第二节　H省A县义务教育情况

党中央、国务院在推行农村税费改革、大幅度增加农村义务教育转移支付的同时，决定实行“以县为主”的管理体制，以政府为主的投入体制，取消面向农民征收的农村教育费附加和教育集资，严格控制其他教育收费。管理体制和收费制度的变化给县级财政带来很大的压力，同时义务教育的发展也受到很大的负面影响。下面以H省A县为例分析这种变化及可能的解决方法。2003年，H省县级教育投入已占县可用财力的31.3%（A县为43%），县级教师工资支出已占县级财政工资支出的45%，教育支出已成为县级财政的沉重负担。

A县有普通小学504所，初中61所。2003年，全县有小学生13.9万人，初中生7万人。每万人口中，有小学生1008人，高出省平均数128人；每万人口中的初中生在2004年秋季达到638人，高出省平均数75人。2003年，全县小学适龄儿童入学率为100%，在校生辍学率控制在0.01%之内；初中适龄少年入学率为99.1%，在校生辍学率控制在2.7%之内，达到了国家有关义务教育普及目标的要求。

一、义务教育管理体制和税费改革的影响

（一）教师实际收入下降，教学骨干队伍不稳定

税费改革前，A县中小学教师的四项工资和各项地方性津补贴基本上得到保障，发放教师工资的资金一部分来源于财政拨款，一部分来源于农村教育附加、教育集资，以及各种教育收费。2001年，全县公办教职工（含离退休人员）工资性收入年人均11310元，月人均942元。

税费改革取消农村教育费附加、集资和其他教育乱收费之后，虽然中央财政大幅增加转移支付，教师工资也改由财政统一发放，但由于A县财政困难，政府增加的财政投入难以弥补改革后出现的资金来源缺口，使得地方出台的各项津补贴失去财力保障，教职工实际收入水平下降，地方财政应配套调资80元/月无法到位。2003年，全县公办教职工工资性收入年人均9554元，月人均796元（其中，含2001年底人均调资145元），月人均收入实际减少291元。教师实际收入下降，加上其他因素，影响了教师队伍稳定。自2000年以来，全县共有78名优秀教师外流，696名教师辞职改行。

（二）学校公用经费短缺，影响教学正常运转

税费改革前，A县农村中小学公用经费主要来源于学校杂费收入和学校违规收费。改革后，政府严禁学校违规收费，另一方面，县级财政又没有安排中小学公用经费。学校的公用经费只剩下杂费收入一个渠道（含少量勤工俭学收入），收入来源和支出水平大幅度下降。例如B乡初级中学，2001年生均公用经费支出444元，到2003年，减少到242元，下降45%。

（三）教育资源不足，影响小学、初中教育

农村中小学教育资源主要是教师和校舍。从教师数量看，A县应配中小学教职工12276人（小学6435人，初中4190人，高中1651人），实有教职工11172人。其中，公办在职教师9172人（小学3764人，初中3928人，高中1480人），聘用教师2000人，公办教师与省定标准比较缺编3104人。由于税费改革中辞退了民办教师，包括自然减员在内的缺编教师又得不到及时补充，目前只好聘请2000名代课教师顶岗。从校舍情况看，据A县统计，全县共有中小学D级危房12.46万平方米，约占全县中小学校舍面积的10%。若按每平方米300元造价计算，需要危房改造资金3738万元。目前，上级安排给该县的资金每年不到500万元。

（四）学校债务沉重，还债资金没有来源

A县共有324所中小学校负有债务，占学校总数的50%以上，各类债务总额12010万元，其中“普九”欠债5335万元。目前，所有债务仍然归属于学校，原来计划通过征收农村教育附加、农村教育集资和农村教育统筹来逐年偿还“普九”债务，但税费改革后，以上收费均被取消，上级财政补助用于保障教师原收入水平尚有缺口，还债资金就更无来源了。

A县农村义务教育出现的困难和问题在全国有很强的代表性，反映了我国中部地区特别是一些农业大县义务教育面临的共同困难，反映了农村税费改革后义务教育投入和支出结构上出现的新问题，反映了农村义务教育体制调整和完善的任务依然艰巨。

探究其原因，一方面，农村税费改革改变了过去“义务教育农民办”的体制，农民对教育的投入迅速退出；另一方面，“以政府为主”的义务教育保障机制尚未建立，政府对义务教育的投入未能及时、足额跟进，从而造成农村义务教育投入水平下降，留下资金保障缺口。

表6－1　　A县农村税费改革前后义务教育经费投入情况

由表6－1中可以看出，税费改革前的2001年，A县的义务教育以农民投入为主，农民群众对教育的总投入达14063万元，占到总投入的72%；政府财政投入5384万元，只占总投入的28%。2003年，农民对义务教育的投入迅速退出，全年农民共减少教育投入9312万元（其中，农村教育附加减少2200万元，农村教育集资减少2937万元，统筹费减少2053万元，学生交费减少184万元，其他违规收费减少1938万元），农民人均减负88元，学校其他收入减少214万元。尽管税费改革后财政增加投入5541万元，增长103%，但教育总投入仍然减少了3985万元，减幅达20%。

