于多级政府而言，义务教育的财政责任在各级政府间如何配置，涉及财政分权、财权与事权配套，即财政体制问题。从发达国家义务教育实践看，初、中等教育的发展大致经历了“精英—普及（机会均等）—公平”三个阶段，不同阶段义务教育的财政体制是不同的。在前两个阶段，义务教育的管理及财政责任基本上是以地方政府为主。这种分散型的义务教育体制，虽然有利于调动地方办教育的积极性，扩大儿童入学机会，但同时带来三个问题：一是义务教育的效益具有外部性或外溢性，地方政府基于财政效率考虑，通常不愿承担过多的财政责任；二是长期推行地方负担模式，地方财政不堪重负；三是由于地区经济发展不均衡，地方办学容易造成义务教育结果不公平。所以，大多数国家的通常做法是：义务教育以地方政府管理为主，财政责任由各级政府共同分担。

由于各国的文化传统、政治体制，以及政府间财力分配模式不同，义务教育的财政责任在各级政府间配置的差异比较大。在发达国家，法国的义务教育责任主要集中在中央政府，美国和日本的义务教育体制则经历了由高度分散向适度集中的制度调整，并在长期的义务教育实践中较好地解决了义务教育的公平与效率问题，具有一定的代表性和借鉴意义。

美国实行的是以学区管理、州政府补助为主，各级政府共同分担义务教育财政责任的体制。学区相当于我国的第三级政府，功能单一，只负责初、中等教育，并以财产税作为经费主要来源。州政府对所辖学区的财产税收入不足以支付义务教育经费的缺口提供补助。联邦政府主要是对家庭贫困、学习成绩不佳和学习能力低下的儿童，提供财政支持。1995年，美国义务教育总经费的分担比重是：学区财产税占43%，州政府补助占49%，联邦政府补助占8%。日本实行由地方政府（市町村）管理为主，中央政府提供补助，各级政府分担义务教育财政责任的体制。具体来说：（1）市町村负责中小学的校舍、运动场、食堂设施、教材图书、学生奖励与补助，以及非教学人员工资等；（2）都道府县（省州一级）负责教职人员的经费；（3）中央政府的补助分为两种办法：首先是中央通过均等化的一般性转移支付（地方交付税），按公式直接向地方两级政府分配补助金，以确保地方两级政府具有提供义务教育经费的财政能力；然后再通过国库补助金，为地方两级政府负责的义务教育项目提供配套补助，以保证义务教育能够达到中央所要求的实际水平。在财政责任分担方面，日本义务教育经费主要来自于地方两级的自有财政收入，占义务教育总投入的68%，中央补助占32%（交付税补助占15%，国库补助金占17%）。

二、我国农村义务教育投入分担机制存在的问题

农村税费改革前较长一段时期，我国农村义务教育管理一直以地方管理为主，实行“义务教育农民办”的分散型办学体制。农民通过上缴农村教育费附加、教育集资，以及其他教育收费，负担了农村义务教育的大部分财政责任。农村税费改革后，中央在取消面向农民的各种教育收费的同时，较大幅度地增加了对农村义务教育的转移支付。但由于农民投入退出较快，政府投入跟进不足，农村义务教育经费仍然存在较大缺口，它集中反映了我国当前义务教育财政保障体制存在的缺陷和问题。

（一）中央、省（区）两级财政对义务教育投入未能完全到位，未能承担起与各自财权相对应的财政职责

经过1994～2004年间的财政体制调整，全国财力大幅度集中于中央财政，同时也大幅度增加了对教育事业投入。1994年，中央财政教育事业费为66.1亿元，2004年的预算为286.4亿元，十年间增加了220.3亿元，年均递增15.8%。但是，中央财政对教育投入的增量主要用于中高等教育，义务教育获益有限。农村税费改革后，中央财政统计用于义务教育的财政投入增幅较大，但据实际分析来看，中央增加工资转移支付用于义务教育的部分，主要用于解决中央出台的增加工资政策；农村税费改革转移支付用于义务教育的部分，是因为改革取消了农村教育附加和教育集资。以上两项都是对地方政策性减收增支因素的弥补，难以从根本上缓解农村义务教育的财政困难局面。只有危房改造补助金一项，属于中央财政对农村义务教育的纯增量投入，但规模太小。

