预算是政府掌握的最重要的财政政策工具之一。作为一个中央集权制的国家，中国的预算程序有一个从下至上，再从上往下的过程。然而即使在中央集权制国家的内部，也只有在地方政府拥有充分的自主权的情况下，才可能增加地方政府预算的有效性和实现分权化的效益。要实现地方政府的预算自主权，应该具有以下的条件：地方政府的预算编制能够独立于中央政府以及其他上级政府的预算；地方政府能够享受收入和支出充分的稳定性和可预测性；地方政府能够按照其自身的优先次序使用财源（或大部分财源）。
但是目前，至少在县级财政，以上的条件是基本不具备的。首先，现存五级政府的预算程序在层次上相互关联。在中央政府预算没有批准之前，不能够编制和批准省级预算。与此类似，在省级预算没有批准之前，不能够批准地市的预算。县的情况也是如此。传统延迟式地方政府预算的批准引起了连锁反应，导致了许多地方政府的预算在预算年度末期才能得到批准，大大削弱了预算作为一个计划和政策工具的效用，使其仅仅成为一个会计凭证，而在这一预算年度发生的财政支出在很大程度上没有严格的约束。其次虽然1994年的分税制为省级政府提供了收入分配的稳定性和确定性，但是在省级政府以下没有正式的收入分配制度，而且制度总在不停地变动。现行体制中的转移支付、税收返还和退款几乎每年都会被上级政府改动。另外，为了满足上级政府许多特定的、但不确定的转移支付所需要的大量配套资金，在专项资金和配套条件明确之前，下级政府常常被迫在一年的大部分时间内保持相当数量的资金余额；虽然在根据自身的优先次序使用财源方面现行预算体系执行的效果较好，但是为了获得上级政府的转移支付资金，必须配套相当多的财力，目前还有一系列政府在制定预算中必须考虑的法律法规，而这些法律法规在很大程度上忽视了地区差异和经济发展程度的不同。特别需要指出的是，有三项法律法规是所有地方政府在编制预算时必须遵守的：《科技进步法》、《教育法》和《农业发展法》，为了在纸面上满足这些法律法规设定的条件，很多时候的预算是空洞和没有实际资金的。而这严重削弱了预算的严肃性。
中央政府的无经费式指令同样削弱了地方政府的预算决定权。如中央政府为地方公务员设定的工资水平。缺乏灵活性削弱了地方政府保持更多有能力的雇员或利用地方人力资源市场状况的能力。如在A县，税费改革取消农村教育费附加、集资和其他教育乱收费之后，虽然中央财政大幅增加转移支付，教师工资也改由财政统一发放，但由于财政困难，政府增加的财政投入难以弥补改革后出现的资金来源缺口，使得地方出台的各项津补贴失去财力保障，地方财政应配套调资80元/月无法到位，教职工实际收入水平下降。2003年，全县公办教职工工资性收入年人均9554元，月人均796元（其中，含2001年底人均调资145元），月人均收入实际减少291元。教师实际收入下降，加之其他因素，影响了教师队伍稳定。自2000年以来，全县共有78名优秀教师外流，696名教师辞职改行。
在现行的预算结构方面也存在问题，有的学者（Qian and Ro－land，1998）认为财政分权使地方政府承担更多的支出责任以及地区竞争的因素，有助于解决地方政府的预算软约束问题。我们认为，硬化地方政府预算约束的一个前提是地方政府能够从正式的预算安排中获得足够的收入资源，而现行的财政体制很难做到这一点。更多的支出责任使地方政府有取得预算以外收入的动机，下放的财权又使地方政府有取得预算以外收入的权力。从某种程度上说，地方政府获得预算外乃至体制外收入是中央政府默许的。中央政府也无意去了解和分享这部分收入，地方的各级人大也无法对地方政府的收入行为进行有效监督。在这种情况下，所谓的预算约束也就无从谈起，因为很多的收入和支出是在预算以外的，层级越低越是如此。预算外收入指的是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规定而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。
预算外收入是1953年从前苏联引进的。由于预算外收入无须和中央分成，地方政府有扩大预算外收入甚至将预算内收入转移到预算外的动机。我国1983～1998年地方政府预算外收入情况见表5－3。在1993年以前，地方政府的预算外收入主要来源于企业，通过当地国有企业的主管部门来控制这部分资金。当来源于企业的预算外收入被剔除以后，预算外收入的规模迅速降低，但是到了1995年和1996年，预算外资金的规模很快又恢复甚至超过了原来的水平。这表明地方政府又有了新的预算外收入来源，主要就是各种收费收入。更为严重的是，伴随着正式的收费，大量的乱收费也没有任何预算约束。由于部门之间收入权力划分不清，除了财政和税务部门以外的其他政府部门都获得了“收税”权力。因为收费的范围涉及公共事业的非使用者，并且是强制性的，而部分资金也确实被用于一般性社会事业，所以这种收费是准税而非使用者收费。
预算约束硬化的另一个前提是，地方官员要对本地的选民负责并受其监督，但在实践中也很难做到这一点。现行的干部任命体制反而加强了地方政府官员软化预算约束的动机。地方官员的升迁往往取决于上一级政府对其“政绩”的考核。为了仕途的发展，地方官员往往努力完成甚至超额完成上级的指标，甚至不惜牺牲地方的利益。只有在升迁无望或者某些道德因素的作用下，地方官员才可能去抵制上级下达的不合理指标。地区之间的竞争也是一个因素。为了不在地区间的竞争中落后，各地都拼命上项目，跑贷款，而忽视其实际效益，前任升迁了，烂摊子留给后任处理。
表5－3 地方政府预算外收入
续表
注：1993年和1996年的预算外资金的来源结构都有调整，与以前年度不可比；从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算内管理的政府性基金（收费），与以前年度也不可比。(www.daowen.com)
【注释】
[1]冯俏彬：《从政府层级改革中探求政府治理模式的根本改变》，《财政研究》，2004年第7期。
[2]唐贤义等：《转型期公共政策的价值定位》，《新华文摘》，2004年第24期。
[3]黄佩华等：《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社，2003年版，第69页。
[4]黄佩华等：《中国：国家发展与地方财政》，中信出版社，2003年版，第70～71页。
[5]贾康、经报》，2005年阎坤：《改进省以下财政体制的中长期考虑与建议》，《中国财2月1日。
[6]谭炳才和决策权，赋予4月27日。：《县域发展不妨“能放都放”，赋予县（市）更大的自主权县（市）级政府与事权相对应的财权》，《南方日报》，2005年
[7]易重华：《破解政府机构精简中的黄宗羲定律》，《经济研究资料》，2004年第7期。
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