投入水平下降，教育经费存在差额，是引发A县义务教育问题的一个重要原因，但是在新旧体制转换过程中，要从根本上解决A县这类财政困难县的义务教育经费不足问题，需要着眼于制度创新，着眼于建立和完善新的农村义务教育经费保障机制。为此，有必要认真研究和解决以下三个关键问题：

（1）建立农村义务教育经费的最低保障标准，尤其是对中西部贫困地区。这样有助于决策部门正确分析各地区义务教育经费的基本需求，客观判断地方政府的保障能力，准确及时地给予财政补助。

（2）建立农村义务教育经费的政府分担机制。实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，并非表明农村义务教育投入在数量上都要以县为主，至少对那些财政困难县不应该如此。保障财政困难县的农村义务教育经费供给，是中央、地方各级政府的共同责任。目前，中央、省、县三级政府对义务教育经费的分担制度和分担比例不明确。

（3）健全农村义务教育经费投入与使用的管理制度。调查中发现，A县义务教育经费在使用过程中效率低下，存在损失，浪费，甚至挤占、挪用等问题，要解决义务教育经费困难，应该健全并严格执行教育经费管理制度。

二、义务教育最低保障标准测算

农村义务教育经费最低保障标准是指维持农村小学和初中学校正常运转所必需的经费支出，在我国预算分类中称为预算单位经常性支出。具体构成见图6－1。

图6－1

测算农村义务教育正常运转所需的最低财力保障标准，称为“标准义务教育财政支出”。其计算公式为：

标准义务教育财政支出＝［（标准中小学教师数×单位人员经费）＋（中小学学生数×财政保障的单位公用经费）］×调整系数

其中：标准中小学教师数＝中小学学生数×标准师生比，调整系数为学生增长率和其他特殊的客观因素。

下面，结合A县调查情况，对以上公式中构成农村义务教育最低保障标准的三个指标，进行实证分析和经验估算。

（一）农村中小学教职工编制标准（师生比）

师生比是决定教师编制数，进而决定人员经费水平的一个重要因素。H省规定中小学师生比为：小学1∶21.6，初中1∶16.8，宽于国家标准（小学为1∶23，初中为1∶18）。A县小学为1∶29.2（含财政自聘2000人，按支付工资折合1000名公职教师），初中为1∶18。依据这个标准，2003年，A县初中、小学标准教师数为9954人，其中小学6043人，初中3911人。目前，实际在职公办教师为7692人，缺编2262人（不含代课教师2000人）。

（二）人员经费最低保障标准

影响中小学人员经费的因素有工资的内涵、标准与社会保障标准。

鉴于A县为贫困县，工资应该界定为国家规定的四项基本工资之和。根据在A县实地采集的数据，2003年，B乡小学教师人均月工资710元，B乡初中教师人均月工资727元，加上因县级财政困难，每月工资欠发80元，综合计算，A县小学教师人均月工资790元，年人均工资9480元；初中教师为人均月工资807元，年人均工资9684元。对于税费改革后A县中小学教师停发的三项地方性津补贴301元（①适当补贴人月均150元；②64元冲后补人月均120元，③误餐费人月均31元），由于缺乏统一的政策依据以及部分地区发放三项津补贴的资金主要来源于税费改革前的违规收费等原因不宜纳入工资最低保障标准。(www.daowen.com)

在A县，中小学教职工的养老保险、医疗保险和住房公积金应由财政负担的部分，虽然大多数未能兑现，但按实际需要计算，财政需要负担A县小学教师上述三项社会保障费年人均2465元，初中教师年人均2518元。

工资和社保相加，可以大体确定A县人员经费最低保障标准小学为年人均11945元，初中为年人均12202元。而A县小学、初中人员经费最低需求总额为1.19亿元；全省农村小学、初中人员经费最低需求总额为31.56亿元。

（三）公用经费最低保障标准

公用经费由公务费、业务费、购置费、维修费和其他费用构成。在一些发达国家，义务教育是强制的、免费的，政府财政承担学校所有公用经费开支。在我国目前条件下，学校公用经费不得不由财政和家庭共同分担。

确定农村义务教育公用经费最低保障标准，首先要合理确定作为公用经费来源主渠道的杂费收取标准，其次需要确定财政预算的保障标准。税费改革前，H省各地中小学杂费收取情况混乱，使用范围极不规范。以A县B乡中学为例，2000年，该校公用经费支出990585元，全部来源于向学生收费，生均负担749元。其中，用于公务费、业务费、购置费、修缮费等开支576509元，占58.2%，用于支付利息、增加教职工津贴、福利等非学校正常公用经费支出的“其他费用”414076元，占41.8%。2003年规范收费后，学校公用经费支出减至340421元，其中用于正常公用经费开支254306元，占74.7%，“其他费用”支出则由2000年的414076元降至86115元。A县B乡小学2003年杂费收支情况见表6－2。