（二）县级财政对义务教育的投入既缺乏实力，又缺乏动力，更缺乏刚性的约束力

2003年，A县教育投入已占县可用财力的43%，县级教师工资支出已占县级财政工资支出的45%，教育支出已成为县级财政的沉重负担。这种现象具有普遍性。同时，由于缺乏对义务教育投入的硬约束机制，县缺乏动力和约束力来落实教育财政拨款的增长要高于财政经常性收入增长的政策规定，县级地方财政新增财力基本上没有或只有很少部分用于增加义务教育经费。县义务教育经费投入的增长，主要依赖于上级财政工资转移支付、农村税费改革转移支付和危房改造等专项补助的增加，甚至出现了上级补助增加，本级预算调减，即所谓“上进下退”的“挤出效应”。

（三）义务教育财政经费的保障责任不明确

这是当前教育体制新旧交替过程中，影响义务教育经费保障到位的突出问题。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《国务院关于进一部加强农村教育工作的决定》规定，我国实施“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制。显然，新体制只是明确了县级政府是承担本级义务教育事权的主体，而没有在各级政府间明确划分义务教育经费的财政保障责任^[1]。事权不等于财权，所谓管理“以县为主”，并不等于财政投入要以县为主。现实的情况是，在许多财政困难县，财权与事权并不相配，新体制明确了义务教育的事权“以县为主”，但县一级并不具有相应的财权。

三、中央、省、县三级财政分担义务教育经费的思路

由于我国国情较为复杂，要科学设计义务教育经费在中央、省、县三级财政之间的分担体制，涉及许多复杂问题^[2]。

首先，要考虑现行财政体制及其财力在各级政府间的分配情况，这是决定义务教育经费分担比例的重要因素。自1994年推行分税制体制和2002年调整所得税分享体制之后，政府财力逐步向中央财政集中。2003年H省县域税收收入分配格局是：中央占54.2%，省级16.3%，县级29.5%。A县的比重是：中央44.1%，省级15.9%，县级40%（农业四税占大头）。从一般预算收入比重看，地方收入占43.9%。根据财权与事权统一的原则，中央政府有义务更多地分担义务教育的财政保障责任，承担较大的分担比例。

其次，我国正处于工业化阶段，城市经济将比县域经济、农村经济发展更快。在今后一个相当长的时间内，县、乡二级财政困难局面将难以从根本上缓解，城乡之间的人均收入、人均财力差距还将进一步拉大。在这种情况下，惟有继续加大中央、省两级财政对农村义务教育的投入力度，增大两级政府对义务教育的财政责任，才能缓解农村义务教育经费不足的矛盾，才能确保农村义务教育的正常运转。

中央、省两级政府逐步增加对义务教育投入，最终在财政困难县建立起“事权管理以县为主，财政投入以中央、省为主”的农村义务教育保障机制。实现上述目标不仅是必要的，也是可行的。因为按照《教育法》和国务院、省政府《关于进一步加强农村教育工作的决定》的要求，中央、省级政府教育财政拨款的增长应当高于中央、省级财政经常性收入的增长。中央、省级财政有责任加大对贫困县义务教育转移支付力度，其新增教育经费应主要用于农村义务教育。

建立由中央、省、县三级对农村义务教育经费免费的保障供给机制。一是农村小学教师的工资需要364.21亿元。中西部地区主要由中央财政承担50%，省级承担30%，县级承担20%，即中央承担182.1亿元，省级承担109.3亿元，县级承担72.81亿元。二是全免农村小学学费和杂费，共需要中央、省、县负担163亿元，其中中央81.5亿元，省级48.9亿元，县级32.6亿元；两项合计共需要528.61亿元。其中中央负担264亿元，省地市级负担158.2亿元（省均负担6.6亿元），县级负担105.41亿元。从总体上讲，应该是可以承受的。其结果，中央、省地市、县的负担比例由原来的10.3%、28.6%、61.1%改变为20%、34.7%、44.7%。

（1）农村小学教师工资改革由中央、省、县政府共同负担，由县统管。在世界各国，将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入州、省预算，或各级预算共同分担，是许多国家解决教师工资问题的基本经验。2002年全国城乡小学教师577.9万人，其中全国县镇农村小学教师约4002349人，其中北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、广东的县镇和农村小学教师1183614人，工资全部由省、市、县各级政府承担，减去后只剩余2818735人，按2002年全国实际开支的小学教师基本工资人均每年12921元计算，需要364.21亿元。中西部地区主要由中央财政承担50%，省级承担30%，县级承担20%，即中央承担182.1亿元，省级承担109.3亿元，县级只承担72.81亿元。从总体上讲，应该是可以承受的。这些年来，中央财政在农村义务教育方面欠账较多，现在该是增加中央财政对农村义务教育投入的时候了。农村中小学教师工资支出占县级教育经费的一半以上，中央、地方各级政府共同负担教师工资，将大大减轻县、乡财政压力，将为农村义务教育的健康发展提供强有力的保障，为减轻农民负担创造条件。

（2）对农村小学学生的学费免费完全有财力保障。2002年全国城乡小学生共有121 567 086人，其中城市17 212 547人，县镇农村104 354 539人。而北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、广东的县镇和农村小学生22 535 851人，学费全部由省、市、县自行负担，其他地区的小学生81 818 688人，按照2002年每人每年200元的学费和杂费计算共163亿元，由中央、省、地县按照50%、30%、20%的比例负担，其中中央81.5亿元，省级48.9亿元，县级32.6亿元，现有财力也是完全可以承担的。对国定贫困县的农村中小学生，应实行免费提供教科书的制度，所需资金由中央和省级财政统筹解决。

（3）重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。为了确保农村学校日常运转所需的公用经费，使不同地区之间学校能够提供水平相近的公共服务，国家应重新核定全国义务教育阶段小学生、初中生平均公用经费的合理标准，保障中小学运转所必需的公用经费的最低支出水平。农村中小学运转所必需的公用经费，应主要由县、乡两级政府财政安排。目前学生家庭承担的公用经费偏高，要逐步降低公用经费从杂费中开支的比例。此项工作，可以在部分地区先行试点，经过实践和探索，积累一定经验后再全面推开。同时，对农村中小学实行寄宿制的，要提高困难学生助学金标准。全国中小学危房主要分布在中西部地区农村。国务院已经定在2001年和2002年，共安排30亿元专项资金，实施中小学危房改造，解决现有危房。由于每年都要自然产生一些危房，为确保农村学校危房问题及时得到解决，建议在实施完该工程后国家仍将此项资金按每年15亿元继续保留。同时，推动省、市、县将农村中小学校舍必需的建设与维修，纳入各级政府基建计划，设立学校基建专款，从而形成一种有效的保障机制。

（4）实行费税改革后，中央应确定一定比例的税收专门用于教育。农村税费改革后，农村教育费附加和农村教育集资将被取消，现行农村义务教育投入体制将发生重大变化。据3个调查县测算，如果进行农村税费改革，各县、乡镇财力都有较大幅度的下降。以目前的财力尚且保不住教师工资，如果没有足够的转移支付，税费改革后义务教育费用不足的矛盾会更加突出，教师工资的发放将更趋困难，而农村新建、扩建校舍和学校危房改造以及学校正常运转所需要的公用经费将更无法保障。税费改革后，应按税费改革前的基数，从税费改革后新的农业税中切出一定的比例，专门用于教育。

四、拓宽免费义务教育制度的收入来源

（一）适时开征教育税

目前，城市教育费附加由缴纳增值税、消费税和营业税的单位和个人缴纳。合理确定教育税的纳税人，成为开征教育税的一个难点。(www.daowen.com)