表6－2　　A县B乡小学2003年杂费收支情况表　　单位：元

续表

说明：①该校2003年在校生1105人。

　　　②生均公用经费负担150元。

　　　③其他收入中含学生早餐收入、校内小卖部收入和借款。

　　　④其他费用中的其他主要指利息支出。

B乡中学和B乡小学的案例表明，长期以来，中小学经费紧张，人员工资尚且难以足额兑现，公用经费更是难以保障，加上税费改革前，学校发生的非公用经费项目支出不规范，挤占公用经费，导致公用经费规模虚增。

目前，解决农村中小学存在公用经费严重不足的问题，关系政府拨款和学生交纳的杂费，首先要考虑政府财力可能，其次要考虑学生家庭承受能力，确保农民负担不反弹。具体到H省标准为，小学155元/年，初中255元/年；其中，杂费标准小学140元，初中220元；财政预算内公用经费保障标准：小学15元/年，初中15元/年。

据此计算，A县小学、初中当年需要财政增加公用经费314万元，全省农村小学、初中需要增加公用经费0.8亿元，其中，小学0.5亿元，初中0.3亿元。

（四）农村义务教育经费最低保障标准

综合以上各项经验估算，可以得出H省农村义务教育经费最低保障标准，参见表6－3。

表6－3　　H省农村义务教育经费最低保障标准　　单位：人/元

三、A县县级财政保障能力与财力缺口

义务教育正常运转是需要政府财力保障的。下面分析一下A县财政对义务教育的保障情况。2000～2003年，A县财政预算内可用财力状况见表6－4：

表6－4　　2000～2003年A县政府预算内可用财力状况　　单位：万元

注：2003年实际税费改革转移支付为6439万元，A县剔除跨流域公益性排涝补助和村级缺口补助后为5335万元。

2000～2003年间，A县总的可用财力增长了1.02倍，新增财力主要来源于上级转移支付，地方一般预算收入增长缓慢。2001年下降5%；2002年比2001年增长12%；2003年比2002年下降3%，而随着上级转移支付增多和逐步取消农业税，县级财力对上级补助的依赖性将会愈大。2000年，上级补助占地方可用财力的比重为16.62%，到了2003年，这一比重达到52.53%。

而表6－5显示的是2000～2003年A县财政对义务教育的投入状况和经费保障努力程度。

表6－5　　A县财政对义务教育的投入状况　　单位：万元

上表显示农村税费改革前后，A县财政对教育投入的比重基本维持在36%～37%的水平，2003年达到43.04%，高于省平均水平（31.3%）18个百分点，其中用于义务教育的经费占35.6%。从2000年到2003年间，县级可用财力增长了1.02倍，同期财政预算内对教育的投入增长了1.39倍，年均递增33.7%。其中对义务教育的投入增长了1.51倍，年均递增35.9%。教育投入比较高的主要原因在于经济欠发达地区可用财力总量小，上级补助比重大，且大多指定用于义务教育等社会事业，故教育的财政投入比重要比发达地区高一些。

A县因是农业大县，2003年，农业四税收入占59%，非税收入占14%，两者共占73%，工商税收仅占27%，中央、省级分享也少，县级一般预算收入占全口经收入的比重为52.3%，在2003年预算内可用财力来源中，县本级可用财力只占47.47%，A县本级财力自给率低于50%，不得不主要依靠上级财政补助。而在A县现有本级财政收入中，比重达59%的农业特产税、农业税分别在2004年和2005年全部取消，虽然中央财政将给予定额补贴，但仍然意味着县本级收入规模将下降近60%。其次，占本级财政收入14%的非税收入，其主要来源是行政收费及罚没收入，虽然这些收入要逐步纳入预算管理，增加收入规模，但绝大多数不能构成现实可用财力。而且，随着国家《行政许可法》的实施，非税收入将难有大的增长，甚至呈下降趋势。在这种情况下，地方可用财力增长将主要依赖于工商税收。

用估算的标准义务教育财政收入减去估算的标准义务教育财政支出就可以得出县级义务教育财力保障缺口即上级财政义务教育补助额。

计算结果如果为负数，表明县级义务教育经费按最低保障标准，尚存在缺口，需要上级给予财政补助；反之，则不需要上级提供财政资助。

表6－6反映的是A县标准义务教育财政收入和标准义务教育财政支出的有关数据。依据数据和公式计算出A县2003年义务教育财力缺口为1564.08万元。也就是说，到2004年A县即使把本级新增工商税收的50%（测算数约为363万元）用于义务教育，中央、省级财政还需要对A县增加义务教育财政补助1201.08万元。

需要指出的是，上述财力缺口只是按人员经费和公用经费两项最低保障需求计算的，如果考虑全省县级义务教育的事业发展、中小学危房改造等专项资金需要，其财力缺口还要大一些。

表6－6　　A县义务教育财力保障缺口测算　　单位：元