据杨丹尼和朱柏铭（2000）介绍，韩国于1982年起开征教育税，其纳税人有四种类型：一是持有利息、股息应当缴纳个人所得税的纳税人，征收利息、股息收入的5%；二是缴纳酒税的纳税人，按应纳酒税税额征10%；三是烟草经营者，按烟草价格征10%；四是金融保险业务经营者，按其营业收入征0.5%。看来，韩国教育税在确定纳税人时所遵循的不是“受益原则”而是“支付能力原则”。借鉴韩国的做法，我国开征教育税，其纳税人也不应继续是缴纳增值税、消费税和营业税的纳税人，而应根据收入水平高低确定，比如持有利息、股息、红利应缴纳个人所得税的纳税人，烟草行业的经营者、公款的招待费用等。

（二）考虑发行教育公债，以保证国家财政对教育的稳定支出

教育经费短缺是我国教育发展面临的首要问题。在当前经济较为困难、扩张性财政政策的回旋余地不大的情况下，力求通过较大规模的“内源性”筹资来解决教育经费不足的问题是有明显局限性的，通过发行教育公债或许是一个合适的选择。

（三）通过发行教育彩票的方式筹集部分教育资金

彩票筹资方式在我国还有很大空间可挖。希望工程、春蕾计划等捐资助学活动实际参与人数并不太理想，以至于每每有慷慨捐赠者媒体都得宣传一下。由于参与者数量有限，这一计划实施十几年来，也只有20来亿元，每年平均不到2亿元。再从福利彩票发展来看，从1987年以来，我国估计有上亿人参与了购买。仅1999年一年收入就达90亿元。按照许多发达国家彩票市场60%～80%的参与率，我国彩票市场有很大的市场潜力可挖。

（四）改革教育的投资分配体制，优化教育投资结构

（1）应调整教育投资结构，实现教育投资在初、中、高三级教育之间的合理配置。美国著名经济学家舒尔茨和贝克尔对发展中国家和发达国家的人力投资收益率做过大量的研究，得出了两个重要的结论：一是发展中国家的收益率是比较高的，因此，在大多数发展中国家，人力资本投资是合算的；二是在发展中国家，尤其教育十分落后的国家，对小学、初中的教育投资比对高等教育投资更有效率，与此相反，在发达国家，教育投资收益率的高低顺序是大学、中学和小学，因此，他们主张在发展中国家，把重点放在初级教育普及上是最有利的教育战略。这些研究对我国教育资源的配置无疑是有启迪的。

（2）力求实现教育投资主体的多元化。在当前财政较大幅度增加教育支出的空间不大的情况下，必须实行多元化的战略，培育多元的投资主体。一是改革收入分配制度，提高教育水平对个人收入的贡献率，以刺激劳动力个人进行自我投资，提高自身人力资本积累的积极性；二是通过税收优惠等财政政策，鼓励企业加大对职工培训的投资，以改善在职职工的人力资本积累现状；三是通过鼓励社会各界教育捐资，扩大教育经费来源，弥补国家对教育投入的不足；四是发展农村民营义务教育。

（五）明确教育性投资的税收优惠措施，鼓励企业个人投资和到农村兴办教育事业

对企业和个人用于教育的投资实行直接的税收优惠，是世界各国鼓励发展教育的通行做法。这种做法一般是将教育性支出列入允许扣除的费用额中，直接从应税收入中扣除，减少了投资者的教育成本，增加投资者的当期利益，以此鼓励企业和个人增加教育方面的投资。具体操作主要有以下几种措施：

（1）对个人教育费用的税收优惠。根据我国的具体情况，在现阶段对个人教育费用的税收优惠可以采取两条措施：一是允许商业银行开设教育储蓄账户，并较大幅度地提高该账户的可存款额，允许每个家庭每年存入一定数额存款，在孩子大学毕业之前必须取出，该账户利息免征20%的利息税。二是对中专以上学生在校期间的教育贷款利息支出允许全额从其家庭收入中抵扣。

（2）对企业教育投资的税收优惠。现阶段在政府财政用于教育方面的投资有限的情况下，鼓励和发展社会办教育，是加快我国教育事业发展的一条重要途径。对企业办教育的投资给予税收上的优惠，有利于更多的企业拿出更多的资金用于教育投入。具体措施可以有：①对于企业、个人和社会团体投资兴办的各种学校，对其营业收入免征营业税、增值税、所得税。②对企业和社会团体等机构向各种学校、培训中心和教育基金的捐赠不受最高捐赠限额限制，均据实于税前列支，允许抵扣。③将现行的职工教育经费的提取比例从工资总额的1.5%提高到2%～3%。

（3）鼓励企业、个人到农村兴办教育事业，在税收、金融、资金扶持等方面提供优惠条件。

五、引进市场机制提高义务教育的效率

（1）学校的象征性市场化运作。这种形式存在于各种学校，是指把教育这种公共产品象征性地转化为一种有价的署名商品，并通过市场运作来出售，也就是说，被出售的并不是教育本身，而是学校或教育设施的署名权。

（2）公立学校的局部运作市场化。这是对公立学校办学中的某些方面进行产业化开发。除了与国家长远利益相关的办学活动由公共财政给予支持外，公立学校中的后勤管理、校办产业等都可以按市场化方式运作。

（3）公立学校“一校两制”的市场化运作。目前这类运作形式主要有：公立学校下设的非独立二级学院、公立学校举办的独立的“校中校”、独立的或非独立的教学园区等。这类机构的建设经费和办学经费主要是通过捐资、合资、银行贷款、合作办学等不同渠道吸纳的民间资金，学校通过市场方式来运作。

（4）转制学校的市场化运作。这是指公立学校通过转换机制引入市场机制，解决优质教育不能完全满足社会需要，从而产生的供需之间的矛盾问题。转制后的公立学校形成以资产公有、日常经费自筹、办学自主为特征的办学体制。目前的转制学校有“公校私营”、“公办民助”等不同形式。

（5）股份制学校的市场化运作。这种形式旨在吸引社会各方面力量广泛参与办学活动，一般由政府牵头，以股份制的融资方式有效地集聚民间资金，解决办学经费不足的问题。

（6）教育中介组织的市场化运作。根据运作方式的不同，教育中介组织可以有半官方的、中立的和市场化的三种类型。根据经营内容的不同，又可以分为咨询型、认证型、行业协会型三种类型。

（7）教育券制度。这是浙江省长兴县创造的一种市场化改革形式，该县实施教育券制度扶持民办教育和职业教育以及贫困学生。具体的做法是向学生发放面值500元的教育券，学校持学生交来的教育券，到县教委领取相应面值的资金用于办学。该县这个做法的目的是要推进社会公平，促进公立学校与私立学校、普通教育与职业教育的均衡发展。这一改革历经两年，全县职业教育和普通教育都得到了协调发展，没有一名学生因家庭贫困而失学，民办教育充满了活力。

县域经济的发展，需要教育和其他发展项目综合配套。这里涉及几个问题，一个是人的发展与教育相辅相成的条件问题，在卫生和身体健康得不到保证的情况下，教育所形成的人力资本的质量和价值是微不足道的（身体弱营养差的孩子学习注意力差，思维维持时间短，所吸收的知识质和量都有限）。另外，目前的教学内容和教学方法是为城市现代化服务的，其关联性差且不适应农村发展的需求。增加毕业生意味着培养更多对本土疏离的青年人。利用教育和科技提高生产力需要对社会有利的基础条件和软环境。农村资源不断被抽走恶化了农村发展的条件，驱使文化程度高的农村人口流向社会环境和生产条件好的城市，形成教育投入最终外流的结果，进一步损害农村和农业利益。因此，经济研究与决策在考虑农村义务教育投入时，需要综合考虑农村整体发展的有关因素，即农村地区生产和社会条件，包括改善农田水利道路设施，提高人口卫生健康福利，推广农村科技实验，兴办成人文化教育培训，等等，最终达到提高社会效益和生产效益的目的，进入可持续发展。

【注释】

[1]李祥云：《费税改革后的农村义务教育投入：财政学的视角》，《财政研究》，2004年第10期。

[2]罗辉：《提高县（市）财政基本保障能力》，《财政与发展》，2004年第12期。